我国最低生活保障制度演进与展望*

西南财经大学财税学院 陈建东

财政部驻重庆专员办 赵术高

一、引言

我国目前已基本建立起覆盖全国城乡的最低生活保障制度，有效地为社会主义市场经济体制建设及社会转型发挥了“最后一道安全网”的作用。但由于低保制度构建时间较短，在制度建设与运行方面仍存在诸多问题。邱莉莉(2005)发现现行的低保运行机制很难准确地把握低保申请户实际的家庭财产数量。游清富(2010)也发现隐性就业、隐瞒财产状况等问题的存在加大了对低保对象甄别的难度。安徽省财政厅课题调研组(2011)在对我国城乡居民最低生活保障制度设计、运行、监督等方面的问题进行深入调研后，认为完善城乡最低生活保障制度需从制度管理、制度衔接、制度创新、规范资金管理等方面着手。江治强(2008)指出低保资金的政府间财政责任划分存在原则界定之下的“幕后交易”，法定化、规范化程度亟待提高，低保制度财务责任不清。傅志明(2010)强调我国低保制度因供给不足和分享不公导致资源配置效率低下。陈爱云(2010)的研究表明我国低保救济方式单一，重救济轻发展，因此冯瑛、陈建东(2010)在Sen对贫困本质分析的基础上，建议增加对贫困人口的教育、医疗健康、就业培训和居住条件等方面的投入，增强贫困人口在社会中的生存和竞争能力。管向梅(2011)还建议将“资产建设”理念嵌入低保制度，突破反贫困政策“收入维持”的逻辑局限。另外，高灵芝(2009)的研究显示我国分类救助使有些“特殊困难”低保家庭获得来自多方面的叠加福利，导致处于低保边缘贫困群体的福利低于低保群体，从而引起新的社会不公。

可见，上述文献或分析低保制度缺陷，或总结不良政策效果，或探讨学理逻辑局限，取得了丰硕的成果。但是，低保制度作为国家一项公共福利制度，鲜见学界从国家政策制度文件角度系统地研究低保制度供给问题。本文利用国家法规数据库，采用“文献(文件)研究法”(Document Analysis)，以政府政策法规文件为样本，依据内容分析(Content Analysis)、要点分析(Discourse analysis)等文件研究法的规范程序，按政策文件制定者、政策规范内容、时间先后、政策背景等方面逐一梳理了国务院、相关部委和部分省市最低生活保障的政策法规文件，在回顾城乡最低生活保障制度演变及政策执行效果的基础上，深入探讨了目前最低生活保障制度存在的问题并提出了相应的政策建议。

二、城乡最低生活保障制度历史演进分析

新中国成立以来的城乡分割形成了农村的普遍贫困现象。20世纪90年代，因经济体制迅速转轨以及企业改革逐步深化又在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工以及他们赡养人口为主体的城市贫困群体，引发了较为严重的社会矛盾和潜在的不稳定因素，由此直接催生了低保制度。低保制度分城市低保与农村低保两种截然不同的制度演化路径，大体经历了制度初创、“扩面”与“提标”的演化过程，并伴随着反贫困战略理念由单纯的生存救助向“能力建设”与人的尊严方向递进，制度供给不断向新的制度均衡变迁。

(一)城乡低保制度的建立。

1.城市最低生活保障制度的建立。1993年上海市率先建立“城市居民最低生活保障线制度”，①上海市民政局等《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。随后青岛、②《青岛市委、市政府关于我市市区困难居民实施社会救助暂行办法》。福州、③《福州市城区居民最低生活费暂行规定》。厦门④《厦门市城市居民最低生活保障暂行办法》(厦府［1993］综257号)。和广州⑤《关于广州市实行最低生活保障线的通知》。等东部沿海城市也开始试行类似的制度。地方自发的低保制度供给为国家制度供给提供了良好的试点示范，1995年，民政部决定在全国予以组织推广。国家在“九五”规划中正式提出建立城市低保后，1997年国务院随即以“通知”的形式要求逐渐在全国建立城镇低保制度。⑥国务院《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。于是各地纷纷响应，出台了一大批地方性低保法规，初步建立起了国家和地方一体的城市低保制度基本框架。但各地法规效力层次参差不齐，制度实施力度不一。其中《广东省社会救济条例》是当时全国范围内最高级别的地方性法规，制度执行力度强;天津、内蒙古等省(市、自治区)发布了“暂行办法”层级的地方性政策法规;天津和湖北还制定了“实施细则”或“财务管理办法”等配套法规，效力相对较强(见表1)。而北京、江苏等18个省(市、自治区)则仅以“通知”的形式转发，尽管其中北京、重庆和陕西也出台了配套“实施细则”，江苏、吉林和云南配套了“财务(资金)管理暂行办法”，①限于篇幅，本文未详列各法规。但多数地方的制度执行力相对偏弱，现实中制度执行效果不够理想。

表1 1997～1999年我国部分省(市、自治区)出台的地方性政策法规

为缓解大规模的国有企业改革阵痛，再次强力推进低保制度建设，国家于1999年9月将城镇低保制度上升为“条例”。②国务院《城市居民最低生活保障条例》。“条例”第三条确定实行“地方各级政府负责制”，“县级人民政府民政部门及街道办事处和镇人民政府负责……具体管理审批工作”，第四条明确城镇低保实行“地方各级政府负责制”，第五条规定低保资金“由地方人民政府列入财政预算……专项管理，专款专用”，第六条规定了“按照当地维持基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤(燃气)费用以及未成年人义务教育费用确定”最低生活保障标准，即“低保线”;第七条、第八条、第九条及第十条规定了管理程序的原则性指导意见。此后，北京、内蒙古等8省(市、自治区)相应地提高了法规的级别和规范性，北京、天津配套了“实施细则”(见表2)。自此，城市低保制度成为国家正式制度供给，制度效力进一步提高。

表2 2000～2001年我国部分省(市、自治区)出台的地方性法规

2.农村最低生活保障制度的建立。最初提出“最低生活保障”这一概念，农村早于城市。1994年，山西省在阳泉县最早实行农村低保试点。若将20世纪80年代实施的实物救济式扶贫看做另类低保，则出现时间更早。1996年，民政部要求“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”①民政部:《关于加快农村社会保障体系建设的意见》。上海、北京、广东、辽宁等省市随后又结合城镇低保制度，“整体推进城乡最低生活保障制度建设”。改革开放后，随着经济发展的加快，收入分配失衡加剧、城乡二元结构矛盾逐渐积累并成为制约我国社会经济可持续发展和国家长治久安的瓶颈，因此建立全国范围内的农村低保被提上日程。党的十六届四中全会提出，“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”。经过近4年的酝酿，结合收入分配改革的战略部署，我国于2007年7月正式建立农村最低生活保障制度，②国务院:《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。这成为当年十七大提出的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”收入分配改革的一大注解。但农村低保制度建设远落后于城市，标准也更低。

(二)最低生活保障制度的完善:提标、扩面与“附加福利”。

最低生活保障制度的进一步完善主要是从保障范围和内容展开。1999年国家出台的“条例”规定城镇低保经费主要由地方财政负担，于是造成越是经济发展水平落后、地方财政困难的地区，承担的低保对象越多，保障能力也越差的政策悖论。当时全国只有约281万城镇贫困人口得到了救助，只占当时应保人口的1/5到1/10。城镇低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体生活水平的作用。鉴于此，一方面，国务院③⑦ 《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。和民政部④民政部:《关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知》。于2001年要求尽快使包括所有特困职工等符合条件的城市居民都能得到保障，做到“应保尽保”，提高城市低保的覆盖率，即“扩面”;另一方面，国务院2000年决定从2001～2003年的3年时间内，中央财政负担的低保经费每年要连续翻番，提高低保标准。各地也相应逐渐提高低保标准。⑤限于篇幅本文未详列各地提高标准文件。同时，各地方政府持续提高制度的规范性:一是多数地方将原有的“城市”低保扩大为“城镇”低保;二是目前绝大多数地方都将低保法规上升为“办法”或“条例”等较高层次的法律规范;⑥如南京市2002年颁发、2010年修订的《南京市城乡最低生活保障条例》，2010年《重庆市城乡居民最低生活保障条例》。三是持续强化制度能力建设，细化管理程序，提高制度执行力。

自2003年起，国务院要求“认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策”，⑦并逐渐形成以城市低保核心救助为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育、住房等专项救助相配套的综合性社会救助体系(见表3)。其中，2003年民政部“通知”第二条“把医疗救助工作作为困难群众生活安排工作的一项重要内容”，2009年民政部、财政部出台的相关“意见”再次细化，“在切实将城乡低保家庭成员和五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围”;2004年民政部等五部委的“廉租住房管理办法”第一条即开宗明义提出廉租住房“保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”，2007年国务院“若干意见”第一条又重申“以城市低收入家庭为对象”。2004年，民政部和教育部的“教育救助工作的通知”第一条第三款规定救助对象包含“持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女”。同年，“困难毕业生救助工作的通知”将困难家庭高校毕业生纳入救济范围。2007年国务院的“意见”又将高职和中职困难家庭毕业生纳入救济资助范围。2010年国务院“促进就业通知”第十一条将“扶持就业困难人员就业”作为重要内容。上述几个方面有的明确将救助对象锁定为低保人群，有的虽然仅提出“最低收入人群”或“困难家庭(人群)”，但各地在具体执行时，实际上救助对象主要聚焦于低保人群。

表3 主要低保“专项救助”政策制度

2009年起，国家又开始在重庆等省市试点农村扶贫与低保两大反贫困制度的衔接，探索生存救助与能力建设的同步。①《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》。低保制度突破了单纯的生活困难救济，转向“造血式”的“能力建设”并赋予受助者更广泛的社会尊重。

国家在经历十多年的政策实践及财力发展后，不仅意识到低保管理程序存在问题，也意识到低保保障水平的城乡差异和地区差异。因此，2011年，民政部等四部委重申和细化“建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制”，②民政部等四部委《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》。低保标准随生活必需品价格指数和生活水平调整机制形成。2012年国务院③和民政部④在提出“统筹城乡、区域和社会发展的前提下”，又从低保对象认定条件、审核审批程序、救助申请家庭经济状况核对机制、动态管理、监管机制、投诉举报核查制度、最低生活保障与其他社会救助制度的有效衔接等七个方面进一步完善低保制度。

经过持续的制度改善，从2001年起，城市低保人数由2000年以前的不到400万人猛增到2001年的1170万人，2002年达到2065万人后一直维持在2200万～2300万人左右。受国际金融危机的影响，于2009年最高达到2345万人。低保经费也以每年约100亿元的规模增长，低保平均标准从2005年156元增长到2011年的288元，年度人均低保补差支出从2000年的359元，猛增到2011年的2899元，增长7倍多(见表4)。

农村低保由于政策预期明确，各级财力支持力度较大，发展很快，保障水平和覆盖范围逐年提高。从制度建立初期的2007年在3566万人左右，短短5年内猛增到2011年的5306万人;低保支出也由2007年的104亿元猛增到2011年的668亿元，增幅约6倍，平均标准从2007年的70元大幅提高到2011年的164元，年度人均低保补差支出从2007年的292元，猛增到2011年的1259元，增长4.3倍(见表5)。

表4 1996～2011年城市低保制度的财政支出和保障人数

表5 2007～2011年农村低保制度的财政支出和保障人数

三、城乡最低生活保障制度分析与评价

城乡低保制度经过近20年的发展，取得了令人瞩目的成绩，总的来看:(1)基本实现了对全社会最贫困人群的全覆盖;(2)保障水平形成了规范的增长调节机制，低保标准随经济发展和物价水平逐年提高;(3)保障内容突破单纯的基本生存救助向住房、医疗、教育等综合“能力建设”和生活尊严目标转变。但仍存在诸多值得进一步改进的空间。

(一)总体福利水平仍然偏低。

2011年城市低保年平均标准仅为3456元，农村平均标准仅1716元，不仅城市低保福利水平与全国人均收入水平23 979元相差太大，农村低保福利水平也与农村居民人均纯收入6977元相差也较大。按2008年世界银行人均1.25美元每天的绝对贫困标准计算，城市低保刚达到绝对贫困线，农村则明显偏低。在不考虑专项救助附加福利的前提下，姚建平(2012)测算了2010年我国36个中心城市的低保消费支出替代率，得出低保标准偏低的结论。另外，“应保尽保”并未真正实现，覆盖范围仍有盲点。以重庆市为例，2010年仍有0.4%的城市居民月均收入低于200元，1.76%的城市居民月均收入处于200～400元之间;农村2011年相应人口比重尚有0.28%和0.96%。①《重庆统计年鉴(2012)》。即使考虑到各地低保标准不一的结构性差异，但月均收入低于低保线的大有人在(2010年重庆市城镇和农村低保平均标准见表6)。

低保总量供给失衡的主要原因还是在于财力不足，低保标准普遍偏低。1997年国务院《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》要求“按照……财政承受能力，实事求是地确定保障标准”，2001年国务院《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。再次要求“……制订与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的最低生活保障标准……不要盲目攀比。”2007年财政部、民政部《关于加强农村最低生活保障资金使用管理有关问题的通知》。也要求“立足实际，量力而行……确定农村低保标准”。到2011年，在全国财政收入已超10万亿元，低保支出1224亿元仅占财政收入约1%的背景下，民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》。才明确提出低保制度“以确保困难群众基本生活为核心目标”，并“建议以2200大卡作为测算城乡低保标准时的参考数据”。但各地在执行政策时仍有所保留。以民生投入比较激进的重庆市为例，2011年重庆市城镇低保标准暂按1800大卡作为测算低保标准的依据，也只占国家指导标准的82%。

(二)低保福利城乡差异、地区差异大。

由表4、表5可见，农村低保标准不到城市低保的一半，人均实际补差支出2007年农村仅占城镇的24%，尽管到2011年占比上升到43%，但城乡差异仍较明显。而表6则更直观地反映了2007年以来各省市低保平均标准城乡差异及地区间差异。

根据表6，从城乡差异看:2008年各地城市低保线算术平均标准是农村的2.29倍，其中城乡差异最高的西藏达9.85倍，最低上海为1.5倍。2012年，各地城市低保线算术平均标准是农村的1.92倍，其中城乡差异最高的广西仍为2.36倍，最低北京为1.22倍。从地区差异看:2008年全国低保线最高上海，其农村和城镇都是最高的，农村267元，城市为400元;城镇最低的新疆仅为143元，而农村最低的西藏仅为26元。城市最高的地区是最低地区的2.19倍，而农村达10.27倍。2012年，上海农村和城镇的低保标准仍然是全国最高水平，分别为430元和

570元;城镇最低的甘肃为251元，农村最低的广西和宁夏都是115元。城镇最高的是最低的2.27倍，农村最高的是最低的3.74倍。应该说经过几年的调整，不论城乡差异还是地区差异都有大幅下降，若再考虑物价因素，差异应更小，但即便如此，城乡差异和地区差异仍然较大。

表6 2008～2012年(四季度)各省市最低生活保障标准

农村地区、贫困地区财力较差是造成低保城乡差异、地区差异最根本的原因。如笔者从重庆市民政局了解到，2011年重庆市在调整低保标准时，尽管国家规定了2200大卡的基础生理基础标准，但重庆市最后考虑到财力，不仅直接减按1800大卡标准作为城市低保线的标准，还减按一半作为农村低保标准，而农村的热量摄入正常情况下还应高于城市。调整后的城市低保算术平均为303元，农村159元。①资料来源:重庆市民政局。低保制度作为政府社会公平公共服务的重要内容，应该是全国性公共品，要求政府均衡性的公共财政投入。要解决此问题，各级政府间的均衡性转移支付尤为必要。从表4和表5可以看出:中央对地方低保转移支付的绝对数量和相对比例都大幅度提高，相对比例达到了70%左右;省以下的转移支付尚无具体数据说明。不过，从2008年后，地方对低保的投入基本维持在一个较低的水平。结合表6，不仅说明中央对地方的转移支付不够导致区域差异，同时，省以下对农村地区转移支付不够还导致更大的城乡差异。2012年国务院“意见”第二条第一款要求也仅原则性要求“省级人民政府可……逐步缩小城乡差距、区域差距。”目前尚未发现各地的具体落实措施。

(三)低保管理审批程序可操作性不强。

从1999年到2012年间，国家对低保管理程序进行了逐次优化，基本形成了包含低保对象认定条件、审核审批程序、救助申请家庭经济状况核对机制、动态管理、监管机制、投诉举报核查制度、最低生活保障与其他社会救助制度的有效衔接等七大方面的原则性规范。但国家法规仅原则性地规定了具体管理规程的指导性意见。从各省市情况看，只有少数省市在此之前制定了较为详细的管理程序，如安徽、②《安徽省城市居民最低生活保障工作操作规程(试行)》。河北、③《河北省城镇居民最低生活保障工作操作规程(试行)》。辽宁、④《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范(试行)》。内蒙古、⑤《内蒙古自治区农村牧区最低生活保障工作规程》与《内蒙古自治区城市居民最低生活保障工作规程》。青海⑥《青海省人民政府办公厅关于转发省民政厅财政厅城市居民最低生活保障工作操作规程的通知》。等省市制定了“最低生活保障工作(操作)规程”，重庆还专门出台了“家庭收入核算办法”⑦《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市城乡居民最低生活保障家庭收入核算办法(试行)的通知》。和“动态管理规范”。⑧《重庆市城乡居民最低生活保障动态管理规范(试行)》。而大多数省市仅比较原则地照搬国家指导意见，制度可操作性不强。

以低保对象甄别、瞄准机制为例，2012年国务院“意见”第二条第一款总结历次政策调整后归纳了“户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件”。但是实际操作中又存在一定问题。一是制度并未严格坚持家计收入审查作为甄别低保对象的唯一标准。如农村低保制度规定“农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村居民”，却又随即加上“主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因”造成“生活常年困难”这一条件，并提出应“从农村实际出发，采取简便易行的方法”确认低保对象。这已将单纯的家计收入审查扩展到了“生活困难”这样宽泛的概念，放弃了严格以家计收入审查为依据的低保对象甄别机制。

二是家计收入实地调查可操作性不强。民政部2012年《民政部关于印发〈最低生活保障审核审批办法(执行)〉的通知》第十八条要求对“对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实”，事实上很难落实。对城镇救济申请家庭而言，其收入主要来源于临时性的现金收入，难以准确核实，而农村家庭还存在大量的农作物等实物收入，准确计量与计价更难，即便是能够准确计量，也需耗费大量的制度执行成本。

三是家计收入审查配套制度仍缺乏具体措施。国家从2001年《国务院办公厅进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》第四条才要求“劳动保障部门要配合民政部门核实其就业、收入状况，并负责出具有关证明”，之后直到2012年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》第二条第三款才将配合部门扩大到“公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门和机构”，要求其“及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息”，民政部2012年的“办法”对此予以了细化，但并未做出程序性的规定:二者都未做出强制性的罚则规范。民政部门实际上难以有效开展救助申请家庭经济状况的核对机制，比如个人存款的查询，要么司法机关才有权查询，要么个人授权才能查询。据笔者近两年实地走访的重庆市6个区县、9个乡镇(街道)低保工作人员反映，他们很难从银行、车辆管理机构及房产管理机构获得低保申请对象的存款、车辆、房产等财产状况，制约了有效执法，无法做到“应退尽退”及有效打击“骗保”等，而面对骗保、强行索保以及贿保等问题，也缺乏强有力的惩戒约束机制。

四是群众监督过于宽泛。为弥补收入调查管理程序的不足，制度还规定了邻里走访、公示、投诉举报等群众监督形式。但这些制度要么流于形式，要么因制度执行者的“寻租”等道德风险或“偷懒”等逆向选择而失效。

事实上，正因为制度可操性不强，在增加了基层工作难度的同时，也大量的导致基层制度执行者的“寻租”等道德风险或“偷懒”等逆向选择问题。尽管各地在具体操作上对制度进行了很多富有成效的创新，比如在重庆的实地调查显示，农村低保对象基本上由村社干部大量依据家族、人情及群众对低保对象是否好逸恶劳等主观印象为基础，经集中讨论和评议确定，这些制度创新一定程度上弥补了制度的缺陷。但也因政策执行的自由裁量权和随意性，“人情保”、“印象保”等现象较为普遍(胡敏洁，2011)。

(四)专项救助导致低保福利结构性畸高，“能力建设”理念还需深化。

2003年起专项救助开始了分类施保，但一方面，纵观国家和各地文件，尚未发现具体可操作的“分类”标准;另一方面，重庆①根据我们对重庆市的实地调查，重庆市个别区县的低保总体福利水平达到全国人均收入水平。等地大规模的低保专项救济又造成包括低保“附加福利”的总体福利水平严重高于低保边缘群体等其他低收入人群。

自20世纪末以来，“能力建设”逐渐成为国际反贫困的主要政策理念。Sen(1992)认为贫困本质是人们多种能力缺失而不仅仅是收入的低微。这一观点强调较好的基础教育和医疗保障直接改善生活的质量，也增加了人们获得收入和摆脱贫困的能力。世界银行在墨西哥等南美国家的反贫困行动中，并不直接给予扶贫对象过多的现金和食物等直接福利，而是重点倾向与对贫困者的人力资本建设，包括卫生与疾病控制服务，强制性的就业培训(不参加培训就不能接受或限制接受扶贫救助)等多方面的“能力建设”政策。获得诺贝尔和平奖得主孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯，通过发起小额信贷运动，帮助千百万穷人摆脱贫困。我国近30年的农村开发式扶贫，帮助约2.5亿的农村贫困人口已下降到当前的不到2000万人，取得了更为瞩目的成绩，可以说，扶贫政策更强调贫困人群的“能力建设”的思想，甚至更优于最低生活保障制度单纯解决基本生存的制度逻辑。但在2009年国家启动低保与扶贫的衔接工作后，以民政部的统计公报或国家扶贫办为例，我们尚未发现该项工作获得实质性进展的具体证据。

四、结论与建议

1.我国城乡低保制度经过近20年的发展而逐渐规范，保障范围逐渐扩大，基本覆盖了城乡绝大部分绝对贫困人群，从单一的低保生存救助向教育、住房、医疗等专项救助相结合的综合性救助制度供给，实现了从单纯解决基本生存问题到“能力建设”和人的尊严的转变，取得了有目共睹的成绩，但制度改进空间也还很大，需要一个持续的制度变迁(完善)的过程。

2.针对低保福利总量供给不足，城乡差异、地区差异大的问题，不仅中央政府加大对各地的转移支付力度，各省市也要加大对其基层政府的转移支付力度，均衡城乡间、地区间的公共服务投入，在此基础上，真正“统筹城乡、地区和社会经济发展”，提高低保目前以县级为主的统筹级次，重点依据物价水平，科学制定低保标准。同时，继续推进低保与扶贫的衔接，强化低保人员的就业培训与指导，深化“能力建设”理念。

3.合意的制度必须是一种纳什均衡，必须是可实施的，这正是诺斯(1990)在制度的定义中要强调“实施”的要义。制度的“实施”要义，通俗讲就是制度的可操作性。针对制度可操作性不强的问题，一方面，还是要在国务院2012年“意见”和民政部“办法”的基础上，实施流程再造，精细化管理流程，通过提高制度违规成本来强化制度供给的正向激励和逆向约束，切实防范执行中的逆向选择和道德风险问题;另一方面，还需在完善我国公共社会福利制度供给的总体框架下，针对不同需求类别和程度，建立不同保障内容、不同保障水平的多层次、多结构的立体福利供给体系，进一步公平社会福利供给水平，通过总体福利水平的提高来降低制度执行成本。最终从提高低保总体福利水平和“能力建设”两方面来推动反贫困制度建设。

4.逐步加强基层财政民主，强化民主监督，充分发挥基层群众的信息优势，不仅可以起到对制度执行的监督作用，从长远看，还可以为未来的制度变迁创造积极条件，并通过以上努力实现制度供求的帕累托最优均衡。

［1］邱莉莉:《制约城市低保救助体系发展的若干瓶颈及对策建议》，载于《统计研究》2005年第12期。

［2］游清富:《论我国最低生活保障制度行政执行程序中的难点》，载于《求实》2010年第2期。

［3］安徽省财政厅课题组:《完善城乡居民最低生活保障制度的政策建议》，载于《财政研究》2011年第1期。

［4］江治强:《我国社会救助的财政问题与对策探析》，载于《山东社会科学》2008年第5期。

［5］傅志明:《我国社会保险制度发展的偏差与调整》，载于《中国行政管理》2010年第8期。