资源环境承载力评价监测与预警思路设计

■ 国土资源部资源环境承载力评价重点实验室

1 资源环境承载力概念及意义

资源环境承载力是在一定时期内，一个地区（或国家）自然资源、地理地质、生态环境等综合条件所能承载的社会经济发展总体水平，最终往往以其所能承载的人口数量来表征。这里所指的承载能力，是在维持区域内资源结构符合持续发展需要、区域内环境功能仍维持其稳态效应的前提条件下达到的水平。可以看出，由于资源、环境条件的变化及科学技术水平的提高，承载力是动态变化的。从概念也可以看出，资源环境承载力用于人口较少的区域（如广大农村）意义不大（可以利用其它概念，如农业产出率）。而随着社会经济的发展，资源甚至环境要素流动的便利性增加，使得区域资源环境承载力概念也面临各种挑战，这也可以从迪拜、日本及我国上海的发展实践所证明。

近年来，随着经济社会的持续快速发展，我国面临的资源环境约束也持续加剧，迫切需要不断提高资源环境综合承载力。同时，优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，也要以资源环境承载力为依据，对国土空间分区分类管理，并严格加强用途管制（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以下简称《决定》）。

出于对民族复兴及长远发展的高瞻远瞩，中央提出“两个百年”的奋斗目标，同时把生态文明建设提高到国家战略层面。提出建设资源节约型和环境友好型社会，要求优化国土空间开发格局，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

十八届三中全会更进一步提出加快建立生态文明制度，健全国土空间开发，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。2014年中央经济工作会议也要求加快生态文明建设，推动可持续发展。同期召开的中央城镇化工作会议强调要优化城镇化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大、中、小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

资源环境承载力不仅表征自然资源环境的数量、质量，而且能反映社会需求总量。开展资源环境承载能力评价是节约、保护和合理开发国土资源的前提，是生态文明建设与城镇化健康发展的基础。在数量、质量和生态并重的格局下，开展资源环境承载力评价，确定一个地区或国家一定时期内的资源环境承载力阈值，用以指导确定承载对象活动的范围、强度和规模，有利于优化国土空间开发格局，控制开发强度与城市边界及生态保护边界，引导产业结构调整、人口集聚布局；有利于加强“过程严管”，有效提高资源利用效率和生态保护能力，实现全面协调可持续发展。针对短板、瓶颈，不断提高资源环境综合承载力，不断提升国土资源管理服务水平，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，最终实现“两个百年”奋斗目标及中华民族永续发展。

2 国土资源管理迫切需要加强资源环境承载力评价与监测

国土资源是生产、生活、生态之本，事关我国工业化、城镇化和农业现代化进程。要努力做到保护资源更加严格规范、利用资源更加集约节约、维护群众权益更加有力有效，不断提高资源保障和管理服务水平，促进经济提质增效升级和持续健康发展，迫切需要加强资源环境承载力评价与监测工作。以资源环境承载力评价为基础，确定国土空间功能分区边界及用途管制边界，划定承载力红线。对承载力进行监测预警，当开发接近设定红线水平时，提出警告、警示。对超载的，实行限制性措施，防止过度开发后造成不可逆的严重后果，有效提高资源利用效率和生态保护能力。对不同用途的国土空间，探索提高承载力的途径。所以，开展资源环境承载力评价、监测与预警，是新时期国土资源管理的一项重要职能，是促进生态文明建设的重要抓手。

2.1 资源环境承载力评价在国土资源管理、国土空间规划中的基础作用越发重要

国土空间开发越发重视其综合性、科学性与实用性，特别是国土空间开发格局优化和国土综合整治均需要以资源环境承载力为依据和前置条件。资源环境承载能力评价在我国近年来几次灾后重建规划中均起到了重要作用。承载力评价过程中充分考虑了水土资源、生态重要性、生态系统脆弱性、地质工程隐患性、自然灾害危险性、环境容量、经济发展水平等方面，为城市场址选择、城市建设规模、人口规模、产业发展导向等方面提供了理论依据。

2.2 发挥国土资源在生态文明建设中的主体作用，将资源环境承载力评价监测纳入“一张图”管理

目前，国土资源“一张图”工程主要是土地利用现状、基本农田、遥感监测、土地变更调查以及基础地理等多源信息的集合，主要体现了土地资源特别是建设用地的动态监管。随着国土资源管理职能的扩展，“一张图”有必要从土地监管转向包括土地、草原、林地、水资源和海域等空间单元和地质环境等综合监管，而这些单元正是资源环境承载力评价不可或缺的基本要素。因此，充分发挥国土资源在生态文明建设中的主体作用，拓展 “一张图”的基本图元和应用分析功能，有必要将资源环境承载力评价结果纳入“一张图”，在此基础上叠加国土资源行政监管系统，构建统一的综合监管平台及决策支持系统，有利于实现自然资源数量、质量、生态环境、国土开发强度和国土空间格局动态监管。

2.3 资源环境承载力评价可为国土资源节约集约管理提供技术标准支撑和参考依据

当前，从国家到省、市、县、乡都在搞开发区（园区）建设，土地需求巨大。地方政府为招商引资，往往人为降低用地、用林、用湖的成本，实际收益远远无法弥补资源损害、环境破坏和生态补偿，没有建立起资源环境方面的警示和约束机制。唯GDP论的政绩考核体系和干部任用办法一定程度上助长了破坏资源和生态环境的行为。资源超强度开发、环境持续恶化和由资源开发引发的社会矛盾给国土资源管理带来很大压力。过去推行的正面清单管理模式也给资源环境破坏行为营造违法空间和寻租空间。国土资源管理工作亟需从过度依赖行政手段管控转向依靠经济手段、法律手段和环保手段来综合调节，亟需开展资源环境承载力评价，强 化节能节矿、节地节水、外部成本内在化等市场准入标准，制定全国和区域性负面清单，建立资源环境审计制度。当开发接近承载力红线或超过承载能力时，需要提出警示、警告或实行限制性措施。同时，探索提高不同国土空间及各类地块承载力的途径。

3 资源环境承载力评价检测与预警工作思路

3.1 全力推进资源和环境承载力评价与监测研究

承载力概念，其内涵与外延、指标体系、评价技术与方法迫切需要规范。整合现有研究成果，科学厘定土地综合承载力和地质环境承载力的内涵；构建科学完整、数据来源有保障的承载力评价指标体系。规范承载力评价、监测与预警技术方法，使其可复制推广。选择典型地区及城市，开展土地和地质环境承载力评价实证研究及关键技术示范，并依据研究结果，对指标的完整性、适用性和评价方法的科学性进行分析评价。利用土地二调成果，建立土地承载力基础数据库和基础图库，构建区域土地承载力评价、监测、预警数据库与模型系统，研发区域土地承载力监测预警技术系统，发布区域土地承载力监测预警报告，为国土空间开发与保护、生态文明建设及国家宏观战略的制定提供决策依据和基础支撑。

3.2 开展国土空间管制体制机制研究，启动国土空间红线划定研究工作

“红线”为按不同用途、不同功能、不同重要程度划分和管控国土空间的边界线。当前，“红线”似乎成为不同部门争取职权的抓手。实际上，没有统一的全国国土（开发利用与保护）规划意义上的空间划分，其它“红线”的现实意义及操作性都存在疑问。当前，迫切需要按照十八届三中全会《决定》精神，统筹国土规划与国土空间用途管制，加强“红线”研究，制定统一的划分标准与办法。（见表1）

探索基于资源环境承载力的国土空间分区及用途管制体制机制，将承载力指标作为相关规划的基础与前置条件。在资源环境承载力评价基础上，建立动态监测与预警机制，管制不同功能区国土资源开发利用与保护情况。探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，建立统一规范的“红线”体系。划定耕地保护红线体系（永久基本农田核心红线，休养生息土地黄线，污损（污染及灾损）土地棕线等）、城市发展红线体系（大、特大型城市边界红线，中等城市边界控制线及小城市边界基准线）和生态保育红线体系（公园体系边界红线，保护区边界红线，其它线系）三组红线体系，合理配置生产、生活、生态空间。允许地方探索通过发展飞地经济，提高资源损害补偿（如各类红线区不能开发的矿产资源的补偿）、生态补偿和转移支付额度等模式，妥善处理各类红线划定与地方经济发展之间的矛盾，建立以资源环境承载力为基础的发展权补偿制度。

3.3 开展全方位的国土资源开发利用监测预警

对耕地资源、永久基本农田、城市发展边界、生态红线、地质环境、矿山等进行统筹监测，制定有效的监测规程与方法体系，并根据实际需要建立预警机制，见表2。

(1)建立耕地数量、质量监测预警机制。协同农业部，开展耕地质量等级评定（并作为耕地红线体系划分依据），建立定期监测、预警和公报制度。耕地质量等级的划定要善于利用各种已有成果，如农业地质及土壤地球化学调查成果等。推进等级划定成果在永久基本农田划定、耕地占补平衡制度改革完善、规划修编等的运用。

表1 基于资源环境承载力的国土空间管控红线体系（初步）

表2 国土资源环境承载力监测预警体系

(2)划定永久性基本农田并建立监测预警机制。依据耕地质量，按照距离城市由远及近、由大到小、先大城市、后中小城市的次序，科学划定永久性基本农田，并实现上图入库、标识清楚、明确责任。永久性基本农田划定后，即通过信息化和卫片执法检查工作，实行动态监测和预警，其结果直接与地方政府政绩考核机制相挂钩。

(3)城市发展边界的划定和监测。协同住建部、环保部、林业局，在永久性基本农田、生态红线（含湿地红线）的基础上，修订土地利用总体规划、城市发展规划等各项规划，逐步推进“多规合一”，协同划定城市发展边界，建立多部门共监共管机制。

(4)地质环境监测与预警。在现有的突发性地质灾害隐患点监测网络、地下水监测网络、地面形变（地面塌陷、地面沉降、地裂缝）监测网络等的基础上，进一步加大资金投入力度，扩大监测范围，提高监测点分布密度和监测技术，健全完善地质环境监测一体化网络及预测、预报、预警机制。有条件的地区，要充分利用城市地质和三维可视化信息管理与服务系统，严密监测大型基础设施建设、地下空间开发、地下水开采等人类活动对地质环境的影响，加强地下水水位水质监测和土壤质量监测，保障重大基础设施、人居环境和城市安全。对跨区域的国家级重大工程项目，要建立扎实有效的点对点的地质环境监测机制。

(5)矿山地质环境监测。利用年检、土地矿产卫片执法检查、矿产督察员等职能和机构，加强矿山综合监测。重点是资源有无非法开采、是否侵占耕地和基本农田、矿山地质灾害发生情况、资源开采对土地资源的压占与破坏、矿山土地的治理复垦等。

(6)国土红线体系监测。配合相关部委，共同推进国土红线体系监测。尤其是中西部地区矿产资源开采、开山造地，东部地区围海造田过程中要加强资源开发利用对生态环境的影响研究，确保工程建设、城市扩张、资源开发不突破三组红线体系，并建立动态监测与预警机制。

3.4 制定提升资源环境承载力的制度体系

(1)完善耕地占补平衡制度，切实提高耕地质量及产出效率。在耕地质量监测基础上，推行并完善“以质抵量”的耕地占补平衡制度，将耕地生产力作为占补平衡的衡量标准。划定永久基本农田，加快建立经济补偿机制，实现耕地数量、质量、生态的三位一体保护。

(2)提高灾害防治水平，提升地质环境承载力。健全全国地质灾害监测与预警网络，建立健全地质灾害防治协调机制，全面加强地质灾害应急调查、快速评估及抢险救灾能力，提高监测预警保障能力；继续加强群测群防体系建设，逐步完善重大隐患点应急预案和基层社区地质灾害应急预案并适时组织演练；加强 地质灾害防治技术标准的研究制定。加强遥感、地理信息系统、导航定位、物联网和数字地球等地质灾害防治新技术新方法的研究和应用；进一步加强地质灾害防治机构建设。

(3)强化矿山地质环境恢复治理。严格执行矿山地质环境恢复治理保证金制度并完善调整，使矿山地质环境恢复治理保证金制度回归设计初衷，即：确保矿山企业高效履行矿山地质环境恢复治理义务，及时、保质、保量恢复治理好受到破坏的矿山地质环境。参照美国等国家做法，从煤炭（和/或石油）开采中提取国家矿山地质环境修复基金，统筹用于全国各地历史遗留矿山地质环境及污损土地的恢复治理工作。研究出台《矿山地质环境保护条例》等法律法规，强化矿区治理复垦方案的落实及闭坑制度的建立。

(4)提高土地利用效率和城市土地综合承载力。严格工业用地准入条件，建立工业用地弹性出让机制，促进工业用地流通与退出。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，适当提高工业用地价格。进一步完善土地使用标准体系，抓紧制定实施新能源和公共设施建设项目的土地使用标准。对《工业项目用地指标》进行评估修订。建立建设项目节地评价制度，研究制定《建设项目节地评价规范》。大力推广节地技术和节地模式，抓紧研究节地技术和节地模式的激励政策。开展城市建设用地节约集约利用评价，细化促进节约集约用地的政策措施，从严控制新增建设用地规模，优化土地利用结构和布局，盘活存量用地，提高土地利用效率和效益。

(5)整合并推广国土综合整治工作。将土地整治、地质灾害治理、矿山地质环境管理、矿山公园、地质公园、地质遗迹、工矿废弃地复垦利用、和谐矿区、绿色矿山等各项工作统筹协调，推动实施国土综合整治和修复。简化矿业权审批要件，整合《矿山地质环境恢复治理方案》和《土地复垦方案》等各类方案，强化方案的落实监管，推进合并矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦费。探索建立全国统一的“超基金”，统筹解决历史遗留矿山地质环境及污损土地（污染及灾损）恢复治理问题。

[1]袁国华,郑娟尔,贾立斌,等.国土空间开发须考虑资源环境承载力[N].中国国土资源报,2013-11-25(06).

[2]袁国华,郑娟尔,贾立斌.资源型城市城镇化进程中的土地政策研究[EB/OL].(2013-07-25)[2014-04-01].http://www.calre.org.cn/html/articledetail.asp?tempid=KAJfh4M%2BL2pgWjo.

[3]Souro D.Joardar.Carrying capacities and standards as bases towards urban infrastructure planning in India:A case of urban water supply and sanitation[J].Habitat International，1998，22(9)：327-337.

[4]袁国华,郑娟尔,贾立斌,等.重点实验室深入学习三中全会《决定》之一:加强资源环境承载力监测预警[EB/OL].(2013-12-11)[2014-04-01].http://www.calre.org.cn/lab/news/cca_news_xxjd_1.htm.

[5]红线是实线 关键在执行[N].中国环境报,2014-01-28(06).