我国国有财产分类及其法律性质之探讨

赵自轩

摘 要：国有财产作为我国公共财产的一项重要内容，在我国社会经济中占有重要地位。但是，长期以来我国国有财产处于混沌一体状态，缺乏对其法律性质的分析和合理归类，从而不利于国有财产社会功能的有效发挥。因此，有必要借鉴国外的国有财产分类经验对我国国有财产进行二元划分，通过赋予其不同的法律地位从而实现国有财产社会价值的充分实现。

关键词：国有财产；分类；性质；共益性国有财产；商业性国有财产

中图分类号：D923.99 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0121-03

一、对我国国有财产分类的必要性

国有财产是指由法律规定财产所有权只能由国家享有，各级政府机关或事业单位依照法律规定进行使用，并且其使用目的受到特定限制的公共财产。国有资产在我国经济生活中占有重要地位，并且在我国以社会主义公有制为基本经济制度的社会背景下，国有财产不仅直接关系着我国政治经济建设的进一步发展，更与每一个公民的生活息息相关。但是，近年来随着商品经济的发展，在国有财产领域出现了一系列问题，使我们越发认识到对国有财产进行合理分类的必要性。

（一）国有财产过分商业化

自上世纪80年代以来，改革开放的大潮席卷了中国社会的方方面面。在经济领域，以国有企业改制为中心，进行了一系列的改革措施。其中，最引人瞩目的就是对一大批的国有资产进行破产出卖。以此作为让利于民、搞活市场经济的重要手段。但是，由此导致的一个重要问题是，一些直接关系着国计民生的工厂企业被廉价出卖。造成了国有资产的严重浪费，并且也成为个别当权者贪污腐败的温床。更严重的后果是，由于失去对重要国有资产的支配，从而使国家失去了相当程度的市场调控力度。在这样的社会背景下，对国有财产进行分类管理，理清国有财产的性质显得尤为重要。

（二）民众对国有财产的使用利益难以得到保护

国有资产中有相当的一部分由于其本身的性质决定了其对一般民众的生活具有重要的意义。因此，必须要对民众的使用利益进行保护。例如，道路、公园、博物院、国家图书馆等。但是，现实生活中有不少的道路、公园、国家体育馆被私人所承包，从而成为对人民收费的私人牟利的工具。并且，由于国有财产分类的缺失以及对其性质认识的不到位，直接导致了民众的合法利益无法得到公权力机关的保护。国有财产之所以被称为国有财产，其中就隐含了其存在目的的社会公共利益性，因此必须在商业化与民众公共利益保护之间寻求一个合理的平衡点。这也是国有财产分类势在必行的一大原因所在。

二、对我国国有资产的二元划分

我国关于国有财产范围的规定主要体现在《物权法》当中，《物权法》从第四十五条到五十二条详细规定了国有财产的范围：“矿藏、水流、海域、城市的土地、屬于国家所有的自然资源、野生动植物资源、无线电频谱资源、属于国家所有的文物、属于国家所有的资产和基础设施。”并且在五十三、五十四、五十五条分别规定了国家机关、事业单位以及国有企业对国有财产的使用权。但是，遗憾的是在以物权法定为基本原则的《物权法》没有明确规定该种权利究竟为何种权利。归根结底，是由于对国有财产这种特殊财产的忌讳。但是，国有财产不是一种神话。在社会主义市场经济条件下，要想充分发挥社会主义国有财产的作用，必须针对其不同的性质进行有效的分类，从而使其在社会主义现代化建设中充分发挥自己的作用。

对于国有财产的分类，不管是在国外还是在我国理论界都有不同的分法。在法国分为国家公产和国家私产。国家公产进一步分为（1）公众直接使用的财产；（2）公务作用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门地或主要地适用于公务所要达到的目的[1]。在日本，国有财产分为行政财产和普通财产。行政财产又分为公用财产、公众用财产、皇室用财产及企业用财产；行政财产直接用于公用目的，最根本的特征是不可交易，尽量排除私法干扰。而普通财产是可以处分和交易的财产，除适用《国有财产法》特别规定外，可适用私法[2]。在意大利国有财产也分为国家公共财产与普通国家财产。国家公共财产不得用于经营和盈利，而普通国有财产可以参与市场流通。我国的学者也从自己的思路出发对国有财产进行了划分，如张建文博士在其博士论文中就把国有财产进行了公共国有财产与普通国有财产的二元划分。以上关于国有财产的各种分类都各有其合理之处。但是，在当下商业化浪潮的冲击之下，有必要就某种国有财产能否被商业化，即能否成为交易的客体进行划分。因此，本文建议将广大的国有财产依照其本身的性质进行商业性国有财产和共益性国有财产的二元化分。

（一）商业性国有财产

商业性国有财产是指，以自己的交换价值间接服务于社会大众，可以作为民事交易客体进入市场领域，由此所产生的法律关系受私法调整的国有财产类型。此种国有财产最大的特征在于其可交易性。如国家以国有财产出资设立的国有独资公司或者作为投资者在混和所有制企业中的出资。此种国有财产一旦进入市场，国家即失去了对它的所有权。此时国家或者其他公法人主体作为投资者参与民事活动与其他民事主体具有平等的法律地位。所产生的民事法律关系也只受市场法则的调整。在我国国有财产的种类主要应该包括国家作为投资者的身份投入到国有独资公司或中外合资公司中的以营利为主要目的的资本和实物。

（二）共益性国有财产

共益性国有财产是指，以自己的客观存在直接服务于社会大众，在不损害该国有财产设置目的的前提下任何人可以免费地进行使用的国家不得随意进行处分的国有财产类型。该种国有财产类型如道路、公园、档案馆，由于其本身具有的共益性属性，客观上不允许它成为市场交易的客体。所以，作为现代国家行政给付的一项内容，国家负有维持共益性国有财产公共服务功能的义务。在我国目前共益性国有财产的类型应包括以下几种类型：（1）公用性国有财产，主要是指国家行政机关为了履行国家职能的需要所使用的国家财产。（2）公众用国有财产，主要是指直接提供供人民平等、非排他、免费使用的国有财产，如国家修建的公路、公园、海水浴场等等。原则上对于这些公共设施的使用是免费的，即使在一定条件下国家出于管理的需要对公众收取一定的费用，但此时也不应理解为出于营利性目的。（3）事业单位用国有财产，主要是指学校、博物馆、医院等单位出于社会公共利益而使用的国有财产[3]。（4）特殊企业用国有财产，主要是指那些担负特定国家安全或服务职能现阶段还不能实行公司制面向市场开放的国有企业。

将国有财产进行商业性国有财产与共益性国有财产的二元划分，有利于人们清楚地认识到两种不同性质的国有财产类型。进而能够自觉地把握国有财产参与商品经济的界限。

三、不同类型国有财产的法律性质

（一）共益性国有财产的法律性质

1.共益性国有财产原则上不具有可流通性，也就是说原则上不得被私有化。由于共益性国有财产其本身对于广大民众的生活和生产经营具有重要意义，如果允许其自由流通、交易必然给人民的生存利益带来极大的损害。

2.共益性国有财产原则上不得为强制执行的标的。也就是说，即使在共益性公共财产的所有人或者管理人被依法强制执行时，公物不得成为强制执行的对象。在理论上，公法学也是承认政府债务享有不受普通法执行手段约束的优先权。享有这种优先权的原因在于公共行政部门中事务的运作不能操纵在债权人手里。在保证公务运行和维护国家信用之间，应以前者为重。因此可知共益性国有财产享有私法豁免权。

3.共益性国有财产原则上不适用取得时效的规定。通常认为国有财产既然供公共使用，则作为一种取得所有权方法的取得时效制度适用于国有财产就会导致国有财产所有权或者其他财产权利的移转，会危及到国有财产所负担的公共使命，危害公共利益，使得国有公共财产可以通过私法方法逃避为公共使用的目的限制。共益性国有财产的该种法律性质在实质上还是由其担负的特殊的社会共益性目的所决定的。如果适用取得实效，也可能导致国有财产失窃、流失的风险极大增加，助长国有资产管理者监守自盗的行为的发生。

4.共益性国有财产原则上不得公用征收。对于共益性国有财产的征收必须要先通过法律废除其负担的公益性目的。这明显与征收的目的相违背，因为征收的目的本来就是为了公共利益的需要。因此，对于以征收之名废除某项共益性国有财产的用途时必须要对两种利益进行衡量，并通过严格的法律程序进行公用废止。必要时，还要召开听证会听取利益相关人的意见，合理处理征收后的补偿事宜。

除此之外，共益性国有财产的特殊法律地位还体现在不得被扣押、冻结、不得在共益性国有财产上为他人设定负担性权利。

（二）商業性国有财产的法律性质

与共益性国有财产相反，商业性国有财产在原则上可以作为市场交易的客体，具有流通性、可交易性，可得强制执行，可以为他人设立负担性物权。但是，对于个别特殊国有财产的转让需要特别关注，如土地和矿产资源。在我国，城市土地和矿产资源属于国家专有，但是为了市场资源的合理配置对国有土地和矿产资源实施所有权和使用权的二元分离。所以，我国在此转移的仅仅是国有土地的所有权和资源的使用权，而且这种使用权的转移往往是附带有一定时间和限制性条件的限制的。质言之，这是由于土地和自然资源对我国政治和社会生活的重要性决定的。

四、对国有财产进行分类和性质分析的意义

依据国有财产的不同性质对国有财产进行共益性国有财产与商业性国有财产的二元划分不仅是学术研究的需要，更是充分发挥国有财产对社会建设推动作用的现实需求。

（一）有利于对民众共益性国有财产使用权利的保护

由于我国国有财产分类的缺失，所以在客观上并不承认民众对于国有财产的使用权利。民众对于道路、广场、公园的使用长久以来被作为一种反射利益，不构成法律意义上的权利[4]。国家与个人之间似乎仅仅是一种恩施关系，国家可以随意废除国有财产的使用而不负任何的补偿责任。这种国家至上的权力观极度漠视公民生存利益的渴求，已经越来越为现代社会所摒弃。在我国当下公民权利理念逐渐苏醒的今天，承认民众对共益性国有财产的使用权利并采用法律途径对其使用利益的侵害进行救济，不仅是我国人权理念不断进步的标志，也有助于人民权利理念的加强，加快我国法治建设的步伐。

（二）有利于遏制国有财产领域的过度商业化倾向

在强调充分发挥市场作用的今天，国家作为市场主体参与民事交易活动越发频繁。但是，越来凸显的一个问题是国家愈发地偏离其社会公共服务的角色设计而蜕变成为一个逐利的经济人。这样的直接后果就是导致了大量非商业性国有财产的流失。对国有财产根据其不同的法律性质区分为共益性国有财产与商业性国有财产，通过赋予共益性国有财产以不可处分性并配套以相关的监管措施能够有效地抑制各级政府机关随意处置国有财产的行为。

参考文献：

〔1〕德洛巴德尔.行政法论（第二册）.1980.131；王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.306-307.

〔2〕高富平.建立国有资产分类规范的法律体系[J].华东政法大学学报，2000，（5）：34.

〔3〕张建文.市场经济背景下国有财产结构的二元化设计[J].政法论丛，2009，（3）：69.

〔4〕（日）盐野宏.行政组织法[M].北京：法律出版社，1999.157.

（责任编辑 孙国军）