开放性干部选拔任用制度的构建

丰俊功

开放性干部选拔任用制度的构建

丰俊功

政府公共性是干部选拔任用制度开放性的基础，市场化改革与政治民主化是其推动力，公共职位稀缺与公众从政巨大需求之间的冲突推动干部选拔任用制度细节标准、程序和方法的开放性。应注重开放性干部选拔任用制度框架设计、注重选拔任用制度的制度分权设计导向、精细化干部提名和动议权的制度设计以及保障社会职业发展利益和扩大社会合作机制。

开放性 干部选拔任用 分权设计 基业发展 社会合作

干部选拔任用制度的开放性，是指通过构建干部选拔任用制度的吸纳和整合机制，实现制度的创新并影响其他制度良性变迁的制度安排特性。干部选拔任用制度不断强化吸纳机制，选拔精英人才进入政府人事系统，约束其自利行为，激励其为公共利益服务，并在总结经验的基础上不断自我创新。

从宏观层次上来说，干部选拔任用制度的开放性主要体现在自身内部机制的吸纳整合性以及与外在制度的联结性。内部机制的吸纳整合，是指各种选拔任用方式在选拔的程序和要素方面走向趋同。比如，在确定干部选拔的范围时，不管是委任制的推荐提名还是考任制的公开报名，都需要一个资格审查或考察的环节，确定干部的资格或能力。与外在制度的联结性，是指选拔任用制度与公务员制度、法律制度、问责制度、监督制度等一系列制度的内在契合和相互衔接，制度配套越来越紧密。从微观层次上来说，干部选拔任用制度的开放性主要体现在干部选拔任用的范围扩大、程序公开透明、公众参与程度增加、监督机制健全、选拔规则公平合理等方面。

干部选拔任用制度是政府人事制度安排的关键一环。我国干部选拔任用制度经过不断完善，已经形成了选任制、委任制、考任制和聘任制等各种制度形式。选任制是指通过民主选举的方式确定任用干部的方式，主要适用于各级人民代表大会选举本级政府的领导人，民主推荐程序是选任制的重要组成部分；委任制是指任免机关按照干部管理权限直接委派干部担任领导职务的制度，提名和公示程序是其重要组成部分，委任制是我国目前最普遍的干部任用形式；考任制是指通过标准化公开考试的方式选拔干部，由考任制扩展而来的公开选拔和竞争上岗成为党政领导干部选拔任用的重要创新形式；聘任制是指运用合同的方式为专业性较强和辅助性职位选聘或招聘干部的形式。这四种干部选拔任用形式的实效，最终落脚于公共领导职位的充任及相关配套制度安排，而这一发展过程在不同层面上都体现出了干部选拔任用制度的渐进开放性。

推动干部选拔任用制度开放性发展的因素

在新公共治理范式的指导下，政府改革汲取了市场化竞争、企业家精神、重塑政府和公共服务等民主价值和观念，而政府人事制度安排的开放性，尤其是干部选拔任用制度的开放性，正是这些范式和理念在制度层面的反映，它有助于吸纳社会中的精英人才参与政府管理，增强政府自身的开放性。推动干部选拔任用制度走向开放性的要素主要包括以下三个方面：

首先，政府的公共性定位是干部选拔任用制度开放性的基础。在现代民主社会中，作为政府的基础属性，政府的公共性与公共精神、公共利益、公共权力、公共事务、公共治理等概念联系紧密，并且为信息公开、权力监督、公共职位开放提供了合法性依据。我国干部选拔任用制度建立在党管干部原则基础上，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，因而干部选拔任用制度与公共性具有天然的内在联系。公共职位向公众开放，选取精英人才，在准入、晋升和退出机制设计方面显现出良好的竞争性、公平性和科学性，而这些次级子制度的设计又推动了选拔任用制度的开放性。

其次，市场化改革与政治民主化是干部选拔任用制度开放性的推动力。一方面，党和政府内部的一系列改革有力地推动了这一制度的发展。比如，自从公务员制度建立以来，培训制度、绩效考核制度、薪酬制度、晋升制度和退出机制等具体制度不断完善，与干部选拔任用制度的制度合力日渐明显，成为干部选拔任用制度开放性的内部推动力。另一方面，随着市场化改革的深入，竞争、协作、效率等理念深入人心，市场精神的影响力推动改革诉求由经济领域向政治领域扩展。比如，聘任制的发展既是政府自身发展运行的需要，也是适应市场化发展而采取的合理路径。与此同时，政治民主化推动公众参与意识的形成，社会协作机制日渐获得政府和社会的认同，反过来又为干部选拔任用等制度的发展创造了良好的外部环境。

最后，公共职位资源的供需矛盾是推动干部选拔任用制度开放性的现实动力。造成公共职位需求巨大的原因有很多，公共职位的每个行政层级数量有限，而且注定只有少数人能最终晋升至高级领导干部，由此一来，自下而上的多元诉求使如何选拔和晋升干部成为评价政府公信度的重要标准，公平、公开、竞争和择优的原则成为政府自身和公众一致认同的原则，而这些原则的确立从制度本身体现了选拔任用标准、程序和方法的开放性。

开放性干部选拔任用制度建设面临的问题

“为政之要，惟在得人”，干部的选任、委任、考任和聘任制度在我国的革命、建设和改革开放阶段发挥过巨大作用，是党管干部原则的具体运作方式，源源不断地为政府选拔输送各种优质人才。差额、公开、票决、考试等程序的纳入，使干部选拔任用呈现出民主化、规范化和有序化的态势。尽管如此，干部选拔任用制度的开放性发展还面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

第一，干部选拔任用工作的开放性存在制度性壁垒。干部选拔制度的程序可以分为准入、考察、考试和公示环节。在准入条件方面，不同层级的干部选拔任用工作关注的是平等的参与机会，但在实际操作中仍然存在身份壁垒和人为设置过高门槛等问题。比如，在选拔干部时突出年龄、学历和资历问题；在考察干部时存在不注重实际调查、民主推荐和测评流于形式的问题；在考试环节中通常采用笔试和面试结合的方法，应试后根据分数高低录用，而不是根据实绩录用。这些问题在一定程度上限制了那些年龄较大、学历较低，但长期在艰苦环境和岗位上埋头苦干、工作实绩突出的干部。在选拔任用考试的笔试和面试设计方面如何将实绩原则融入其中，需进一步思考和创新。

第二，干部选拔任用工作的开放范围有待进一步探索。目前，我国干部选拔任用的方式包括选任制、委任制、考任制和聘任制等不同形式，规定了党管干部、任人唯贤、德才兼备、注重实绩、民主、公开、竞争择优等原则，但在实际操作和应用过程中也呈现出一些负面倾向，某些原则的应用直接限定了选拔的范围。因此，在具体实际操作中，如何正确运用这些原则，保证选拔的公正性和范围的开放性，依然是我们需要探索的问题。比如，公开选拔和竞争上岗是《党政领导干部选拔任用工作条例》中提到的党政领导干部选拔任用的方式之一，但是对其使用范围并未进行明确规定，适用的层级是基层干部、中层干部和高级干部还是科级、处级、厅级或更高级别的干部，适用的类别是聘任制、选任制、考任制还是委任制，都没有明确界定，需要进行更细致的探索。

第三，干部选拔任用制度与其他制度的契合性有待提高。在委任制和选任制中，提名权和动议权是干部选拔任用的重要步骤，但是在实际操作中，动议权和提名权缺乏一定的监督和责任承担，只负责提名而不负责干部任职后的表现，再加上小团体主义等弊端，容易导致干部任用的失察或失效。在干部选拔任用过程中，提名的程序和范围往往比较模糊，存在以票取人或考察结果与推荐结果不一致的现象，因此干部选拔任用制度中的培养、选拔和任用制度仍有待完善。另外，绩效考核制度、培训制度、晋升制度、薪酬制度等制度框架与选拔任用制度的衔接存在一定差距。比如，绩效考核的结果与选拔任用的考察之间的关联性不强，导致以此为依据进行考察时缺乏对干部个人真实全面的了解，“带病提拔”等现象层出不穷。出现以上问题的重要原因就在于信息公开不到位和权责不一致，因而，在干部选拔任用过程中，信息公开制度和权力监督制度与选拔任用制度自身建设的契合也是重要的改革方向。

第四，干部选拔的提名和动议缺乏精细化的制度性安排。动议制度设计直接影响到干部选拔任用的整个过程。我国行政管理体制依据“分级管理，下管一级”的原则对党政领导干部进行管理。上级主要通过任免、考核和干部交流等方式对下级施加绝对性影响。但实践操作中，如果动议和推荐程序环节缺乏公开性，有的部门利用人事任免权的影响力，产生了由一把手或少数人选人的弊端和伯乐相马的人治化苗头。另外，由于种种主客观原因，当领导干部职位出现空缺时，有时会处于无人可选的尴尬境地，提名的范围和动议很大程度上限制在少数人之中，易陷入少数人选少数人的局面。而对干部的考察往往由于繁琐的程序设计，无法对干部的一贯表现和工作实绩进行长期跟踪，再加上重提拔考察轻平时考察、重才能轻品德考察、重考察程序轻考察内容等问题，导致在领导干部评价与普通干部评价不一致、推荐评价与考察评价不一致时，无从综合研判，只能根据自身的经验抉择，助长了用人上的不正之风。

改革和完善开放性干部选拔任用制度的对策

干部选拔任用是行政权力转移的重要关节，选出政治坚定而又敢于担当的好干部是选拔任用制度的目标所在。公共选择理论认为，民众与政府的关系是一种委托代理关系，民众通过代理人政府实现自身的权利，干部在政府中扮演着至关重要的角色。如何既能处理好委托代理关系，又能按照既定制度选拔合适的干部至关重要。干部选拔任用制度是一个增量改革的渐进过程，建设开放性干部选拔任用制度需要从制度框架、制度分权和制度精细化等方面着手，具体包括以下方面：

第一，注重开放性干部选拔任用制度框架设计。制度框架设计是一个增量变革的实践过程，制度框架设计包括顶层制度设计、底层制度设计和制度关键节点设计。顶层制度设计是指将干部选拔任用纳入到整个公务员制度当中，增强制度之间的契合性和关联度，发挥制度合力和制度刚性的积极作用，尤其是绩效考核制度、晋升机制和退出机制。底层制度设计是指干部选拔任用的机制设计和规则细节设计，比如继续创新委任制、聘任制、选任制和考任制，整合其中的创新元素和环节；在规则设计方面，围绕考察、提议、动议、推荐、笔试、面试、公示等环节，进行优化设计。制度节点设计是指选拔任用制度设计应关注的关键点，比如，考察的形式、优秀干部的评价标准、面试的时间和地点安排等环节中的关键性约束点。

第二，注重选拔任用制度的制度分权设计导向。通过制度设计吸纳和选拔精英人才的干部选拔过程需要进行制度分权，通过分权强化责任和权利，进而限制或减弱人治化的问题。制度分权主要包括对“一把手”的分权设计和选拔程序的分权。在提名权和动议权中，“一把手”的意见往往占有很大的比重和优势地位，虽然也设计有集体讨论等程序，但因“一把手”位高权重，掌握着本单位的人事任免权和很大的自由裁量权，常导致集体讨论程序失效。所以，制度分权的关键一环是对“一把手”的分权设计。需要注意的是，一把手“分权设计理念核心在于合理规制“一把手”的权力，而不是严格限制一把手的权力。程序分权是通过程序化的制度设计，用制度选人代之以用少数人选少数人。分权化的制度设计注重发挥创新、合作与参与精神，通过规范的流程设计彰显公平和公正，而不是只走过场和程序。

第三，精细化干部提名和动议权的制度设计。在选拔程序中，干部的提名和动议环节至关重要，创新干部的预先选拔和培养制度设计，可以为选拔任用干部预先确定正确路线和有生力量。通过建立不同层级的后备干部人才库，在民意考察基础上，每年定期开展选拔活动，使所有具备资格的人都积极参与，将符合条件的干部纳入到储备人才库中。对进入人才库的干部实施定向培养，在选拔任用干部时，根据人职匹配程度从中推荐，这样既有助于全面了解干部的性格特征、经验阅历、专业特长和发展潜力，也有利于整体的人才培养选拔。这项工作需要党委和组织部门共同参与，而不是由单个人或单个部门决定，只有这样才能够有效利用动议权和推荐权。在聘任制中，对所选人员的技术专业素质要求更高，因而聘任制下干部的提名和动议会与其他形式也有所不同，在原则范围之内，要注重给予用人单位一定的自主权和灵活性。

第四，保障职业发展利益和扩大社会合作机制。一方面，政府的公共职位具有特殊的吸引力，除了破除职业壁垒之外，塑造职业吸引力更重要的是提供平等的利益保障，破除职业选择的利益差异障碍，引导不同的社会优秀人才向不同的行业分布，使那些真正具有政治抱负和实干精神的人才进入政府部门。另一方面，在干部选拔任用的程序方面，积极引入社会专业机构和公众参与其中，创新合作机制。比如在干部测评、考试、考察和面试环节，采用电视直播、邀请公众评论员参与、邀请专业面试专家参与等方式，可以有效提升干部的群众认可度，使民意在选拔任用机制中发挥更大的作用，推动干部选拔任用的科学性和公开性。

总之，建立选拔任用制度的吸纳与整合机制是一项长期复杂的工程，公信度建设、制度之间的无缝衔接和创新都是需要长期努力的方向。在选用干部方面，从伯乐相马转变为赛场选马，由少数选少数变成公开选拔，党管干部是开放性干部选拔任用制度的核心，制度选人和用人是主流，破除选拔任用方式和程序中的人治化色彩，不断创新法治化和制度化选人用人规则和程序，是新时期渐进增量改革的方向，增强委任制的制度刚性、强化公开选拔和竞争上岗的科学性、优化聘任制的专业性是当前选拔任用制度改革的具体举措。

（作者单位：燕京理工学院）

【注释】

①南京市党建研究所课题组：“完善竞争性选拔干部方法机制研究”，《中共南京市委党校学报》，2012年第1期，第60～66页。

②龚建桥：“公务员竞争性选拔制度变迁分析”，《开放导报》，2012年第3期，第30～33页。

③李又才，周莉：“当前领导干部公开选拔与竞争上岗中的问题及对策”，《武汉科技大学学报》（社会科学版），2011年第3期，第288～291页。

④黄卫成：“竞争性选拔干部若干实践问题探析”，《唯实》，2011年第2期，第87 ～90页。

⑤黄小钫：“干部选拔任用方式的历史变迁”，《北京行政学院学报》，2012年第4期，第50～54。

责编 / 于岩（实习）

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