环保公共政策实施效果的制约因素动态反馈分析

郭美晨等

摘 要：以“限塑令”这样的环保公共政策为例，运用史密斯公共政策执行过程模型，从政策的制定、传达、执行及反馈四个环节，对环保公共政策实施效果的制约因素进行分析。在此，结合系统动力学基模理论，刻画了政策环境、政策执行主体、政策对象和政策本身四个子系统偏差制约环保公共政策实效满意度的增长上限基模。为了促进环保公共政策更好地实现政策目标，产生良性循环，提出了四点建议，以期为环保公共政策良性运行助推基础力、内生成力、推进力、外生成力。

关键词：“限塑令”；实施效果；增长上限基模

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0054-04

我国日益严峻的环境问题已经引起了普遍关注，“十八大报告”中将“四位一体”发展成“五位一体”，彰显了我国对生态文明建设的高度重视。虽然政府机构制定了一系列旨在绿色发展的环保公共政策，但是很多条例因为某些制约因素而不能达到预期效果导致某些环保公共政策的流产。

一、我国环保公共政策的运行过程分析

环保公共政策是以解决现实的或潜在的环境问题为目的，政府和其他公共权力组织为实施政治统治和社会公共管理而制定的一系列行为规范或行为准则[1]。本文采用史密斯政策执行过程模型，从政策制定、传达、实施和反馈四个环节出发，与相应的制约因素相结合，构成一个动态反馈复杂性系统[2]，由此来深度分析抑制环保公共政策实施效果的制约因素[3]，提出相应的建议，促进其全面而系统地发展。

在探究环保公共政策运行过程中普遍存在的问题时，本文从特殊到普遍，通过分析“限塑令”这类的环保公共政策运行模式，归纳出一般特性，更好地理解环保公共政策实施的各个环节（如图1所示）。

由图1可知，鉴于“白色污染”、资源浪费等问题，产生了颁布“限塑令”此类的环保公共政策的需求。该问题进入政策议程，由此《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》颁布了。而“限塑令”作为一项环保公共政策，通过层级传达来实现政策的传递。如此，执行机关在有限的时间里实施相关内容，达到政策目标。各种环境因素同时作用于整个政策运行过程，也影响政策目标地最终实现。执行机关根据政策对象对政策的反应输出以及政策实施效果的信息反馈，对公共政策进行调整或者叫停。如此一来便可以不断完善“限塑令”的相关内容，巩固实施成果。

二、调研结果与分析

（一）政策环境制约政策实施效果的因素

1.“限塑令”政策环境调研分析

通过史密斯政策执行过程模型可知，政策环境对公共政策的有效实施有重大影响。其中的影响因素包括政策的了解程度、支持程度以及政策类型等。

由图2可知，宣传渠道主要有超市或商场以及媒体，不了解“限塑令”的人群比例有15.34%，仅6.75%的人是通过政府公告得知的，由此可知，政府在政策宣传上有一定局限。

2.政策环境制约政策实施效果的动态反馈分析

在公共政策执行过程中，公共政策宣传度正反馈环和目标群体诠释政策内涵正反馈环，往复循环，各因素交互影响，从而形成了公共政策传达正反馈环。在其不断循环的过程中，存在着环保事业的复杂性、法制环境的不完善等制约因素，抑制了环保公共政策实效满意度的提高，形成了负反馈环，构成了公共政策环境偏差抑制环保公共政策实效满意度增长上限基模。（如图3所示）

3.政策环境制约因素小结

运用增长上限基模对制约因素的分析，得出以下几点政策环境对政策实施效果的制约因素。（1）环保事业的复杂性。环保问题是一项艰巨的社会性事业，而环保公共政策又需要用量化标准来进行管理。在我国现阶段的科技水平下，难以实现对生态环境的准确测量，也无法进行有效的政策管制。（2）法制环境的不完善。塑料袋在日常生活中的使用极其广泛，相对应执行人员检查面较大，又没有明确的配套法规，从而导致在检查工作中出现较大的浮动。

（二）政策执行主体制约政策实施的影响因素

1.“限塑令”执行过程调研分析

在政策执行过程中，主要受到执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和技术的影响[1]。就群众对“为何离不开‘限塑令”这一问题多数人认为是生活不便以及替代品不好，那么技术上的问题就严重制约了政策的实施，具体情况如表1所示。

针对以上原因，大部分被调查者认为应提高居民的环保意识方面，严格执行“限塑令”的规定才能有较好的政策效果。

2.政策执行主体制约政策实施效果的动态反馈分析

公共政策的有效实施得益于政策执行主体投入正反馈环的良性循环。在其不断循环的过程中，存在着技术支持不足、执行人员认知和能力偏差等制约因素，抑制了环保公共政策实效满意度的提高，形成了负反馈环，构成了政策执行主体抑制环保公共政策实效满意度的增长上限基模。（如图4所示）

3.政策执行主体制约因素小结

通过运用增长上限基模对制约因素的分析，有以下几点制约因素：（1）执行人员素质有待提升。不少执行人员马虎行事，没有履行好职责，向生产厂商、个体户以及居民区宣传不到位。此外，政策执行力度的提升，需要执行人员在工作态度、工作技能及政策熟悉度上的综合提升。（2）技术手段支持不足。限制的对象是超薄塑料袋难以界定，以及替代品不足，对于执行人员有效开展工作造成极大不便。

（三）政策对象制约政策实施的影响因素

1.“限塑令”目标群体调研分析

目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形对政策的顺利实施有很大影响[1]。本文认为对“限塑令”的支持程度，可以从态度和行为两方面来看。在态度上，超过半数（59.62%）的人在政策实施之后，认为应该立即调整政策，仅有少数人（2.56%）觉得有待观察。在行为上，“限塑令”实施之前，50.64%的人没有习惯在平时购物中自备购物袋；在政策实施之后，已经有超过半数的人行为有所改变。其中有3.90%的人选择“总是自备塑料袋”，有35.06%的人会在日常生活中“减少对塑料袋的使用”，同时也有11.69%的人会“提醒周围人减少使用塑料袋”。

2.政策对象制约政策实施效果的动态反馈分析

公共政策的稳定制定正反馈环系统的良性循环，提高了环保公共政策实施满意度。但是在其不断循环的过程中，存在着政策目标群体多样化、同性质商家的竞争等制约因素抑制了环保公共政策实效满意度的提高，形成了负反馈环，构成了公共政策对象偏差抑制环保公共政策实效满意度的增长上限基模。（如图5所示）

3.政策环境制约因素小结

在此，主要有以下两个方面的制约因素。（1）政策目标群体多样化。对于生产者，“限塑令”的实施对塑料行业产生了“洗牌效应”，部分生产厂商采取单个作坊式车间生产，使得很多不合格塑料袋流入市场。对于消费者，其群体的内部分层情况极为复杂，虽然大多数公众支持环保事业，但大部分对政策只是“概念上”的理解，缺乏实践操作。（2）同性质商家竞争之下，小本经营者为方便消费者购物消费，争取顾客，一般都会免费提供塑料袋。这些群体对于塑料袋的有偿使用心理上十分认同，却因为缺乏有效的替代品或者难以维持生计，自身利益难以协调，因而不得不继续提供。

（四）政策本身制约政策实施的影响因素

1.“限塑令”调研分析

调查结果显示，塑料袋使用场所集中在“农贸市场”、“路边摊贩”和“便利店或小超市”，其中农贸市场以“31.29%”占据塑料袋消费首位。结合前人调研结果分析，农贸市场一直是一个“盲点”和“重灾区”，这也证实在塑料袋使用频率高的地方却没有受到“限塑令”的制约，会造成更大的环境影响。

2.政策本身制约政策实施的动态反馈分析

公共政策的良性运行，得益于由公共政策反馈机制正反馈环的良性循环，从而促进环保公共政策实效满意度的提高。而在其不断循环的过程中，基础建设压力增大，反馈机制相对的不健全，以及法律法规、政策约束力受限、信息不对称等问题导致信息收集不对称，从而抑制了环保公共政策实效满意度的提高，形成了负反馈环，构成了政策本身抑制环保公共政策实效满意度的增长上限基模。（如图6所示）

3.政策环境制约因素小结

以下两个方面政策本身对政策实施效果的制约因素：（1）政策约束力的局限性。第一，“限塑令”作为一项环保公共政策，还不具备法律属性，缺乏强制性，执行力度也是大打折扣。第二，“限塑令”自身的约束力弱，主要表现在未对政策对象做出明确规定，容易引起政策权限不清和相互推诿的问题。第三，“限塑令”缺乏相配套的措施来推行，替代品的宣传和推广都不足，没有执行配套的鼓励生产和使用环保塑料袋的措施。（2）反馈机制滞后。在“限塑令”中以及其他的条例里没有明文规定如何建立反馈渠道，长久以来未能形成互动，意见或建议无法处置，政策执行得不到民众的响应，也无法做出政策改进。

三、对策与建议

公共政策的实施效果是由政策制定、传达、执行和反馈四大环节并受环境因素制约组成的系统。在该系统中，只有通过子系统利益目标和责任的实现，以协调系统整体的良性循环，才能达到增强公共政策实施效果的整体目标。根据系统动力学来深刻分析诸如此类的环保公共政策存在的普遍问题，结合在实地调研中获得的数据，提出如下几点建议。

（一）落实公共政策出台前的宣传措施，提升政策基础力

1.发挥政策宣传潜移默化的作用

本文建议可以采用公益广告、环保标识、宣传标语等方式来发挥宣传的作用，这些措施不仅仅有利于环保公共政策的顺畅实施，也有利于培养群众的环保意识。例如，在法国基本上所有超市向顾客免费提供塑料袋，但在塑料袋上有宣传标语，这就是通过潜移默化的环保意识的宣扬，让市民自发地接受并且支持“限塑令”[4]。工商部门等执行机构应从当地民情出发，寻找最适合当地的宣传解释方法，着重加大对公共政策的宣传力度与理解程度，让民众逐步增强对政策的理解，才能从行动上支持公共政策的实施。

2.提高群众在政策出台前的参与度

从公共政策“限塑令”的运行模式图中可知，当一个社会问题进入政策议程，政策制定机构便会针对该问题制定政策。在论证评估方案的环节之中，让群众更多地参与到论证过程中，能更加理解问题来源，政策目标、政策具体内容，从而增强对其的认可度。在政策实施过程中，群众将更加配合公共政策的实施，增强公共政策实施效果。本文建议可通过加强政策推行前的宣传与参与，消除公共政策实施偏差和环保事业复杂性使政策实施受限的负反馈环制约。

（二）大力建设畅通高效的传达系统，提升政策内生成力

1.细化政策的目标群体

一般而言，环保公共政策主要面对生产者、消费者以及政策执行人员等目标群体。“限塑令”此类环保公共政策的颁布对生产者来说，会引起该行业的重大变革；对于消费者而言，收入的不同在塑料袋的有偿使用问题上态度差异大；对于执行人员来说，不同区域的执行情况有所差异，需要因地制宜。对此，需要对不同群体进行细化，并针对不同的目标开展有针对性的政策活动。本团队建议采取综合衡量体系来针对不同的群体，作为环保公共政策有效推行的依据。

2.确立信息传达后的信息确认制度

政策信息的传达主要是通过各级在职人员参与会议的形式，将新政策新主张传达给人民群众。在此需要建设能够保证人民群众密切联系的基层组织能实现信息确认的制度。实现这个制度，可以通过建立专门的网页，及时公布相关的政策，而各级行政机关能将自身做的政策宣传、解释等活动进行网上交流，这样政策制定部门就能及时了解到地方政策实施的情况，及时发现问题进行改正。通过大力建设畅通高效的传达系统，从而消除在因政策环境受限导致政策实施受限的负反馈环制约。

（三）积极完善政策执行过程中的配套机制，提升政策推进力

1.建立奖惩并行机制

根据调研结果显示，经济因素是影响“限塑令”实施的一个重要原因，而且大部分居民表示如果免费发送环保袋或者是进行奖励，他们将更容易接受这项政策。比如在美国加利福尼亚州一些大超市里，对每一个自带购物袋顾客，收银员就会给顾客5美分的优惠。对于这笔钱，顾客可以自由支配，如果把一年所捐出的钱积攒起来，等年底到上税的时候可以作为捐赠抵税[5]。此外，奖励措施的存在增加了政策成本因此需要有一定的惩罚措施来平衡，完善的奖惩机制将从两方面达到政策目标。

2.对执行人员进行专业培训

由于环境问题的不可测量性，环保公共政策的实施效果很难得到量化标准，执行人员无法直观地得到政策执行的成就感。在此，可以对执行人员划分一片政策管理区域，并且在一定时间进行绩效评估。同时，也要对执行人员进行相关培训，充分发挥执行人员与人民群众密切接触的优势，运用灵活的政策执行措施，让人民群众更好地接受政策并执行相关政策。通过积极完善政策执行过程中的配套机制，从而消除政策设计、监管缺失、信息不对称等因素导致政策实施受限的负反馈环制约。

（四）建立完善的反馈机制，提升政策外生成力

1.确立合理的反馈机制

政策出台实施后，畅通的反馈渠道对于提升政策实施效果有很大作用。比如我国较成熟的反馈机制有信访制度，但是在现实的考验下，它也存在一些局限。建设和改善原有的反馈机制如人大代表进行访问，市长热线等，都是很好的途径。同时，我们也需要不断完善合理的反馈机制，同时废除不合理的反馈机制，以便更好地提升政策外生成力。

2.确立相应的配套措施

某项政策的出台后，总会导致一些意料之外的伤害，正如限塑令的执行直接推进了塑料袋制造业的产业调整进度，据资料显示，已有部分超薄塑料袋生产企业因此而倒闭，由此将会造成大量企业员工失业。因此，当一项公共政策出台后，政府就有必要考虑该政策执行过程中出现的问题，及时出台相关的配套措施，积极做好应对如危机企业转型、失业问题等负面反应的准备。本文在此基础上，提倡建立完善的监督机制，从而消除公共政策反馈差额度和政策设计、监管缺失的负反馈制约。

（五）环保公共政策对策基模作用分析

上述四个管理对策的实施提高了实施效用，将管理对策与公共政策增长上限模型结合，得到公共政策协调发展模型。（如图7所示）

四、结语

环保公共政策的有效实施为“美丽中国”建设注力，发挥政府职能的关键作用，做好政策实施的基础准备工作，完善政策链条传达环节，不断优化公共政策协调发展模型，为解决类似于塑料袋的一次性卫生筷、泡沫饭盒等环保公共政策实施问题提供模型参考和思考模式，以期实现环保公共政策的有效实施。

参考文献：

[1]冯静，梅继霞等.公共政策学[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]贾仁安，丁荣华.系统动力学：反馈动态复杂性分析[M].北京：高等教育出版社，2002.

[3]彼得·圣吉·第五项修炼——学习型组织的艺术与实务[M].

上海：三联书店，1994.

[4]李丽洁张乐天.“限塑令”的社会学思考[J].经济政策，2008（10）：24-26.

[5]李国栋.海南赛诺公司绿色营销策略研究[D].大连：大连理工大学，2009.

[6]贾仁安，涂国平，邓群钊，贾晓菁，贾伟强.“公司+农户”规模经营系统的反馈基模生成集分析[J].系统工程理论与实践，2005（12）：107-117.