土地招拍挂制度改良之我见

张惠明　张晓恩

摘 要：十八届三中全会吹响了新一轮土地制度改革的号角，而土地招拍挂出让制度改革无疑是土地制度改革的重中之重。早在 2010年4月，北京等城市针对当初地王频现，土地招拍挂出让制度引发房价高涨质疑之时，已对民生住宅用地招拍挂出让，采用“综合评标”和“限房价竞地价”、“限地价竞保障房面积”等改良方式供地。这些改良方式多、杂、乱，且“一限一竞”逻辑上有矛盾，本质上仍受土地财政束缚。限价是评估说了算还是行政或领导说了算？操控难度很大，效果也不理想。当前中国实施的土地招拍挂制度，本身存有引导地价非理性“做多”高涨等弊端，只有立足从制度上另辟途径，对现行土地招拍挂规则进行扬弃、完善、改良，将民生住宅用地改为“减价拍卖”，其他经营性用地保留“增价拍卖”方式等，才能起到纲举目张事半功倍的调控效果。

关键词：土地；招拍挂制度；改良

中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0170-03

一、从拍卖制度产生、发展和与时俱进要求来看需要改良

随着商品交换的产生和发展，具有一定使用价值的特殊商品（如收藏品、罚没物资或无主货物的待处理品、经营性土地使用权等），由于其内在价值的模糊疑问、供求的不确定性和对物品的不易分类性等，难以或无法标定价格，由此产生了拍卖与制度。但作为民生工程的住宅用地，不同于上述特定商品，政府是可以制定或应当确定其内在价值和分类的。因而，也不可与其他经营性用地一样，全搬原“增价拍卖”的“价高者得”规则制度，而是需要扬弃、完善与改良。

20世纪70年代，诺贝尔经济学获得者威廉·维克里，在1961年发表的《反投机·拍卖和竞争性密封投标》一文，开创了从博弈论的角度研究拍卖行为的先河。中国近二十年实施的国有土地使用权招拍挂出让竞价、商品房预售、销售、中央政府和地方政府税收政策的调整、房地产买卖交易等现代经济活动中，大量存在非合作的博弈过程和价格形成过程。虽然发展了拍卖理论与市场，但还不够成熟和完善，且产生了房地产调控越调越高的尴尬窘境，这为本文提出的必须与时俱进改良土地招拍挂制度，提供了立论依据和空间可能。具有社会属性的民生住宅供地方式，一定是也应该是合作博弈的特例。

二、从原土地招拍挂制度弊端来看需要改良

2010年末，北京、上海等一线城市“地王”频出。无独有偶，2013年“金九银十”间，上述现象又在一线乃至全国城市重演，且溢价失常、房价创高、销量巨升。上海徐家汇某地块以217.7亿元成交价成为全国总价地王。北京朝阳区农展馆地块，楼面地价7.31万元，刷新了全国单价地王纪录。作为四线县级的常熟市，去年6月、10月新建住宅房价环比涨幅全国第一，10月住宅房价高出无锡等三线城市，达每平方米9675元，8月一宗72.2亩居住用地，地价每平方米1.51万元，楼面地价6 049元，地价溢价率高达96%，创该市居住地价和楼面地价地王纪录。去年新一轮“地王”横空出世，房价爆涨像40度高温一样频现失控，确实加剧了房价上涨的预期和投资投机者的风险。政府面临两难抉择。是喜是忧？媒体报道很多，经济学家等仁人志士看法不少，但总不够信服与完美。因此，中国原土地招拍挂制度，确实存有说不清、道不明的隐性疑问和显性弊端，至少在制度层面已很难适应当今中国房地产市场调控平抑房价等目标要求。

1.以“增价拍卖”的“价高者得”唯一方式竞价尤其对民生住宅用地竞价机制，像无形的手“潜移默化”引导地价非理性“做多、做高、失真”。这与某些商品买卖，买者必然选择“柠檬”价格的商品“柠檬现象”和审问团伙嫌疑犯必然坦白的“囚徒困境”规律一样，向着极端方向发展。房地产市场本应是地方性市场，却被外地财团或大开发商、炒地炒房者，以“价高者得”的规则堂皇地“先登”了。虽然符合“三公”竞价的拍卖程序，但程序合法并不一定结果合理，况且民生工程住宅用地还不全具备拍卖产生的前置基本条件。这与外地贩子高价收购本地粮食没有本质区别。道理很简单，住房和粮食一样都是民生问题生活必需品，国有土地所有权是全民所有，全民所有不等于国家各级政府所有。社会主义国家不能以“价格优先取代民生优先”。笔者存疑，为什么开发商受让国有土地使用权叫“拿地”、政府官员可叫“老板”。这种提法别扭。因为“拿地”有单向定价志在必得的非理性非合作博弈的含义或寻租行为；“老板”有决定人事、价格的绝权。这种“增价拍卖”竞价“拿地”的博弈是房地产涨价背后的迷局，与招拍挂本意和“三公”精神相悖。

2.以买受人的最高竞价为成交价并支付价款，严格地说不全是价格形成原理的均衡价格，不能客观反映公民的“公允价格”，而是某些非“理性人”经济行为偏好偏激的博弈（赌）投资（机）价格。这可以用目前在同等条件下土地为什么出现地价高低过于悬殊的反常现象引证。因为上述房地产投资（机）价格，不可能是真正意义上卖买双方意志一致的均衡价格的体现，而是本质上存有地价攀比，“地王”频出“胎里病”的制度缺陷。前年两会，某全国政协委员及有识之士直接将频繁出现的“地王”现象，归结为现行的土地招拍挂制度。而时任国土资源部部长也指出：“要坚持土地招拍挂制度，因为招拍挂最大的好处就是防止暗箱操作，以及由此导致腐败和国有资产流失。虽然招拍挂不可废弃，但仍有较大改进和完善的空间”。这些都说明原土地招拍挂制度从国家层面已到了非改不可的地步。

3.在给开发商或政府等投资（机）博弈者提供“博富”或“博财”机会的同时，也给普通民众“蜗居、房奴”的必然。高房价将社会分化为能买得起房的人和买不起房的人。一个健康的社会一定能让民众尤其是中低收入者买（租）得起房，实现居者有其屋。如果民生住房一味沿用“增价拍卖”引高做多房价，只会导致贫富差距拉大、社会不稳因素加剧、房价呈现失控风险。住房作为社会问题，单凭市场自调根本不可能解决。笔者预感，正是这样的民生住宅“价高者得”、“增价拍卖”规则的硬套生搬的现用，才造就了大批房地产“富豪”、“蜗居”和腐败高风险的可能。当房地产价格为非正常成交价格，而是非理性博弈（赌）的投资（机）价值时；当房地产商品成为富人“炫耀品、吉芬品”时；当房地产价格上涨预期总有一天逆转下跌预期到来时，这个房地产市场如20世纪90年代“海南现象”所产生的恶果，只能由“下家”购房者和下届政府来承受了。endprint

4.并不能解决现行政府垄断土地一级市场供应土地的缺陷。实践证明，在实施土地招拍挂制度初期，竞价者（博弈者）、政府和开发商等，都比较理性、诚实、遵规，且较好真实客观合理地反映出当时的房地产行情。但随着各利益博弈者炒作性、趋利性的膨胀、开发商“寻租”行为的产生和商场的“老练”，以及无房地产开发资质的财团等志在必得竞价拿地，“价高者得”规则被疑冠冕堂皇地利用、摆设了，甚至在做公开的游戏掩盖不公平的交易。这种政府甚有“认钱不认人（资质）”和垄断土地一级市场的规则和开发商、炒房者“见钱眼开、有利可囤（炒）”的做法，是土地招拍挂制度初衷所不允许的。

5.易产生房、地“鸡蛋困境”现象，使房地产市场看不清、吃不透、预测“失准”、决策“失误”、调控“失灵”。开发商是个财团组织，最具有与政府较劲的相当话语权的利益集体。他们片面认为：政府垄断土地一级市场，实行土地招拍挂“价高者得”制度后，土地供应不足，导致供需矛盾突出，地价才会攀升。地价高企推高了房价，其依据是所谓的成本决定价格原理。但在房地产销售时，却又不依成本决定价格原理和价格围绕价值上下波动规律定房价，而是通过五花八门的营销“传销化”手段，抛出“地荒论”、“房缺论”等不对称信息，忽悠购房者，进行捂盘惜售，抬高房价。政府或国土部门则认为，是房价高企后地价随之“水涨船高”，这可以用剩余法（假设开发法）倒算法的房地产评估方法得到印证。

这种开发商与国土部门房、地谁先领高涨之争，尤如“先有鸡，还是先有蛋”怪象之争，笔者称为房、地“鸡蛋困境”，没有必要去争出个结果。但它们却客观存在并“互生”着，政府和开发商也相互利用着、合益着。“鸡离不开蛋，蛋离不开鸡”，这种现象称为房、地“鸡蛋互生”。正是这种既“鸡蛋困境”又“鸡蛋互生”效应的产生，才有了今天各界人士谁也说不清导不明房价的走向和攀升之因、规谁之责，从而导致房地产市场调控越调越高的困境。

三、从改革和完善土地招拍挂制度措施来看需要改良

上述土地招拍挂制度弊端告诉我们，探索改革原土地招拍挂制度、寻求新的途径方式，已是形势所逼、民生所盼，也是生产关系（制度）适合生产力（房地产市场）发展规律的必然要求。我们既不能对原制度“抱佛脚”不放，也不能全盘否定，而是需要与时具进对原招拍挂制度唯物辩证法的扬弃、完善与改良。据《犯人船》一书记载事实告诉我们，当在博弈（赌）的本质利益驱使下，光教育和监管远远是不够或达不到目的的。不健全的坏制度鼓励好人做坏事，好的制度可以让坏人做好事。如今房地产市场之困，不能说政府没有教育过、监管（调控）过，但效果甚微。只有从制度上另辟途径彻底改革和完善才能事半功倍显效。这与十八届三中全会改革精神相一致。

1.探索居住用地由原“增价拍卖”改为“减价拍卖”制度。《拍卖法》规定，“减价拍卖”与“增价拍卖”一样，均是拍卖规则之一。“减价拍卖”是由拍卖师先叫拍品的最高价，然后下行降价，直降到第一个竞买人叫价应价，即告拍卖成交。这种机制会诱使买主吐露出他愿意支付的真实价格，避免非理性竞价“做多、做高、失真”，还能有效防止串标腐败，达到了政府对地价最高价限价的要求和民生对房价合理回归的渴望。这种改良制度，本质上没有改变“价高者得”规则制度，也没有违背《土地管理法》初衷，符合中国国有土地有偿使用制度改革之精神。是在不违背“价高者得”制度下的限价，而不是人为政府行政干扰下的限价。两者限价本质不同。只有当政府在民生住房用地上用改良制度率先限地价，才能理直气壮地要求房地产开发商限房价，而不是只限房价不限地价。这对于引导房地产市场主体树立正确的民生观、政绩观、发展观、利益观，以及争当理性经济的“理性人”和合理回归房价等具有十分重要的现实意义。住宅用地以外的经营性用地保留原“增价拍卖”制度。

2.试行住宅出让年限70年不变前提下实施一次合同二次付款方式。第一次由开发商在受让土地时支付，第二次在土地使用期限一半即三十五周年时由各业主产权人支付。这样，首次地价降半，房价相应降低，中低收入家庭能买得起房。变“远钱近用”为“近钱远用”。同样也为后届政府留点土地财政空间。

3.试行将现在的70年居住用地出让年限增减到政府规定或开发商能承诺保证的房屋自然寿命基本一致的年限（原商业40年、工业等50年不变）。这样有利于出让到期后的续期办证、房屋重置建设期限和跟踪监督开发商的房屋质量相吻合。现在的住房寿命不一定是70年，质量好的别墅大于70年，差的公寓房小于70年。再者1990年国务院55号令制定的土地出让70年、40年等是指最高年限，没有规定一定要等于这个年限。低于或等于最高年限同样符合这个规定，而不是现在的一刀切。况且最高年限只是国务院55号令规定，也无法律层面的依据却在实施中被“放大”了。

4.建议尽快修改《土地管理法》。从法律制度层面进一步明确或完善改良土地招拍挂制度、拍卖规则、出让方式、最高年限和出让金付款方式等规定。做到“先立后破”不破不立。而不是频繁的全国统一的房价越调越涨的调控。

四、从改良完善后的特点和好处来看需要改良

上述完善改良措施，只是增减拍卖规则、出让年限，出让金额或付款方式不同而已。本质上没有改变土地招拍挂制度和土地有偿使用制度以及“价高者得”规则。

1.符合了当前中国“十二五”规划要求和十八届三中全会改革精神。当前，国家迫切需要寻求以调整土地利用结构来调整国民经济结构的房地产调控途径，以及以改革土地招拍挂制度为突破口的国土资源管理创新要求。

2.平抑了房价、解决了“蜗居、房奴”的问题与困难。改良规则虽会影响地价和土地财政收入及部分经济发展速度，但解决了“蜗居、房奴”的问题与困难，保护了弱势购房者的利益，从而和谐了社会、顺应了民意、保障了民生、相对扩大了内需、促进了房地产市场和良性经济的健康发展。

3.保留了国际上公认的对稀缺性、价格不易确定性的特殊商品（如中国的土地使用权），在卖买双方交易中常用“价高者得”标的的基本制度框架和价格形成竞争机制的惯例。从而继承了“三公”竞价、阳光操作和防止腐败等优点。没有最好只有更好的制度才是永恒的主题。endprint

4.保留了商品交易双方对土地资源配置达到帕累托“交换、生产、产品”三者均衡、统一、最优的理想状态。 “价高者得”规则竞出的高价不是目的，也不应该是目的，而是科学合理优化配置稀缺资源土地的手段。把土地开发好、利用好，让房子回归居住属性才是目的和三中全会《决定》要求。怎样实现三者的有机结合，达到交换、生产、消费最优，笔者认为，就是要将土地招拍挂制度的全过程，延伸到二级消费者购房者中，而不是一级消费者开发商买受人拿地结束而结束。政府、开发商是“理性人”的话，不能“一切向钱看，一卖了之”，而是要做好跟踪管理、监督质量等后服工作。

5.符合了《合同法》、《价格法》对商品交换价格形成过程中，卖买双方必须达成意志一致的法定要求和通过竞价过程达到均衡价格确定支付价的“民俗良序”的交易习惯以及价格波动时按《价格法》政府需要出手调控的规定。《价格法》规定，对于与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格和资源稀缺的少数商品价格（如人类基本生活必需品粮食、住房）等五类商品和服务价格，是可以实行政府指导价或政府定价的，土地特殊商品尤其是民生住宅用地也不例外。限价要在制度创新改良下的限价更能奏效。

6.扬弃了原招拍挂制度在非理性博弈（赌）如炒房、囤地等情况下，单一由竞买方最高竞价确定成交价格引导偏高“做多、失真”等弊端。一般地，供地者政府追求的是交换（易）出让金最大化、生产者开发商追求的是生产利润最大化、消费者追求的是产品效用最大化。但现实是消费者的“效用”两字，却被政府、开发商、银行等参与人忽视了。政府出让金最大化，开发商利润最大化，并不代表各利益主体尤其是消费者效用的最优化最大化。效用要体现在民生的基本生活上、落实在合理的房价中、调控在民意的承受上。

7.摆脱了现行“土地财政”束缚和“经济房地产化”的依懒。国有土地使用权出让金，是几十年年地租（年租金）的总和，是一次性地折现提前透支使用的数额。笔者称为“远钱近用、急用先用、透支未来”。政府要不做与民争利的“大地主”、“大庄家”、“大寡头”。笔者说此，并不是反对土地出让制度、土地财政政策，而是抛砖引玉引起重视，急需从快出台改良与完善土地招拍挂的新制度新规则。

参考文献：

[1] 土地市场管理丛书.国有土地招标拍卖理论与实务[M].北京：地质出版社，2000.

[2] 中国拍卖行业协会.拍卖通论（修订版）[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[3] 张惠明.论中国房地产涨价背后的迷局——博弈[C].中国房地产估价师与房地产经纪人学会2012年年会论文集，2012：115-121.

[责任编辑 安世友]endprint