论政治体制改革的内在悖论——以中外历史上的改革为例

梁木生

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074）

中外历史上都有许多值得人们津津乐道的改革，有的成功，有的失败。这里将历史上最著名的改革案例集中起来，进行一些具有规律性的分析。简单梳理即可发现，中外历史上能够称为改革的案例并不多，而可以算得上政治体制改革的更少，至于最终取得成功的政治体制改革根本没有。

一、改革范畴辨析

论证政治体制改革是否存在及其能否成功，首先要对几组基本概念进行界定，然后再予以分析，并对历史上的改革进行比较性说明。目前，不少人对政治体制改革、政治改革、经济改革、综合改革这几个基本概念没能准确把握，往往混淆不清。

界定政治体制改革先要明确政治、体制、改革这三个基本概念。政治是政府管理所有人的事务，权力是其核心；体制是承载权力的国家机构与制度安排；改革就是将现有状态转变为新的状态。政治体制改革就是将已有的国家权力机关及其运行制度转变为一种新的国家权力结构与制度状态，这涉及到三个方面：一是国家权力的合法性；二是承载国家权力的国家机构的设置及其运行制度；三是国家中央权力与地方权力的关系及其制度安排。其中，国家权力的合法性是政治体制的中心问题，其改革是最为根本的政治体制改革；国家中央权力机关的设置及其运行制度属于次一级的政治体制，其改革为次一级的政治体制改革；国家中央权力与地方权力关系及其制度安排属于更低级的政治体制，其改革是最低一级的政治体制改革。政治体制改革必须与上述三个方面相关，否则就不能被称为政治体制改革。

政治改革与政治体制改革是不相同的。政治改革除了包含上述内容外，最主要必须包括国家权力与公民权利的分配，即政治资源、经济资源、文化资源等的分配。政治资源的分配是其中最重要的一环，这种分配体现为国家的政治权力与公民的政治权利之间的划分，如果国家的政治权力强，那么公民的政治权利就弱，反之则相反。民主政治制度背景下，国家的政治权力包括其来源、职责、范围、监督等都被置于公民的政治权利决定之中，不存在国家的政治权力与公民的政治权利孰大孰小、谁决定谁的争论，自然不会有政治改革，至于国家的政治权力机构之间的调整是存在的，但这只能被称为政治体制改革；专制政治制度背景下，国家使用政治权力独占了所有政治资源，公民的政治权利有或无、多或少取决于国家的政治权力允许与否，允许则公民能够主张其政治权利，不允许则不能主张。如果允许，还存在一个多或少的问题，多指公民主张其政治权利的空间大，少自然指空间小。此外还存在量化的排列顺序问题，即同属专制，国家权力对于公民权利的控制程度是不一样的，极权政治下公民的政治权利被悉数剥夺，强权政治下公民的政治权利被刺刀支配，威权政治下公民的政治权利被警察控制，当然，公民的政治权利完全不受国家政治权力控制的属于无政府。因此，所谓的政治改革只存在于专制政治形态中，不管是君主制还是一党制、军人政权还是独裁政权，改革的具体表现都是国家的政治权力放开对公民政治权利的控制，放开的空间越大则政治改革的力度越大，反之则越小。

政治改革不仅容易与政治体制改革混淆，还可能与经济改革、文化改革混同，导致经济改革或者文化改革的成功被视为政治改革的成功，这也是人们对政治改革热情不减且不懈追求的原因。其实，政治改革简单，但风险大；政治体制改革风险小，但难度大。中外历史上有政治改革成功的案例，却几乎没有政治体制改革成功的案例。

所谓经济改革就是以发展生产力为主要内容的改革，这一改革在中外历史上最为普遍，成功的案例也很多。它主要包括二个方面，即国家税收的改革和促进社会生产力发展的改革。促进社会生产力发展的改革，既有生产关系与经济关系的改革，又有生产方式的改革，如奴隶制经济转向小农经济的改革、小农经济转向市场经济的改革等。当然，经济改革在一定程度上会涉及到政治体制改革或政治改革，因为一定的经济体制、经济关系是与一定的政治体制与政治关系内在关联的，但两者并不具有同构性，即经济改革一定导致政治改革或经济体制改革一定导致政治体制改革。这里体现出改革的复杂性与艰难性。

综合改革指包含政治、经济、社会、宗教、教育、文化、军事等多方面的改革，这些改革之间虽有明显的区别，但很难清晰界定。由于政治或政治体制改革与其他改革特别是经济、宗教、军事改革具有直接而紧密的联系，所以综合改革也时常被人们称为政治体制改革，其实二者的差别非常明显。

厘清改革的基本范畴之后，就容易对中外历史上的改革进行清晰归类了。历史上的改革有些主要是政治改革，有些则偏重于政治体制改革，有些主要是经济改革，更多地则是综合改革。本文着重分析政治体制改革。

二、中国历史上的主要改革案例简析

相比于中国历史上的革命，中国历史上的改革要少得多，而且这些改革要么失败并最终演变成革命，要么暂时成功但最终走向失败，即政权最终垮台或者复辟重回老路。严格说来，中国历史上大概有6次影响较大的改革（见表1）。这6次改革的结果是2次成功、3次直接失败、1次最终失败，成功与失败之比为1∶2。下面拟从不同角度来分析这些改革，从中也许能够找出这些改革成功或失败的原因。

（一）改革的主体

6次改革中有3次由最高统治者亲自主导，3次是大臣主导但得到最高统治者准许，对改革主体的分析可以加深我们对政治体制改革的整体认识与判断。

1.皇帝主导的改革。这6次改革中由皇帝主导的改革有王莽托古改制、北魏孝文帝汉化改革及光绪百日维新。这些由皇帝主导的改革其实并不是严格意义上的政治体制改革。王莽主导的改革可视为政治体制改革与经济改革并存，最后完全失败；北魏孝文帝在政治、经济、文化、社会生活等多方面进行了改革，主要以经济与社会改革为主，其政治体制改革可以称为成功的但属于次级（这是中国仅有的可以称为成功的政治体制改革）；光绪的改革也可归为政治体制改革，它涉及政治但主要内容还是经济，只是这场改革100天就失败了，而且最后连皇帝本人都权力尽失。

2.大臣主导的改革。这类改革有商鞅变法、王安石变法、张居正改革，因其不是皇权主导自然不可能是真正意义上的政治体制改革，这几次改革的重心都在经济上，即使其中有一些涉及政治体制改革的内容也不可能触及皇权，更不用说从任何意义上削弱皇权。这3次改革中只有商鞅变法取得了持久正面的政治、经济效应，另外2大改革不是夭折就是延续时间有限，不能算成功的改革，更不能从政治体制改革的高度予以认定。但是，这3次改革都是由皇权认可甚至直接受到皇权支持的，否则没有任何推行的可能。王安石变法和张居正改革也是由于最终失去了皇权的支持而失败，至于商鞅变法，君王始终没有受到威胁，自然能支持到底，最终带来改革的成功。当然，如果相权在改革中日益强化直至超过皇权，那就不是改革，而是政变，就不属于我们分析的政治体制改革范围了。

表1 中国历史上的主要改革

（二）改革的特点

1.十分有限的政治体制改革。这6次改革基本上属于综合改革或以经济为主的改革，没有一次是专门针对政治体制进行的，即使有部分改革涉及政治体制也是局部性的，没有触及根本。首先，从综合改革的政治部分来看，没有产生体制上的巨大变革，即没有通过改革使国家中央权力由一个机构转移到另一个机构，基本上仅调整了局部的国家中央权力机关的关系，如6次改革虽然都制定了整顿吏治与选拔官员的制度，但都不是国家中央权力关系的大调整；其次，这6次改革虽说都涉及到调整国家中央权力与地方权力的关系，但有的调整力度大，有的小，有的甚至谈不上是中央与地方权力关系的体制性调整。具体来看，商鞅设置县制及王莽重设郡县的调整力度相对较大，其他则很难说是在进行中央权力与地方权力的体制性改革；最后，6次改革没有一次是涉及国家权力合法性来源的改革，即没有一次改革针对最高国家统治权即皇权来源，最高权力的世袭不容丝毫挑战。其中，百日维新在认识层面对此有所涉及，但实施时没有任何触及。

2.加强皇权的改革。事实上，上述6次改革能够发生，有些甚至能在政治体制上取得局部效果，都因其具有强化皇权的最高目的，否则根本没有实施的可能。一方面，强有力的皇权是推行改革的先决条件。在6次改革中，王莽改制、孝文帝改革、百日维新是皇权主导的改革，其中王莽、孝文帝都是在自认为具有了绝对权力后才开始实施改革。百日维新发生的背景要复杂一些，当时存在强烈的政治、社会危机（与前两次不同，这次危机主要来自国外），光绪皇帝也有将权力从慈禧手中夺回的动机，这场改革夹杂着皇权之争，但因没有最高实际统治者慈禧的坚定支持，整场改革100天就失败了。至于商鞅变法、王安石变法、张居正改革虽然都属于权相改革，但无一例外得到皇帝授权及充分支持，没有这样的先决条件根本不可能出现任何改革，更不用说以权相自主改革。张居正改革有点特殊，皇帝尚小，皇太后以懿旨行使皇权，张居正在皇太后的支持下实施了改革。另一方面，这些改革都有加强中央权力特别是皇权的最终动机，如商鞅设立县制改变了原来地方政权分封世袭的制度设置，孝文帝设计全套汉化官制使皇权得到巩固。

3.经济上的成功远大于政治上的成功。比较6次改革不难发现，凡是有所成功的改革必定是先在经济改革上取得成效，然后以此为理由继续进行政治改革的，独立的政治改革根本无法成功，更不用说政治体制改革了。这可以从正反二方面来说明。商鞅变法中政治改革的成功推进是以经济改革带来的富国强兵为支撑的，孝文帝的汉化改革则以充分解放少数民族的生产力为保证，张居正改革能持续10年之久主要在于经济上取得了明显成效；相反，王莽改革不可谓不真诚，王安石改革不可谓不大胆，百日维新不可谓不悲壮，可结果统统失败，基本原因在于其没有经济成就的强有力支持。

（三）对改革的反思

通过对6次改革的分析可以看出，那些成功的改革多是综合改革或以经济为主的改革，基本没有出现单独的政治体制改革成功的案例，而且这些包含政治体制改革在内的成功的综合改革，也只限于调整国家中央权力与地方权力关系，从未涉及国家权力合法性这一最根本的政治体制改革内容。商鞅变法和孝文帝改革是仅有的2次成功的改革，但其成功也不意味着政治体制改革本身获得了成功，而只是在加强皇权统治的前提下经济上取得了一定成效，政治体制改革仅局部存在且作用十分有限。此外还可以看出，具有经济改革的成效不等于政治改革能够成功，但没有经济改革的成功政治改革绝对不会成功，即经济改革的成功是政治改革成功的必备条件，且政治改革能否成功还在于其是否强化了君权。但改革一旦具有强化君权的内容，那么整个政治体制改革就形成了一道刚性的限制，所有改革都只能在这个前提下进行，否则无法推行。这样，所谓的政治体制改革其结果无非是：改革现行中央权力结构强化皇权，或者改革中央与地方权力关系加强皇权。这样的政治体制改革即使可以称之为改革，其成效也是十分有限、十分脆弱的。

还需要指出的是，严格来说，6次改革除商鞅变法、孝文帝汉化改革外其他都失败了，这里评价失败与成功的标准是考察改革后形成的指导以后权力运行的政治制度能否稳定并延续。从6次改革的结果看，2次以经济、社会为主要内容的改革，其成果得以保留，另外4次改革都没延续性，其中1次改革直接失败，1次没有产生任何作用就失败，还有2次是改革运行了一段时间后失败。由此可以认为，中国历史上没有政治改革成功的案例，更不用说政治体制改革了。

三、外国历史上的主要改革案例简析

国外有影响的改革也不少，这里从不同国家、不同时期挑选出9次改革 （见表2）作为分析的对象。这9次改革涉及古希腊、日本、俄罗斯、阿拉伯国家，这些国家的文化背景迥异、文明程度悬殊，其改革的内容、结局也各不相同，其中有7次成功、2次失败，成功的比例较高，特别是日本2次大的改革均取得成功，而且成效巨大，俄罗斯的2次改革也较为成功。下文将以两次成功的近代改革为例探析中外改革的异同。

（一）二次近代改革的成功案例

这里的二次成功改革指日本的明治维新与土耳其的凯末尔改革，这二次改革有其共同点，即民族危机空前剧烈，一股新的政治力量主导了国家权力，并且改革本身没有弱化统治者的权力，实行的主要是经济、军事、教育、法律等方面的改革，至于政治改革还是以强化最高统治者权力为目的。

1.明治维新。19世纪60年代，在民族危机的巨大压力下，日本的尊王攘夷演变为倒幕运动，并在1865年转向武装倒幕，经过近12年的战争，幕府被摧毁，天皇获得绝对权力并开始进行一系列改革。1868年4月6日天皇发布具有政治纲领性的《五条誓文》，6月11日公布 《政体书》，9月3日下诏将江户改称东京，10月23日改年号为明治，1869年5月9日迁都东京，并颁布一系列改革措施。日本的明治维新是一场十足的加强皇权的改革，它分为二个阶段：第一阶段是天皇获得绝对权力；第二阶段是天皇以绝对权力实施政治、经济等的全面改革。1889年颁布的《明治宪法》与1890年开设的国会不过是确立了二元专制的君主立宪制，天皇的绝对权威与专制皇帝毫无二致。

2.凯末尔改革。土耳其是重要的中东伊斯兰国家，曾经的奥斯曼帝国地跨欧、亚、非三大洲，帝国虽奉伊斯兰教为国教，但在宗教上采取宽容政策，允许基督教徒、犹太教徒“自治”，实行所谓的“米勒特”制度。欧洲资本主义兴起后，帝国逐渐衰败，第一次世界大战彻底葬送了奥斯曼帝国。凯末尔在“乱世”中崛起，拯救土耳其民族于危亡之中，他以安纳托利亚本土为基础，创建了世俗的民族共和国。无论从领土或疆域规模、民族与宗教构成还是立国的基础 （奥斯曼帝国的合法性来自于伊斯兰教，土耳其共和国的立国之基是西方人民主权论），抑或国家与宗教的关系上看，土耳其共和国的创建都是历史的飞跃，是事物发展演进中的质变，是一场彻底的革命。

（二）与中国改革的异同

1.中外改革的成功都是以经济成功为保证的。与中国的改革一样，上述9次改革凡是成功的，都是因其经济改革方面取得了成功，甚至一些改革主要就是对经济进行改革，如古希腊的2次改革、日本的2次改革、俄罗斯的2次改革。经济上的改革也会涉及到政治，如给予公民更多的政治权利，从而为生产力的释放提供基本的政治保证。但是，这些改革没有一次是为改变政治体制而进行的独立改革，因此只属于政治改革，而不算政治体制改革。

表2 外国历史上的主要改革

2.外国针对政治体制改革的内容比中国少。在这9次改革中，政治体制改革色彩较浓的是古希腊的2次改革，但它主要是一种政治改革，不能算作单纯的政治体制改革；政治改革与经济改革并重的是日本的2次改革，不过这2次更多的是经济发展的需要推动了政治改革，相应地伴随着政治体制的重大调整，并不是针对政治体制本身的改革。再看其他5次改革，阿里改革中政治改革占相当比重，并触及到政治体制的改革，但完全失败；俄罗斯的2次成功改革基本以经济为主，政治体制改革几无涉及；土耳其凯末尔的改革属于经济与社会生活方面的改革，基本没有政治体制方面的改革；巴列维的改革则几乎完全是经济改革，为此甚至运用皇权直接推行资本主义经济发展。

四、隐含在政治体制中的改革悖论

通过梳理中外历史上的改革可知，所有的政治体制改革一律陷于失败，其根本原因在于，政治体制无论谁来改、改什么、怎么改都存在内在的逻辑矛盾：改革必然有目标，而任何政治体制改革的目标都潜在地具有否定现行体制的功能，这就等于要否定执政者的统治，要作为现行政治体制构成部分的统治者自我改革，但谁会做出否定自己的改革呢？任何政治体制改革都不言而喻地寄希望于统治者，事实上已有的政治体制都是执政的统治者从既定的政治体制中继承的，这个体制本身就会整体扼杀主导改革的任何执政者；政治体制是一个系统，部分改很难有效果，整体改最终会整体死亡，技术层面上基本没有操作的可能性。下面从三个方面深入分析存在于政治体制改革中的悖论。

（一）谁来改革

改革必须先拥有权力，而且是来自统治集团内部的权力，不能是外部，更不能是民间的授权，这是改革的基本前提。没有权力谈不上改革，光绪皇帝因为没有实权，所以他主导的改革难以得到推行，当其改革触及到实际最高统治者慈禧太后的利益时，失败的命运也就注定了。由此可见，权力如在改革中被削弱，改革就推行不下去，改革者牢固的权力基础是推行改革的先决条件。而改革的对象恰恰就是政治体制本身，尤其是握有权力的改革者本人，这样就产生了一个悖论：改革或多或少会削弱统治者的权力，不然改革所追求的目的难以达成，而统治者会推行削弱自身权力的改革吗？同时，任何政治体制的改革都是以权力关系的调整或以权力与权利关系的调整为主要内容的，但当改革削弱了包含统治者权力在内的整个权力体系的集体权力时，必然会招致整个权力体系的巨大阻挠。一旦如此，改革者本人的权力基础就动摇。因此，所谓的政治体制改革唯一能够付诸实施的，是至少不会削弱改革者权力的那类改革。能够加强自身权力的改革也许能够成功，但这属于政治体制改革吗？从这个意义上来说，弱化统治者自身权力的政治体制改革根本不存在，使统治者完全放弃权力的改革更不可能存在，一则统治者自己不会推行，二则即使力主实施，激起整个统治集团反对的必然结果也决定了其最终难逃失败，所以这种改革在中外历史上从未出现过。

（二）改革什么

这指政治体制改革的内容涉及哪些方面。一般而言，政治体制指在一定政治意识形态支配下的政治制度与组织机构的系统安排，包括国家统治权的体制、承载国家权力的机构体系、国家权力的中央层级与地方权力的权力关系及其机构体系，其中国家统治权体制是国本。所谓政治体制改革当然是关于这三个方面的改革。对国家统治权的改革有两种可能的方式：皇帝废除血缘世袭制，指定自己家族以外的人接班，其理由是选举范围的扩大能使德才更加兼备的人当皇帝，于国于民更有利；或者放弃指定，任由一般贵族公举，进而完全改变最高统治者产生的办法。但这两种都是完全不可能达成的政治体制改革，除非顺应潮流实行民主体制，但那就超过了政治体制改革的范畴，要么是政治改革，要么是政治变革，根本不属于政治体制改革了。所以，古今中外针对作为国本的权力合法性来源的体制性改革是不存在的。

至于调整中央权力关系或中央与地方权力关系的改革，则最有可能成功，反映在历史案例中，表现为强化中央权力削弱地方权力或强化皇权。强化中央权力削弱地方权力的改革避免了中央治国软弱及国家分裂，除此之外没有带来其他的效应。传统社会之所以需要这类政治体制改革，目的是确保中央的权威与统治，为国家治理创造条件。而对中央权力关系的调整，特别是以削弱相权强化皇权为目的的改革是最多的，成功率也是最高的，其要么是从贵族手中夺权，要么是从大臣手中夺权，但这类改革也仅仅在世袭专制政治体制下才能存在，军人、独裁体制下也有可能。前者以皇权能够决定相权这一规则为基础进行改革，因为具有很大的政治合法性，故容易成功。后者本身是一种非正常的专制政体，政治体制改革的意义不大且难以成功，即使成功也是以一种流血的手段强化权力，谈不上是政治体制改革，况且军人、独裁体制统治者由于缺乏统治的权威性与合法性，只能以铁血手腕强化统治，其动机已经超出了政治体制改革的范畴，不能称之为改革。即使这类改革具有价值，也只可能是发生了一种情况，即通过中央权力关系的调整弱化了王权或党权，将权力转移到能够代表民意的权力机关手中。显然，这样的改革只在一种政治情势下存在，即专制转向民主时期，但一旦以此为目的的政治体制改革确立，就不属于中央权力关系的调整，而是根本政治制度的变革。由以上分析可知，如果最高权力的合法性来源于原有政治体制，那么获取最高权力后再否定原有政治体制的根本性改革是不可能出现的。

（三）怎么改革

改革从某种程度上说就是利益调整，包括政治利益与经济利益。政治利益调整主要是统治集团内部权力的重新分配，经济利益调整主要是统治集团内部财富的重新分配或统治集团与人民之间财富的重新分配，其中权力的重新分配居于主导地位。进行政治体制改革必然要寻求一个利益的切入点，由此逐步展开并采取相应的方式推进，切入点一般选择政治体制的某个制度环节，方式则是采取的方案、手段、步骤、幅度、速度、控制、政治与社会承受力、阻力排除等的通盘谋划，表现为成功的政治体制改革必须具有一个可以实施的整体性方案，而且这一方案能够贯彻始终并最终达成目标。以此为据，可以认为中外历史上都没有这样完备而可行的方案。即使具有初步方案，在实施的过程中或因为阻力太大需要调整，或因为考虑不周需要变更，或因为政治环境复杂需要妥协。假如不顾一切强制实施方案，最终结果必难逃失败，即整个政权在改革中崩溃，或出现与改革者的愿望完全相反的结果。这方面最具代表性的例子就是王莽改革。王莽没有考虑政治与社会的承受力，不断出台一些改革措施，激化了所有矛盾，导致改革最终失败。伊朗巴列维改革也在此之列。巴列维拥有巨大的权力和财富，他力图对异常强大的伊斯兰势力进行世俗化改革，但当整个社会难以承受时，伊斯兰力量一起发力将整个王朝连同国王的改革彻底葬送。不过，这两个中外改革的案例都不是政治体制改革，而属于综合改革，其彻底失败耐人深思，亦给人许多启示。