基于目标群体视角提升政策执行力

崔苏菁　宋玉

摘 要 政策执行可视为政策执行者与目标群体之间相互调适、利益博弈的过程。目标群体因自身成本-收益分析失衡、对政策认知不清以及参与政策执行过程程度较低而对政策执行采取明确反对或抵制、规避或不作为、拖延等行为，妨碍了公共政策的有效执行。可从加强政治社会化、扩大政策宣传以及积极引导目标群体参与政策执行过程等途径来提升政策执行力。

关键词 目标群体 政策执行力 政治社会化

作者简介：崔苏菁，安徽省铜陵市委党校，讲师，硕士研究生，主要从事行政管理理论与实践研究；宋玉，安徽省安庆市安庆师范学院政治学院，讲师，硕士研究生，主要从事公共政策学研究。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-149-02

自“奥克兰计划”失败以后，人们意识到即使是完美的政策方案，倘若无法得到良好的执行，也只能是一纸空文。要将政策理想、政策目标从理论转变为政策现实和政策实践，其关键就是有效的政策执行。美国政策学者艾莉森认为，“在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”其中，作为公共政策客体的目标群体，他们对公共政策的接受程度、认可程度等對该项公共政策能否有效执行影响重大。

宁骚教授认为“政策执行力，就是指政府机关顺利推动公共政策实施的程度，以及实现政策目标，最终解决社会问题的程度。简言之，就是公共政策有效执行的程度。” 公共政策的执行是一个连续过程，必须考虑到过程的两端，即公共政策的执行组织及其政策指向的目标群体。正如麦克拉夫林（M.McLaughlin）在《互相调适的政策实施》（1976）中阐述的，政策执行过程是执行组织与受影响者之间就目标手段相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。这其中的“受影响者”指的就是目标群体，即公共政策指向的受众方。由此可见，目标群体与公共政策执行者在公共政策的执行过程中具有相同的重要性，都对政策的有效执行产生着不可忽视的影响。

陈振明在《公共政策学》一书中对目标群体这样定义：“目标群体是指政策直接作用、影响的对象”。 目标群体作为公共政策执行过程的一端，作为政策指向的受众方，它对公共政策的反应直接影响着公共政策有效执行的效力。公共政策能否达到预期的政策理想和目标，不是公共政策制定者和公共政策执行者完全能决定的事情，而在很大程度上取决于其受众——目标群体的配合程度，即目标群体的态度。目标群体接、认可并受顺从政策，政策执行就会获得成功；反之，政策执行必然遭遇失败；目标群体只部分地接受公共政策，政策执行必定会遇上阻力，政策执行的难度自然加大。可见，目标群体对政策接受、认可和顺从的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。

一、目标群体对政策执行力影响的主要表现及成因分析

（一）目标群体对政策执行力影响的主要表现

1.目标群体对政策执行的明确反对或抵制。按照公共选择理论阐述，目标群体作为“经济人”，会自动追逐自身利益最大化。他们通过对现行或即将推行的公共政策方案的理解分析，如果认为政策执行会严重侵犯自身既得利益，如表现为需要承担某种自身不愿承担的义务或责任或者需要为政策执行付出较大的物质或精神代价，就会滋生反感情绪，对政策持不认同、不支持态度，从而明确反对或抵制政策的执行。这是目标群体表达不满的重要方式。具体表现有如下几种：一是面临可能侵犯自身利益的公共政策，目标群体纠集尽可能强大的力量，比如通过某种“社会关系”（中国传统社会遗留下的思想，认为所有问题无论对公对私都可由“关系” 渠道解决）寻求帮助或者在“走求无路”之下采取“上访”或“聚众闹事”的方式表达强烈不满；二是信息化社会环境中，目标群体可能会以个人名义发表言论，借助媒体制造并扩大舆论压力，向政府施压，以阻止政策执行，使政策执行不能达到预期的效果，迫使政府收回政策或接受目标群体的意见对政策作出相应的更改。

2.目标群体对政策执行的规避或不作为。当无法完全抵制政策执行时，面对政策不执行可能带来的巨大惩罚，目标群体可能会采取一些有意规避政策执行的行为，如利用法律的漏洞，针对政策的实施内容采取相对应的办法和措施来有意地规避公共政策执行。这样，对目标群体来说，既能避免因不执行公共政策而被惩罚的后果，又能在完成必要的政策执行任务的同时维护自身利益。而公共政策执行的效果却已然大打折扣。在政策执行过程中，目标群体的不作为主要还表现为不关注公共政策及其执行、实施，不会主动参与，不会积极地提出自己的意见，这就使政策执行无法得到切实的贯彻与执行，公共政策制定的预期目标自然也无法得到完整的实现。

3.目标群体对政策执行的拖延。随着我国经济、社会各方面的发展，突发性事件、群体性事件等各种社会问题日渐增多。面对这些具体问题，政策方案的制定都具有很明显的时效性。这就要求目标群体及时接受、认可并服从政策执行，才能依据不同公共政策来解决不断出现的、具有不同特征的社会问题。如果目标群体采取拖延、不服从的态度，必会导致此刻政策无法解决彼时已经变化的问题，结果必然导致政策执行延误。

（二）目标群体对政策执行力影响的成因分析

1.目标群体的成本——收益分析失衡。人是经济社会动物，利益、收益是考虑事情的必然影响因素。因此在政策执行中，目标群体对政策执行的成本——收益分析是其对政策执行支持与否的关键因素之一。公共政策执行过程可以视为由公共政策制定者、公共政策执行者和目标群体共同参与、相互博弈的过程，各方主体都试图成本最低而收益最大。其中目标群体如果认为政策执行能够为其带来一定的净收益，就会积极宣传和实施该政策，并推动政策顺畅执行；反之，如果目标群体对政策执行的预期成本高收益低，就会采取坚决抵制行为，甚至在利益的驱使下铤而走险，做出一些违法的事情，政策执行必然难以继续。

2.目标群体对政策执行认知不清。目标群体对政策执行的认知和理解程度直接关系公共政策能否有效执行。在政策合法性、合理性兼备的前提下，如果公共政策的理想与目标、执行过程的阶段步骤都能为目标群体所接受和认可，如果政策执行过程所需职能和角色承担都能为目标群体所服从，那么公共政策的执行就易于实现，政策目标就易于完成。反之，如果目标群体出于自利动机或受限于自身道德素质，不能够较好地认知公共政策的目标、步骤等，并且担心会被剥夺已有利益、或被强加义务，就会坚定抵制政策执行，导致政策目标难以实现。

3.目标群体的政策执行参与程度低。受传统旧思想的束缚，很多目标群体是政治冷漠者或政治参与热情与参与程度不高者，认为政治政策是政治家和政客的事情，与自己距离很遥远，对政治活动不感兴趣，不愿花时间和精力参与某项政治活动，对政治活动的“心理卷入”程度较低。即使是在政策执行过程中，目标群体发现政策中存在的问题，也不积极主动表达观点意见，导致政策评估始终无法获得真实、有效的反馈，政策无法得到有效执行。

二、基于目标群体视角提升政策执行力的相关建议

当前许多政策执行失败的原因就在于没有考虑到目标群体对政策执行的能动作用。目标群体不支持、不配合，即使政策执行者投入了足够的人力、物力、则力，倾注了很多精力，政策也很难被有效执行，甚至在目标群体的强烈抵制下，政策惨遭失败。所以，在政策执行中应重新审视目标群体对政策执行的积极能动作用，认清目标群体对政策执行有效性的影响，重视目标群体的意见和建议，寻求一个双方皆可接受的政策执行模式。

（一）培养公民政治社会化意识

政治社会化是指社会成员在政治实践活动中逐步获取政治知识和能力，形成政治意识和政治立场的过程。 社会成员政治社会化是否顺利，对其在政策执行过程中的态度有着重要影响。对于个体来说，政治社会化是一个人特有的政治态度、政治情感、政治价值观和政治认知模式的形成过程，它影响着个体特有的政治觀念，影响着个体参与政治的行为。如果这一过程较为成功，将有助于提高目标群体对政策目标和价值取向的认知、理解和认同，与政策制定者与政策执行者进行有效沟通和交流，及时调整自己的政策参与行为，进而提出科学合理的政策诉求。

（二）加大公共政策宣传力度

政策宣传是缩短政策制定者、政策执行者与目标群体之间对政策的认知、心理和思想距离的有效途径。目标群体只有在认知、理解政策后，才能真正从心理上接受、支持政策。政策执行前的广泛宣传教育，有助于目标群体了解政策的意义和目标、政策实施的步骤和方法，形成对此政策良好的“第一印象”，在后续的政策执行中发挥正面的“晕轮效应”；执行中的宣传教育，有助于目标群体及时了解政策执行进展状况，营造目标群体参与政策执行的氛围，易增强目标群体对政策执行者的信任和支持，从而降低政策执行成本，维护政策执行过程的顺畅；政策执行结束后同样需要进行宣传教育工作，将政策执行效果告知目标群体，使之对整个政策执行过程有全面准确的理解和掌握，真正做到将目标群体视为平等地位的一方，而不是被动接受政策执行的受众，有助于为将来此地执行其他政策奠定良好群众基础。

（三）积极引导公民参与政策执行过程

公民参与是现代社会民主政治发展的必然要求。通过积极引导公民参与政策执行过程，让其身临其境，在切身感受政策执行过程中面临的问题、困难、障碍等的同时，真正理解政策执行的精神与实质，从而强化公民的认同感，促进政策执行的有效开展。首先，保障公民参与的权利。一方面，通过建立目标群体自己的组织，从法律和制度上独立完整地表达群体的利益与诉求，与政府进行平等对话；另一方面，政府主动实施政务公开，减少信息不对称，让目标群体以尽可能低的成本了解政策执行过程，确保公民参与的权利真正得到落实。其次，拓宽公民参与的渠道。当前公众参与政策的方式很少，主要是参加选举，官民个别接触，参加政党或政治团体，这些方式受到很多条件的限制，普通公民通过这些方式参与政策的几率非常小，拓宽公众参与的制度化途径迫在眉睫，政府应设立专门了解群众需求的部门，官员下基层了解情况的方式应规范化。

注释：

宁骚.公共政策学.北京：高等教育出版社.2003.

陈振明.公共政策学——政策分析理论、方法与技术.北京：中国人民大学出版社.2004.

贺小慧.公共政策有效执行的目标群体研究.山西农业大学学报（社会科学版）第6卷.2007（4）.401-405.