加强政府合同管理，推进法治政府建设

吴香云

摘 要：笔者提出合同管理的措施主要有：加强对合同管理人员的职业道德素养和专业技术素养的培训；严格政府合同的签订程序；推行多部门联合会审制度；加强对合同履行过程中的监管，合理控制合同风险；严格合同备案、归档制度；强化法律责任。

关键词：法治政府；政府合同；管理

推进依法治国，建设社会主义法治国家，关键是推进依法行政，建设法治政府。法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定即为法制政府。《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府建设的目标归纳为七个基本方面，明确了法治政府的七个内在标准。其中一个指标为行政决策完善。行政决策是政府工作的中心环节，直接决定着社会发展的方向。健全、科学、民主的行政决策是推动社会又好又快发展的助推器。而政府合同行为，系行政系决策过程中的经常性的必要行为。

一、政府合同及合同管理的概念

政府合同是指政府部门在履行职责，进行行政管理、公共服务以及民事经济活动中，作为一方当事人与公民、法人或其他组织经过协商一致所订立的涉及财政资金使用、公共资源利用或者政策扶持的契约性法律文件。主要包括以下几种类合同： （1）城市基础设施等国有资产（包括无形资产）的投资、建设、租赁、承包、托管、买卖、担保、物业管理等合同；（2）土地、森林、荒地、水流、矿藏等国有自然资源使用权的依法出让、转让、出租、承包合同；（3）行政征收、征用、委托合同；（4）融资、借款、资助、补贴等合同；（5）城市公用事业的特许经营合同；（6）招商引资合同；（7）政府采购合同，等等。

合同管理是指政府及政府部门对合同的签订、履行、变更、备案、归档等过程的监督管理。

二、加强政府合同管理的重要性

加强政府合同管理是建设法治政府、责任政府、诚信政府的内在要求，是适应社会主义市场经济发展的需要，是维护行政机关合法权益的法律保证。如，随着城市建设、招商引资工作力度的不断加大，政府必须签订民事合同。但是，在履行合同中，尤其是涉及到土地、规划的项目，因合同不规范、不完整等原因，致使在实施过程中产生了不少纠纷，不但给政府对外形象带来负面影响，还造成经济损失。加强政府合同管理在决策管理层面上，显得尤为重要。

三、加强政府合同管理的措施

（一）加强对合同管理人员的职业道德素养和专业技术素

养的培训

（二）严格政府合同的签订程序。（1）合同磋商。政府合同承办机构负责组织与合同相对方的谈判、协商工作。重大合同，应当邀请法律专业人士参与谈判，提供法律支持。在该阶段中，承办机构还应当负责调查合同对方的主体资格、资信状况、履约能力等情况，并留底稿。确有困难的，可以委托律师事务所作为中介机构进行尽职调查。（2）合同文本起草。合同内容一般由合同承办机构起草，对方当事人起草的，承办机构应当充分协商，做到权利义务对等。合同承办机构应认真研究签约事项，对合同标的、权利义务、违约责任等主要条款进行认真审查。承办机构还应当对合同订立可能产生的经济、法律后果和对社会稳定的影响等进行预先分析评估，必要时可以邀请有关专家进行论证。（3）合同的合法性审查。合同签订前，合同承办机构应报经本政府部门的法制工作机构或者委托律师事务所提出法律审查意见。重大合同组织专家就专业性、技术性等方面进行法律风险评估论证。政府合同合法性审查，主要审查双方当事人是否具备合法资格，合同内容是否违反法律、法规、规章和政策性规定，合同约定有无损害国家、社会公共利益和第三者利益，合同条款是否完备、文字表述是否严谨规范，合同订立是否履行法定程序等内容。承办部门应当根据合法性审查意见对合同草本进行修改，形成合同正式文本。承办部门对审查意见有异议的，应及时反馈、沟通。经沟通仍不能取得一致意见的，报行政机关主要负责人决定。未经合法性审查的合同不得递交审批。（4）报批。要求合同承办机构提交递交审批时附以下材料：合同草案；本政府部门法制工作机构或者律师事务所提出并加盖公章的书面法律意见；合同对方当事人的主体资格、资信状况、履约能力等材料；合同订立的依据、批准文件等等。（5）签署。合同被批准后，由法定代表人或负责人签署。其他人员签署的，应得到法定代表人或负责人的书面授权。签署后即盖公章或合同专用章。合同经双方代表签字盖章后，按法律、法规规定或双方约定，必须办理公证、鉴证或报上级机关批准的，承办机构应代表区政府或政府部门办理公证、鉴证或报批手续。

（三）推行多部门联合会审制度。如对政府投资项目施工合同，应继续推行监察、发改、财政、审计、法制等多部门联合会审制度，形成监管合力，促进合同规范签订。

（四）加强对合同履行过程中的监管，合理控制合同风险。监察、审计、财政等部门在合同执行过程中应适度参与，发现合同执行过程中的问题，合理控制合同风险。

当出现不可抗力、合同依据的法律法规政策修改或者废止、签订合同时的客觀情况发生重大变化、相对人财产状况恶化、丧失商业信誉或者有丧失、可能丧失履行能力的其他情形、相对人预期违约或其他可能影响合同履行的情形时，合同承办机构应当提出相应对策或者建议，及时行使不安抗辩权、合同解除权、违约责任追究权等法定权利，最大程度避免和减少损失。重大合同履行过程中发生以上情况的，合同承办机构应当及时会商本政府部门的法制工作机构或者委托的律师事务所提出处理预案，并向政府提交预警报告。

政府合同在履行过程中产生纠纷的，合同承办部门应及时与合同对方当事人进行沟通协商，查明情况，客观评估可能产生的不利后果，可能对政府权益造成重大损害或使公共利益遭受重大损失或威胁的，合同承办部门应及时向政府书面报告，并采取措施应对合同风险。

政府合同纠纷的处理过程中，承办部门未经同意，不得放弃属于政府一方享有的合法权益，也不得无故拒不履行政府应当承担的义务。

（五）严格合同备案、归档制度。以政府作为一方当事人签订的合同，承办部门应于合同签订后5日内将正式合同文本一份报送政府法制机构，由法制机构统一登记、汇总、保存；政府工作部门也应指定内设科室负责本部门及其派出机构、下属单位政府合同的登记、汇总、保存工作。

建立合同归档制度，合同订立、履行过程中取得的下列材料，合同承办机构应当及时予以编号、登记、保管；符合归档条件的，移交档案部门：合同正式文本、补充合同；合同对方当事人主体资格、资信状况、履约能力等材料；合同谈判、协商材料；合同订立的依据、批准文件；法律审查意见；合同纠纷处理过程中形成的材料；其他需要归档的材料。

（六）强化法律责任。合同承办机构或审核监管部门违反规定，造成损害政府形象或导致经济损失的，由监察机关依法追究行政责任；造成经济损失的，依法由责任单位赔偿并向责任人追偿；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。如：在合同签订、履行过程中收受钱财、物品等贿赂，与他人恶意串通，损害政府利益；在合同签订、履行过程中玩忽职守、滥用职权、超越职权，导致政府遭受较大经济损失；未妥善保管政府合同资料、档案材料，导致政府遭受较大经济损失；其他因故意或过失应当追究责任的情况。

结语：政府合同管理复杂，且专业性较强，但政府合同管理是法治政府建设中一项重要工作，不可忽视。笔者根据实践经验，提出加强政府合同管理的几项措施，以期对政府合同管理者有所裨益。