司法权是中央事权

景汉朝

中共十八届三中全会后，全面深化改革成为新一届中央领导集体的执政共识。作为政治体制改革重要组成部分的司法改革关涉国家权力的配置，其政治性、政策性不言而喻。司法改革无疑是2014年全面深化改革的重头戏。

在今年1月召开的中央政法工作会议上，中共中央总书记习近平指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。

在新一轮司法改革中，法院去地方化是改革的突破口。司法权是中央事权得到明确后，成为推进司法改革的重要理论依据。

编者按

习近平总书记在今年1月中央政法工作会议上指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。 深刻理解习总书记这一重要论断，对于重新认识我国司法权的性质和定位，完善党对司法工作的领导，重构司法制度和司法体制的顶层设计，科学把握司法体制改革的基本走向等等，均具有重要的基础性、指导性、方向性作用。

为什么说司法权是中央事权？我有以下几点初步的认识。

一、司法权由中央立法授予而且只能由中央立法授予。

在党的统一领导和人民代表大会基本政体下，我国的立法权、行政权、司法权分别由不同的部门来行使，人大及其常委会作为权力机关负责立法，政府负责行政，法院、检察院负责司法。但三者的权力来源不同，唯有司法权只基于宪法和法律的授权。

《宪法》第一百二十六条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《立法法》第八条规定，“犯罪和刑罚”“诉讼和仲裁制度”等事项只能制定法律，亦即只能由全国人大及其常委会通过立法来规定。可见，司法权的权力来源是宪法和法律，来源机关是全国人大及其常委会，地方人大无权对涉及诉讼和司法的问题作出规定。这是因为诉讼活动与司法权的运行是判断是非曲直、裁断纠纷，甚至决定一个人是否构成犯罪，应否受到刑罚处罚的重大问题，必须全国统一，不能由地方各行其是。

即使是联邦制国家，联邦系统的司法权也是由中央统一授权的。我国是单一制国家，虽然设有四级共3000多个法院，但从本质上讲，各级、各地人民法院行使的司法权均直接来源于中央授权，它们都是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，不存在中央司法权与地方司法权之分。

与此不同的是，立法权则可以分为中央立法权和地方立法权。根据《宪法》和《立法法》规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。各省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。可见，全国人大及其常委会、国务院行使中央立法权，地方人大及其常委会行使的则是地方立法权。

行政权兼有中央事权和地方事权的属性则更明显，《宪法》规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。可见，国务院的行政权由中央立法授予，而地方立法则可以授予地方政府行政权。

二、司法权的行使不受行政区划的限制。

不言而喻，省级或较大的市人大及其常委会虽然有相应的立法权，但其只能就本行政区域的重大问题制定地方性法规。地方行政机关也只能管理本行政区域的经济、教育、科学等行政工作，不可能管辖超出其行政区划的事务。而地方各级人民法院的司法权管辖范围却与立法权、行政权明显不同，人民法院受理案件的范围不受行政区划的限制，只根据法律的规定确定案件的管辖，既可以双方当事人都在本行政辖区之内，也可以一方在本地，一方在外地，还有可能双方当事人都是外地的。

换句话甚至可以说，三级地方法院无论在何地都可以依法管辖涉及全国各地的案件。如《民事诉讼法》第三十四条规定“合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”

比如，如果分别来自北京和山东的当事人在广州“广交会”上签订一份买卖合同，货物在山西，约定的合同履行地在内蒙古，若发生纠纷，当事人可以协议选择北京、山东、广东、山西、内蒙古五地任何一地法院起诉。这种选择只服从法律规定。

实际上，无论是法律规定还是当事人选择或者是法院依法确定案件管辖，主要考虑“两便”原则——方便当事人诉讼、方便人民法院审判，不受行政区划的限制，因为无论何地的法院都是代表国家行使审判权。

三、司法权的行使必须全国统一司法标准。

在单一制国家中，法治统一是必然要求。一份合同有效还是无效，一个行为罪与非罪、此罪还是彼罪，这都是一个社会十分重大的法律规范，十分重要的人权。无论哪个法院，其裁判的法律依据和裁判标准应当是相同的。

司法权的行使必须有全国统一的标准，各级、各地法院对同一事项的裁判尺度应是一致的，因为法院是代表国家行使审判权的，司法审判的依据是国家法律，法律的实施必须在全国范围内统一，这是公正司法的基本要求，也是司法权作为中央事权的又一重要体现。

在司法实践当中，地方人民法院审判案件有时也会适用地方性法规，但只有双方当事人都在这一行政区划时才适用。相反，立法权、行政权则不同，全国人大及其常委会制定的法律和国务院的行政管理权要求全国统一，而地方人大制定的地方性法规、地方政府的行政管理权则不可能要求全国统一。地方性法规必须与当地实际相适应，各地情况千差万别，因而地方立法也具有较大的差异。地方政府行政行为也必须因地制宜，不可能都是全国“一刀切”。

四、各级、各地人民法院的生效裁判都在全国具有法律效力。

全国人大及其常委会制定的法律，其效力覆盖全国，国务院行政行为的效力及于全国，而地方人大的立法和地方政府的行为效力则只局限于其行政区划之内。甲省人大的立法不可能在乙省生效，A市政府的政令也不会在B市通行。但是人民法院的裁判则不同，根据有关法律规定，不仅最高人民法院作出的生效裁判在全国发生法律效力，地方各级、各地任何一个人民法院生效的裁判都一律在全国发生法律效力。裁判的效力只与其经历的诉讼程序有关，而与其由哪一级、哪一地法院作出无关。即使是由地处偏远的某县法院作出的，其法律效力依然及于全国，在全国都具有强制执行力。因为任何一个法院行使的审判权都是代表国家行使的，都是中央事权。

综上所述，通过司法权与立法权、行政权的比较，我们可以清楚地看出，立法权、行政权有中央事权、地方事权之分，司法权则统属中央事权，没有地方事权。习近平总书记关于司法权是中央事权的科学论断，为我们厘清了长期以来的模糊认识，意义十分重大。