社会资本视域下社会治理的困境

杨柳

摘 要：在社会资本与社会治理结构关联的基础上，重点分析社会资本存量不足、传统社会资本的负面效应、社会组织发展滞后等社会资本缺失造成的社会治理困境，并提出整合社会资本，推动社会治理的具体路径。

关键词：社会资本；社会治理；社会组织

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0058-02

随着当代中国社会市场经济的不断深入和利益格局的剧烈变化，政府在市场中的逐利行为使得政府与民众爆发激烈的利益冲突，隔阂不断加深；政府传统官僚体制的低效与公众不断增长的需求之间的矛盾日益加剧。这些社会问题对传统的社会管理模式提出了挑战，政府开始试图改变传统的社会管理模式，提出了社会治理的理论模式。社会治理理论力图“重新审视和调整政府组织与公民社会、政府组织与市场组织、政府组织内部层级间的种种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，采取授权和分权，将市场组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，通过合作、协商、互动、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式，使这些社会组织与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任”[1]。本文试图从社会资本的角度，来审视社会资本的结构、要素、存量的缺陷对社会治理体制的形成产生的影响。

一、社会资本与社会治理的结构关联

社会资本的概念是由法国社会学家布迪厄在1980年正式提出的。“20世纪90年代，帕特南将社会资本理论进一步加以深化和拓展，将其研究视角扩展到更为宏观的民主治理研究中，将社会资本视为公民社会的基石，使之与集体行动和公共政策联系起来，提供了应用社会资本理论来研究民主政治和经济发展等宏观问题的新途径，把社会资本概念带入了主流社会科学话语体系。”[1]他特别强调社会资本的合作功能，“认为社会资本所包含的社会网络、社会规范和社会信任，能使合作和互惠的实现成为便利。”[1]

治理强调政府、市场、社会组织和公民之间的良性互动和伙伴关系，建立政府、市场、社会组织和公民共同对社会公共事务负责的多元主体参与治理模式。因此，合作、协商及伙伴关系是治理体系的主要特征。“治理意味着政治国家与公民社会的持续互动合作过程，政府组织与非政府组织的持续互动合作过程，公共机构与私人机构的持续互动合作过程，强制与自愿的持续互动合作过程。”[2]

社会资本考量的是人与人之间的信任、互惠和网络关系是如何对行为产生影响的，而治理则是讨论如何在治理者与被治理者之间建立合作、协商的伙伴关系，共同处理公共事务。我们会发现社会资本与社会治理具有天然的契合性。首先，政府、市场、社会组织以及民众之间合作关系的建立要以彼此之间的信任关系为基础。其次，任何一种治理都要结合规则和契约。建设一个世界社会和政治共同体的必要性要求我们自觉地制定共同的规则，因此要建立一个以契约为基础的社会。一个社会的基础越具有契约性，就越能体现共同生活的愿望。另外，社会组织和民众只有具备顺畅的参政、议政的渠道和网络才能实现协同治理，而社会资本中的网络关系使协同治理成为可能。由此可见，丰富的社会资本存量有利于政府、市场、社会组织和民众之间建立良好的合作关系，社会资本的充分发育是社会治理的基础。

二、社会资本缺失造成的社会治理困境

1.社会资本存量不足，难以形成治理合力

社会治理主要强调治理主体的多元性，强调激发社会活力，建立政府与社会组织的合作关系。只有一个健全、发达、高密度的公民社会才能满足治理的要求，才可能建立政府与社会组织的良性合作关系。而社会资本中所包含的社会信任、社会规范以及社会网络等要素正是一个发达的公民社会不可或缺的必要条件。丰富的社会资本存量能够加强政府与社会之间的信任和合作，提升公民参与意识，为社会治理创造优良的土壤和环境。

首先，信任资本的缺失制约了政府与社会的合作关系。中国传统社会人与人之间的关系是以亲属关系为主轴的网络关系，每个人都以自己为中心结成网络。在这种“差序格局”下，中国人的信任是一种源于个人关系的，内外有别的私人信用。这种信任只存在与家族之内，对家族之外的人极度不信任，社会普遍信任资本严重缺失。另外，在市场经济中，政府成为最大的逐利者。在利益分配中政府往往站在公众的对立面，参与利益争夺，社会公众和政府之间的信任匮乏。政府与社会的合作必须是建立在相互信任的基础之上的，没有信任的合作就是无根之木，难以发展。

其次，规范资本的缺失加大了政府与社会合作的难度。善治是社会治理追求的终极目标，善治的社会必定是有序的社会。适当的社会秩序是社会治理的基本保障，也是政府与社会建立合作关系的保障。但是，目前我们还处在关系社会中，关系对我们的影响往往大于法治，走后门、找关系是社会生活中的常态。

最后，网络资本的缺失限制了共同治理的渠道。从社会管理到社会治理最重要的变革是治理主体的变革。社会治理是多元主体共同参与治理的模式，强调政府与公民社会、非政府组织、企业、公共机构和私人机构之间的伙伴关系。合作活动必须依赖于社会活动和社会合作网络的建立与完善，公民参与网络能够培育强大的互惠规范，促进信息的流通及各治理主体之间的交往。现阶段我国还没有建立起完善的公民参与网络和平台，公民、社会组织和企业参与社会治理的渠道十分有限。

2.传统社会资本的负面效应阻碍建立合作平台

从社会管理走向社会治理的过程中，我们应当“以培育公共精神，构建社会主义公民社会为导向，提供一种特有的‘公共领域，赋予个人自由和利益诉求的合法性和正当性，强化相应的责任意识，服务意识和规范意识，激发公民的创造精神和参与社会公共事务治理的热情，从而形成适合社会主义民主法治要求的‘公民性社会资本”[3]。

然而，对于我国传统社会来说，我们的人际交往和社会关系网络是以血缘和地缘关系为圆心扩展和延伸开来的。在交往和社会资源交换过程中，人情是重要的衡量指标。人们往往依据人情关系的远近、亲疏来判断彼此之间的信任和合作关系。这就造成了在我国这种非正式的社会关系和社会资本凌驾于社会关系网络之上。人们处心积虑地建立自己的个人关系网络，并对这种私人关系表现出了极大的关心和信任，而对于社会关系网络则表现出更多的冷漠和不信任。这直接导致了公民对政府的不信任以及对参与共同治理的淡漠。因此，如何打破政府与公民之间的鸿沟，形成共同治理的合作平台是现在社会治理面临的重要难题之一。

3.社会组织发展滞后，治理主体间缺乏关系网络联系

社会组织是政府与公民合作治理的媒介和载体。作为个体存在的公民很难直接的参与到合作治理中，他们必须通过社会组织这个载体和媒介才能实现与政府的合作治理。因此，“社会组织的发育状况直接关系到公民公共精神和现代公民意识的培育，也直接关系到公民社会与政府之间认同、信任、合作和互利关系的形成和发展”[4]。目前，我国社会组织的发育和成长还没有良好的制度环境。社会组织在审批成立过程中还受到诸多限制，在参与政府社会治理，提供公共服务时也没有健全的评估与问责机制，政府对社会组织的放权依然十分有限。虽然社会组织在数量上已经初具规模，但是作用却十分有限，和政府与社会合作治理体系的需求相比发展明显滞后。发展滞后的社会组织很难满足社会治理的要求，无力承担政府下放的社会治理任务，直接阻碍了公民社会的形成，不能成为公民参与社会治理的有效途径，不能促进各治理主体之间形成有效的关系网络。

三、整合社会资本，推动社会治理

1.增加社会资本存量，夯实共同治理根基

构建政府与社会共同治理的模式，重点是要正确处理和政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，实现从政府为单一主体的治理模式向多元主体共同参与的治理模式转变。这需要政府与社会之间的信任资本、政府与社会协作的制度资本以及治理主体之间交流的网络资本的支撑。在增加信任资本方面，通过政府形象的塑造、政府公信力的提升和政府危机公关能力的提升不断取得社会的信任，增加社会信任资本的存量。在增加规范社会资本存量方面，通过完善政府责任清单，理清政府与社会的边界，实现政府的简政放权；通过完善问责机制，明确多元治理主体间的责任，实现政府兜底的追责机制；通过完善评估机制，判断治理的绩效，实现实时监控调整。最后，还需要建立政府与社会组织、各社会组织之间的信息交流与合作网络，增加网络社会资本的存量，拓宽参与治理的途径。

2.培育良性社会资本，助力共同治理建设

我们在对社会资本进行考量的时候不仅要考查社会资本的存量，社会资本的质量对社会治理也具有至关重要的作用。传统社会资本中的家族势力、家族影响等负面效应，使的人们过度关注私人关系和家族利益，社会信任度降低，缺乏法治精神和公民意识，从而阻碍共同治理的构建。我们要淘汰不良社会资本、发扬优势社会资本、培育现代社会资本等途径，减少不良社会资本的负面效应，增加良性社会资本的存量和影响力，为共同治理模式的形成添砖加瓦。

3.激发社会组织活力，搭建共同治理平台

社会组织是共同治理的中介组织，是政府与公民之间沟通和交流的桥梁，为共同治理模式的实现提供了可能。我国共同治理的难点也在于社会组织发育不健全，没有能力承担社会治理的任务，激发社会组织活力是共同治理的必然选择。首先要提供适合社会组织发展的政策环境，引导社会组织健康发展。其次要改变管理方式，增加社会组织的自主性和独立性，提升社会组织的能力。最后要建立完善的评估机制和问责机制，明确社会治理的评价指标和责任。

参考文献：

[1]黄晓东.社会资本视域下政府治理问题研究[D].长春：吉林大学，2009.

[2]Robert D. Putnam.“Social Capital and Public Affairs”[J].Bu-

lletin of the American Academy of Arts andSciences，Vol. 1994（5）：5-19.

[3]陈述飞.基于社会资本视角的社会管理创新研究[J].铜陵学院学报，2012（2）.

[4]聂飞.社会资本视域下的第三部门与治理理论[J]前沿，2007（6）.

[5]刘晋.社会资本视域下社会管理能力提升途径研究[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2014（1）.

[6]叶笑云.社会资本与政府治理研究[J].兰州学刊2004（6）.

[7]李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]唐贤兴，肖方仁.社会资本积累：社会管理创新的逻辑起点[J].学术界，2012（4）.