英国土地管理法律制度及借鉴

■ 张艳芳/Alex Gardner

（1.国土资源部国土资源法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；3. Law School, UWA, Western Australia,6009）

土地管理法律制度不仅是一国经济法律制度体系的重要组成部分，还对该国经济发展有着举足轻重的作用，因此世界各国都非常重视它的建设。随着我国改革开放的逐步深入，现有土地管理法律制度存在的问题逐渐显露，据此，党的十八届三中全会明确提出了要对现有的土地管理法律制度进行改革。英国是拥有较为完善土地管理法律制度的国家之一，它拥有成熟的立法体系、严格的执法体系和完善的公众参与监督机制等。英国的土地管理法律制度对我国有什么样的借鉴？我国的土地管理法律制度如何健全？还是一个亟待认真思考的问题。

1 英国土地管理法律制度概述

1.1 成熟的立法体系

英国政府关于城乡规划的第一部法律是1909年颁布的《住宅、城市规划及其他事务法》，这是英国现代土地利用规划制度的开端。1947年颁布的《城乡规划法》规定一切土地的发展权归国家所有，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。此后，英国又在1951年至1963年对该法进行了多次补充和修改。目前，英国适用的关于土地管理方面的法律主要是《城乡规划法》（1990年）和《2004年规划与强制性购买法》。《城乡规划法》主要涉及规划机构、发展规划和控制、土地征收的赔偿和财政保障等内容[1]；《2004年规划与强制性购买法》的主要内容包括地方发展规划和可持续发展、对于发展的控制、皇家申请的受理和强制性购买等内容。英国的土地规划便形成了以《城乡规划法》为核心，兼有一些规章、条例、规则、命令，从而构成了完善的土地规划立法体系。

1.2 严格的执法体系

英国的土地规划在执法方面主要是以签发规划许可的方式，控制地区的土地开发活动。法律规定，批准规划许可的权利归地方政府和地方规划局。在审核批准规划许可的时候，必须根据土地利用规划进行，私人或集团在购买土地行为结束后，对使用土地提出限制条件，如土地用途的限制，土地利用密度的限 制等。英国土地规划是在决策的不同行政等级上制定的：在国家层面上，规划政策指导是由中央政府准备的；然后是地区级的，在地区级上准备区域性规划指导；此外，在郡级上有限备结构规划，在那些不归郡管辖的大城市地区，有单一发展规划，单一发展规划由两部分组成，结构规划部分和地方规划部分；最后在地方规划部分上，还需要准备总体规划[2]。

1.3 完善的公众参与监督机制

公众参与无论在土地管理的立法方面还是在执法方面，都有充分的保障机制。公众参与原则最早始于1968年的《城乡规划法案》，在英国的各种规划类型中都有关于公众参与原则的规定。例如，立法中明确规定，议会的任何规划草案都必须留出六周的时间让当地居民和政府部门参与评价，发展规划部门应根据公众的意见对规划文件进行相应的修改。公众参与原则在立法方面的另一个体现即“公众审核”，规划部门和环境事务大臣要对公众审查的意见进行解释和说明，与相关人员和部门协商后才能做出最后决定。公众参与原则在执法方面的体现主要是“规划起诉”。

1.4 重视可持续发展原则

英国在制定土地利用规划的过程中，十分重视可持续发展。在《城乡规划法》中重点强调规划的目的是：从公共利益方面来管理土地使用开发；保护和改善环境；保护自然和建筑遗产；保护农村景观；保护绿化带。这些目的是与可持续发展的理念相协调的，规划注重经济效益、环境效益、社会效益三者的结合。同时，在实践方面，政府提出要审慎利用土地资源并尽可能对环境进行原生态性的保护。如，为防止城市向农村地区扩散和防止污染向农村延伸，以城市绿化带控制城市外延[3]。

1.5 明确土地管理责任

英国政府在土地管理方面的基本思路是：细化管理要求，规范各项管理与服务程序，加强监测，特别是将具体土地如租约土地和自由持有土地的管理责任更多地落实在土地使用者身上，使其在获得土地使用权的同时，充分清楚和认识到自己的各项职责和义务，特别是在土地生态与环境保护中的职责和义务。政府在履行职责过程中，更多地给予指导、服务、帮助和督促，对责任履行充分者给予奖励和鼓励，对没有充分履行责任和义务者，则给予警告和处罚等。

2 我国土地管理法律制度存在的问题

2.1 法律体系不完整，各级法律规范冲突严重

(1)我国关于土地管理的立法多层次。有最高效力的《宪法》；其他法律如1986制定的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和1991年制定的《水土保持法》等；行政法规如《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）和《基本农田保护条例》（1994年）等；地方性法规如《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施条例》和《四川省土地监察条例》等；行政规章中部门规章有《国土资源听证规定》、《土地登记办法》和《土地复垦规定》等，地方规章如《四川省国有土地租赁办法》等。我国的土地管理法律多层次，包括宪法、法律、规章，以及条例、规定、细则等行政性规定，但是各个规定之间没有协调性，内容冗杂。

(2)各级法律规范间存在冲突。例如，《土地管理法》第45条虽然规定了国务院对征用农地的批准权，但本条规定的真正目的在于严格保护耕地，禁止非法占用农用地，对于占用农用地的情况要慎重审批；本法第4条的土地利用总体规划规定的是每一块土地都有自己的用途，不得随意更改，而与第54条中国务院批准占用农田和与土地利用总体规划的规定产生冲突，在实践中，也容易被违反，利用权力乱占耕地的现象也不少见。

2.2 立法中相应原则贯彻不足

(1)公众参与原则不充分。公众参与原则在土地管理决策中的体现有决定性和建议性两种。决定性公众参与是指如果没有公众的意见，任何有关土地管理的决策、项目、行为、产品、过程等都无法进行。建议性公众参与是指可能影响土地管理的有关决策、项目、行为等，应当征求和听取公众的意见，并将公众的意见作为决策考虑的因素[4]。我国的土地管理中公众参与主要是建议性的，致使一些听证会形同虚设、“走过场”，公民的权利不能很好地保护，就会导致一些群体性事件的频繁发生。

(2)可持续发展原则不明确。《土地管理法》把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为我国的基本国策，充实了对土地的保护、开发和合理利 用的规范，明确规定土地的保护、开发和利用必须遵循“促进社会经济可持续发展”的指导思想。但是，《土地管理法》中关于可持续发展的原则并没有充分的体现，也没有具体的指导，因此出现了一系列环境问题，如水土流失严重、土地荒漠化加大、土地盐渍化严重、草原退化加剧、土地后备资源不足等，这与可持续发展原则脱节。

(3)没有确立风险防范原则。我国已经签署了很多吸收和规定了风险防范原则的国际法文件，风险防范原则已被我国所承认。在土地管理中以风险防范原则为指导，具有重要意义。土地作为一种资源为人类所利用，人类对土地无限度地利用造成了对土地的破坏，引发一系列的环境问题：耕地锐减、土地沙化、土地荒漠化等，因此贯彻风险防范原则有利于对土地资源的保护，确保土地的可持续利用[5]。

2.3 法律责任规定不明确，适用困难

我国关于土地管理法律的责任分为三类：一是民事责任，二是行政责任，三是刑事责任。民事责任主要以赔偿责任为主；行政责任如没收、行政罚款、责任停止违法行为、强制执行以及对直接责任人员予以行政处分等；对于刑事责任《土地管理法》没有明确的规定，而只提及构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地管理法》对于法律责任的规定不明确，主要表现在以下两个方面：(1)一些破坏土地的行为没有具体责任的规定。如违反第36条规定占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的；违反第47条规定擅自降低征地补偿标准的；违反第82条规定责令限期办理土地变更登记而不办理的等，这些违法行为应承担什么法律责任，现有法律规定不明确。(2)关于刑事责任的规定较少。《中华人民共和国刑法》设立了三个相关罪名：非法转让、倒卖土地使用权罪；非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。但缺乏对这些行为的制裁措施，难以按照罪行法定原则对其进行定罪处罚，这就给一些不法分子提供了逃避法律的漏洞。

3 英国土地管理法律制度对我国的借鉴意义

3.1 完善立法体系，解决各级法律规范中的冲突

(1)立法体系方面。目前，我国土地立法方面虽然已经有一部《土地管理法》，但该法于1986年制定，是在计划经济体制下出台的，虽然做了几次修订，但是距离最近的一次修订（2004年）也将近十年了。最近十年是经济高速发展的阶段，经济的发展对土地的需求也更加迫切，出现了许多新的土地问题（农业用地的流转、宅基地的荒废等问题），仅仅依据2011年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》来进行调整还不够，应该完善土地立法体系，使惩处土地违法行为能够有法可依。

(2)法律规范冲突方面。要明确《土地管理法》中某些条文的描述，对于上文提到的第54条和第4条的冲突，建议:第一，将“基本农田”可以被征用从法律条款中删除，起码要加以多方面的严格的限制，以切实保护基本农田。第二，相对缩小第45五条中规定征用基本农田以外的耕地超过35公顷的外延，使其仅指符合土地利用总体规划，超过35公顷耕地规划的建设用地，而不应包括一般农地区内的耕地，对条文的修改，使之更符合土地管理法的目的，增强其操作性。

3.2 在立法中要充分体现基本原则

(1)完善公众参与原则。在我国，要完善土地管理法律制度中的公众参与原则，应在《土地管理法》中明确规定公众参与制度。首先确保公民的实体权利资格，然后确保公众的知情权，这就需要通过一些媒介将有关土地管理的决策、项目、生产、建设等公布于众。让公众了解，在程序方面设置一些制度以确保公众参与，例如在农地转为建设用地的审批过程中，建立听证制度，听取群众意见和要求；在土地利用规划过程中，采纳群众意见等[6]。

(2)明确可持续发展原则。土地是财富之母，关系到国计民生，因此在土地管理中必须贯彻可持续发展原则，借鉴英国以公共利益为准则，平衡公众和开发商的利益，注重环境保护。英国的土地规划实行先审查后开发许可制度，我国虽然也有相关的审查制度，但审查程序不严格，审查力度不够，难以发挥其效用。土地管理部门在对环境影响报告进行审查时，要综合考虑整体利益和局部利益、长远利益和眼前利益的结合，不能盲目地审批建设用地。

(3)确立风险防范原则。第一，加强环境风险评价。环境风险评价是指由特定的机关或组织，对具有不确定性的环境风险可能对人体健康、生态安全等造成的环境后果进行识别、度量、评估的过程或环境管理活动。对于土地的环境风险评价，主要是针对污染土地、滥开发土地、破坏土地用途和隐藏风险的行为进行评价。第二，健全环境影响评价制度。目前，我国在对土地进行规划时，可以借鉴英国的“战略环评” 经验。在任何土地规划实施前都应做环境评价，广泛征求社会公众、相关部门及各界的意见，尽量减少因土地问题而引起的群体性事件。第三，建立环境风险预防保证金制度。对于开发利用土地者，在进行许可时，土地行政主管部门根据许可的实际情况（许可人的资质、被许可实施的事项、被许可的土地等）要求被许可人缴纳一定的保证金，以确保许可的土地按照规定的用途利用。

3.3 明确法律责任，加大处罚力度

(1)明确政府责任。在土地管理上政府发挥着重要的作用，我国目前政府权责体系不统一，政府只行使办理许可证的权利，而在许可证办理之后却没有相应的监督机制，这就为违法行为打开了方便之门。因此，应建立相应的监督机制，使政府权责一体。

(2)明确违法者的责任。对于《土地管理法》中的一些破坏土地的行为没有明确规定的，应在立法中确定民事责任如赔偿、恢复原状、停止侵害等，以及行政责任如责令罚款、收回土地使用权证等。在必要时，对于情节严重的行为，可以制定相关罪名，同时加大对单位的处罚。

(3)增加新的刑罚罪名并加大处罚力度。根据土地管理方面的新情况，相应地增加新的刑罚罪名。在刑事手段上，加大处罚力度，禁止行为人在一定期限内实施开发土地的行为，以及没收财产、违法所得和罚金，对于情节严重的，按照法律定罪量刑。

[1]卞宏波.我国土地违法行为刑事责任重构[J].东南学术,2013(4):178-185.

[2]刘明东.论土地资源的刑法保护[D].烟台：烟台大学,2010.

[3]雷爱先,谢建良.英国的土地利用与管理[J].中外房地产导报,2002(1):21-23.

[4]束雷.英国土地利用与管理[J].中国土地,2002(2):42-43.

[5]陈美华,罗亦泳.英国土地管理的成功经验及对中国的启示[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2009(2):99-103.

[6]宋国明.英国土地规划管理[J].国土资源情报,2010(12):2-6.