论公益性国有企业概念的理论缺陷与公共企业制度的建立

张安毅

[摘要]在中国国企改革分类进行的背景下，学界提出了公益性国有企业的概念以概括特殊国企的特征，然而由于公益概念具有模糊性，且与企业的营利活动相悖，导致难以科学地指导国有企业分类改革。公共企业较好地兼顾了企业的经济实体性质和特殊国企的公共职责，因此，我国可以引入国有公共企业制度，并分类立法以保障营利性国有企业和国有公共企业的分类运行。

[关键词]国有公共企业；公益性国有企业；分类改革；立法

[中图分类号] DF591[文献标识码] A[文章编号] 10022007（2014）04009005

近年来，分类进行国企改革已逐渐在学界形成共识。我国存在着不同类型的国有企业也是不容否认的客观事实，但国企如何分类、如何设计不同类型国企的改革路径在学界却是各执一词。在各种国企分类的观点中，公益性国企概念颇为引人注目。比如，上海国有资本运营研究院国有企业分类监管研究课题组提出，国有企业可从总体上划分为三类： 公益性国有企业、竞争性国有企业和介于两者之间的混合型国有企业，对于不同类型的国有企业要确立不同的监管规则。[1]（22）2011年12月10日，某国资委官员在中国企业领袖年会上提出，国有企业改革在向两个方向集中，即逐渐形成公益性国企与竞争性国企两种类型的国有企业。具有公益性质的国企在中央企业层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业，在地方包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。此言论一出，立即引发了新一轮国企改革的理论之争。有学者就直接指出，公益性国有企业基本上是个伪命题，把最赚钱的大型国有企业归入到公益性国有企业，这难免让公众产生错误思维。[2]（25）未来国有企业分类改革应何去何从？归根结底，还是应从国企的职能出发，找寻出适合国企实际情况的分类模式，并依此设计国有企业分类改革的路径、目标。对于竞争性国有企业应该以营利为目标，实现市场化经营，对此学界基本没有争议，因此问题的关键在于如何定位承担营利之外的一定社会职能、政治职能的国有企业。对此，笔者认为，公益性国有企业的概念并不科学，我们应该在概念上用国有公共企业取代公益性国有企业，并以公共企业制度指导特殊国企的制度设计和国企分类改革。

一、公益性国有企业概念的提出及其存在的理论缺陷

目前，我国国有企业改革已进入到深水区，针对我国国有企业经营中存在的种种问题，学界很多人认为其改革的核心问题仍然是持续推进政企分开与市场化，包括经营者选任的市场化、薪酬的市场化等。然而许多国企，如公交公司、自来水公司由于承担了社会职责（提供公用产品），使得政府不得不与国企保持 “密切联系”； 甚至有学者认为，要求承担一定社会公共职责的国企实现政企分开和市场化，本身就是一个错误命题。在此背景下，有学者提出了国企分类改革的思路，“国企不能采取单一的改革模式。……处于不同行业、具有不同规模、肩负有不同功能的国有企业，如何按照单一的标准和单一的模式进行改革？国有企业职责的多样化使得国有企业的单一市场化改革目标陷入了困境”[3]（8） 。在国企分类改革的探讨中，对于竞争性国有企业进入市场，在竞争中实现营利最大化，属于营利性企业这一点几乎没有争议。然而，一些国有企业的存在是为了弥补市场失灵、提供公共产品、帮助政府完成一定特殊职能，那么，这些企业应如何定位？为了使这类国有企业与竞争性国有企业区分开来，一些学者提出了公益性国有企业概念，“从理论层面对国企从市场属性上进行划分，可以分为公益性（包括公共性、资源性、垄断性）国有企业和市场经营性国有企业两大类。公益性国有企业是体现政府职能的窗口行业”[4]（75） 。

公益性国有企业概念看似较好地概括了这类企业的特征：其存在不以营利为最高目标，国家投资这类企业似乎更多是为了社会公共利益的实现，然而公益性国有企业却是一个先天设计不足的概念。

首先，公益是一个十分模糊的、不确定的概念。什么是公益？从不同的角度可以有不同的界定。学者指出，“公共利益包括哪些内容是不确定的，利益主体的范围多大才合适，也是不确定的”[5]（38～43）。公共利益概念的不确定还源于它所代表的价值取向是不确定的，公共利益与私人利益相对应，但在何种情况下一定范围的私益可以形成公共利益，却取决于解释者的价值取向。我国《公益事业捐赠法》第3条在界定公益事业时，就在列举了教育、科学、文化、卫生、体育等事项后，又用了“促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业”来概括公益事业，而促进社会发展和进步本身就是一个更加不确定的概念。由于公益概念的模糊性，任何事情都可能会与公益有千丝万缕的联系。如此一来，公益性国有企业的外延将难以准确划定，因为任何企业只要向社会提供了合格的产品和服务，就可以说是促进了社会发展与进步，促进了对此有所贡献的 “公益”事业。前述学者认为公益性国有企业包括公共性、资源性、垄断性国有企业就与对公益概念的宽泛理解不无关系。但将一些垄断性国有企业划归公益性国企，已遭到学界的激烈反对。“公益性国企的边界不清。一些在公益和市场边缘打游击的庞然大物，往往让民众产生巨大的痛感。”[6]（9）

其次，实践中许多人认为政府的目标最能代表公共利益，但如果因为国有企业承担了一定的政府施加的职责就将其归入公益性企业，那么所有的国有企业都可以认为是公益性企业，因为“无论何种国有企业，只要其产权归属于国家，就要接受国家意志对其的支配，而国家意志又永远包含非商业性考量”[2]（25）。可如果公益性国有企业难以和竞争性、市场经营性国有企业划分清楚，这种划分就失去了本来的意义。

最后，企业的本质是营利性，营利是企业制度产生和存在的根本价值。“营利是一切企业组织存在和活动的基本动机和目的。没有营利，就没有企业，营利是企业的生命和根本。因此营利性也称之为企业性，无论是独资企业、合伙企业，还是公司企业，无不以营利为其目的。”[7]（3）而依据我国《公益事业捐赠法》第3条的规定，公益是指非营利的事项。公益性企业因此成为了一个相互矛盾的概念，是企业就要营利，如果以公益为经营目标，那就不是企业，而成为公益组织了。我国事业单位改革的基本政策导向也是将从事经营营利活动的事业改制成企业，这也印证了企业的本质性任务是从事经营营利活动。因此，公益性国有企业其实是一种不伦不类的概念。

实践中，如果一个企业包括国有企业标榜以公益为经营目标，大多是一种宣传策略，如果真的以公益为存在目标，那么投资者更应该选择公益性社会团体的组织形式而不是以企业的形态来运作。以捐赠为例，企业真正为了社会公益目的而捐赠、纯粹履行公民义务的慈善公益活动几乎不存在，“公司更关注能从捐赠中所得到的回报，将捐赠看做有良好经济效益的一项社会投资。为善不是最乐，而是好生意经。慈善捐赠是增强企业运作的一个环节。”[8]（16）

综上可知，公益性国有企业概念本身并不科学、严谨，其外延也难以清楚界定，用来引导国有企业分类改革和实践也难以起到应有的科学分类意义。

二、我国国企改革建立公共企业制度取代公益性国有企业的必要性

一般认为，公共企业是政府的业务形式，政府拥有全部或部分特定产权，直接生产或提供商品和服务，以满足社会群体的集体需要。[9]（565～587）公共企业概念发源于西方，在西方发达国家普遍被称为public enterprise。[10]（108）公共企业的特征在于必须向社会提供公共产品或准公共产品，同时公共企业是一个经济实体，以企业的方式运行必然强调运营效率和一定的营利，强调投入和产出的实际收益，其本质要求是追求经济利益。追求经济利益和履行公共义务之间矛盾的解决，在于政府的科学规制。由于政府的价格管制、强制缔约管制等，使得公共企业在实际运作时主动或被动地考虑到公共责任，不能像一般营利性企业那样以利润最大化为唯一存在目标，而公共企业在经济利益上的一定程度的牺牲可以以政府补贴为补偿。政府出资与政府控制也使得政府的规制和补贴具有了产权基础。国有公共企业的特殊性在于，国家投资设立这类国有企业的目的是在于以企业的形式营利，同时帮助政府完成公共职能，由于企业本身具有高效率性，可以兼顾一定营利与公共目标。我国前一阶段的国有企业改革的主要目标在于解决企业的效率低下问题，然而近几年来国有企业却出现了经营垄断、利用自身优势从事不正当竞争甚至是降低公共服务的情况。因此，国有企业改革的标准和目标一直是人们争论的话题。笔者认为，在竞争性国有企业之外，引入公共企业的概念，建立国有公共企业制度，目前已成为我国国企改革的重要一环，而且确立公共企业制度，更能反映特殊国企建设的准确目标。

第一，国有公共企业比公益性国企概念更具有科学性。公共利益的概念过于宽泛，比如，一般认为救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等也属于公益事业，但这与国有企业的存在目标几乎没有关系。传统国有企业的存在与出现，主要是为了解决市场自身无法解决的问题，比如，提供公共产品或准公共产品，因此，公共企业的概念能够更好地反映国有企业的存在目标。只要是企业就要追求效率和经济利益，公共企业概念承认了这一点，这也符合国有企业的现实，因为如果国有企业自身没有效率，也无法更好地完成提供公共产品的任务，但是公益性国有企业的公益概念容易使企业以公益目标为借口，导致效率低下等问题。

第二，公共企业更能概括传统国有企业的本质。为了发展国民经济，我国在竞争性、经营性领域大量建立了国有企业，在相当长的时期内我国是以国有企业的生产经营为经济建设的主要方式，其经营领域几乎遍布国民经济的各个行业。然而在历史上，国有企业的产生是政府解决特定问题如市场失灵和市场不足的重要工具，也是政府影响宏观调控的有效形式。从西方经典经济学理论来看，国有企业应存在于经济发展所必需、私人又不愿或不能进入、需要国家干预的领域。国有企业的真正价值在于帮助政府完成其在经济领域的公共职能，相对于追求利润的私有企业而言，政府在履行社会管理职能之外建立的国有企业总是具有特殊的功能与目的。这些年来，我国国有企业改革强调“实现国有企业的增值保值”，反而忽略了国有企业的特殊职能，一些肩负特殊职能的国有企业因为追逐经济目标而使全社会的发展受到影响，比如国家物质储备局的铜期货事件。因此，只有以国有公共企业的概念来涵盖帮助政府完成公共职能的国有企业，才能使我们更清晰地认识这类国有企业的特殊性。

第三，公共企业制度能帮助我们理清国有企业的职能。在实践中，我国国有企业往往承担了政治职能、社会职能和经济职能，前两个职能是一种公共性职能，从理论上看，这三个职能显然是无法在国企中同时实现的。[11]（61）如果对不同类的国有企业定位不清，就会出现“功能悖论”：要求竞争性（营利性）国企负担政策性任务，必然导致政企不分，难以市场化；而本应提供公共产品的国有企业如果无止境地逐利，则必然导致公共服务的缺位，让国有企业同时实现多个相互矛盾的目标也可能导致任何一个目标都实现不了。而国有公共企业在西方已有上百年的运作实践，如何规制其营利和公共目标之间的冲突也有经验可以借鉴。公共企业不同于一般的公共部门，其企业的性质使得企业具有市场经营和营利的本质，政府也希望公共企业能够通过自主经营，在实现一定经济效益的基础上更好地提供公共服务。而且保障其公共职责实现的手段是多种多样的，包括政府的强制管制，如产品政府定价，促进企业管理公开、经营透明，使其接受社会的监督；在董事会中引入国家代表和专家代表等，比如法国对公共企业监督是全方位的，包括行政监督、司法监督和议会监督等多种方式及类型。[12]（78）公共企业的运作模式可以使国有公共企业避免陷入功能误区。

三、国有公共企业制度下的国企分类改革实施路径

（一）国企分类改革路径：国有公共企业与营利性国有企业分类运行〖HT〗

我国现实中的国有企业不仅有参与市场竞争、追求利润最大化与普通商事企业没有区别的国有企业，还有履行政府安排的公共职能的国有企业，本文将其界定为国有公共企业。国企分类改革已是必然，国有企业分类管理也是世界各国的通行做法。比如，法国和芬兰是两个国企比例较高的国家，两国国有企业均实行分类管理。在芬兰，将国有企业分为两大类：一类为基于市场化运作的商业性国有企业，另一类是兼有特定任务的国有企业，这些企业有着国家定义的产业、社会或者政治目标。在法国，政府根据企业在市场中是否存在竞争行为，是否存在规模效益以及是否需要大量基础设施投资等标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种类型，并采取不同的管理方式。政府对垄断性国有企业实行严格控制，企业在产品定价、高管薪酬方面的自主权相对较少。[13]（411）

在我国，竞争性国有企业与普通商事企业的性质没有区别，其应按照“经济人”的理念行事，以利润最大化为目标参与市场经济竞争，这类企业可以称为营利性国有企业。这类企业与政府的关系应简化为纯粹的投资关系，而“政企分开并不是指政府（国家）机构绝对不能作为国家所有权的产权主体，而是指政府不能采用行政方式直接经营企业”[14]（79）。当然学者认为，由于竞争性领域国有企业的效率明显低于私企，其退出市场只是时间问题。[6]（19）不过在其退出之前，营利性领域国有企业的改革仍然是一个问题，其改革的核心应是继续市场化，以符合市场经济规律要求的方式进行管理和治理，比如要实现经营者选任和激励的市场化。

国有公共企业是政府的一个政策性工具，包括了承担营利之外特殊职能的企业，如关系民生的公交、供水、供电等公用企业，关系国家安全的军工、造币企业，关系国民经济发展的高科技企业等。但国有公共企业的存在领域是动态的、不断变化的，随着经济的发展，如果一个领域内没有必要存在国家投资的国有企业经营活动，那就要适时放开，允许非国有资本的进入，西方公共企业的民营化浪潮就是一个例证。国有公共企业应采取与竞争性国有企业不同的监管与治理模式。其监管目标是促进企业更好地为社会提供公共产品和公共服务；其经营者业绩考核指标除了经济利润外，更重要的是公共产品的供应质量、数量等公共职能履行的情况；其经营者的激励机制也不能市场化，而应参考准公务员的方式管理，否则就会导致经营者为逐利而损害企业的社会职能。

（二）国有公共企业与营利性国有企业分类改革的立法保障

不同国有企业的目标不同、职能不同，决定了其受到国家干预的程度、方式不同，与政府的关系不同，运行规则也应该不同。但在我国的相关立法上，并没有对不同国有企业的制度和规则进行严格区分。比如我国的《公司法》、《企业国有资产法》、《三资企业法》不仅适用于竞争性国有企业，也适用于承担了特殊职能的国有公共企业。对国有企业进行专门立法的《全民所有制企业法》等，也未对不同类的国有企业进行区分。从理论上讲，《公司法》与《三资企业法》规范的对象是作为市场主体的商事企业，其适用的对象应是以营利为唯一目标的企业。但是，我国的公司法明确将国有公司作为规范对象，而且未区分普通国有公司与特殊国有公共公司，并且未视为一体加以适用。我国现行立法对所有国有公司进行一体规制的现象，没能区分不同的国有企业类型，是对不同类国有企业定位不清所导致的。作为普通商事企业立法的法律，如《公司法》应建立市场化的规则，并专门调整竞争性、营利性国企，而不应涉及特殊国有企业的特殊职能，否则就会出现特殊国有公司不能适用相关立法，或相关立法削足适履的情况。对于国有公共企业，由于其职能与普通商事企业的目标不相融，为了推进这类国有企业的改革，规范其运行，要专门制订适用于国有公共企业的规则。各国对公共企业立法基本上存在两种做法：一是制定《公共企业法》以专门明确特殊国有企业的权利义务、与国家的关系，界定特殊国有企业在经济生活中的功能和地位，如土耳其、新西兰、澳大利亚等；二是“一对一”立法，如日本对103个国有企业特殊法人制定103个特殊法规进行规范。[15]（57～61）但我国目前特殊国有企业数量很多，分别立法在操作上难以实现。其实，我国已经存在一些专门针对特殊国企的立法，如《邮政法》、《铁路法》、《烟草专卖法》等，这些立法能够体现每个特殊国企的特殊功能，具有针对性，只不过是立法者尚未确立国有公共企业的概念。但是这些立法数量较少，不能满足现实中数量较多的国有公共企业规范运行的需要。因此，在保留这些专门针对特殊国企立法的同时，我国还有必要在时机成熟时制定统一的适用于特殊国企的法律，如《公共企业法》，以规范所有特殊的国有公共企业。

参考文献：

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[责任编辑 朴莲顺]