行政执法与刑事司法衔接的困境及对策

石狮市人民检察院课题组

行政执法活动遍布社会生活的各个角落，与人民群众的生活密切相关。实践中，行政执法行为存在诸多不规范之处，滥用自由裁量权、以罚代刑的情况仍然存在。虽然行政机关内部已建立相关的监督制约机制，但仍不足以遏制此类现象的发生。因此，建立行政执法与刑事司法的衔接机制（简称“两法”衔接），强化对行政执法活动的外部监督，对推进依法治国具有重要意义。

一、行政执法与刑事司法衔接的困境

纵观“两法”衔接实践操作层面的困难，主要体现在有案不移、有案难移以及平台操作困难三个方面。

（一）主观方面：有案不移

1.部门利益驱动。行政权有不断膨胀的天然属性，随着行政管理的精细化，行政活动领域和行政管理职能不断扩张，加之对行政权的制约不足，行政权过度膨胀和蔓延，最终导致利益驱动。涉及到行政征收、行政罚款等经济利益的案件，行政机关积极性就高，而对于其他类型案件，行政机关更倾向于“以罚代刑”解决问题。

2.刑事立案的动力不足。为尽可能避免办错案，公安机关往往要求行政机关在查清案件事实、收集到足够证据的基础上再移送，但由于行政机关调查手段所限，往往难以满足公安机关这一要求，导致移送困难。再者，公安机关对法律、证据也有认识误区，常与检察机关、审判机关的观点不一致，有的案件多次被退回补充侦查，或者不批捕、不起诉、不作有罪判决，一定程度上也影响了公安机关接收案件的积极性。

3.检察机关监督乏力。行政处罚案件有很强的封闭性，案件当事人之外的人员很难掌握具体情况。法律没有规定检察机关对具体行政执法案件具有调查权，因而实践中检察机关难以介入个案，无法对是否构成犯罪这一问题查证，最终无法证实是否涉嫌犯罪。

4.罪与非罪的认识不一致。主要有两种情形：一是行政机关认为构成犯罪应移送公安机关处理，而公安机关认为不构成犯罪不予受理。二是行政机关认为不构成犯罪无需移送，而公安机关认为构成犯罪应当移送。此外，对于公安机关能否直接立案查处行政执法部门管辖的案件这一问题，双方也缺乏共识，导致公安机关在办理该类案件时，行政执法机关在证据收集、现场查处、协同调查方面往往不够配合。

5.执法人员素质参差不齐。一方面，部分执法人员认识存在偏差，认为行政执法机关的主要任务是开展行政管理、查处行政违法案件，打击犯罪不是其主要职责，加之移送刑事处理的案件标准高、要求严，会带来不必要的麻烦，而不愿移送；另一方面，一些执法人员侧重于行政法律法规的学习，对与刑事相关的法律法规不熟悉，导致涉嫌犯罪的行政处罚案件没有移送侦查机关立案查处。

（二）客观方面：有案难移

1.缺乏牵头责任主体。行政执法与刑事司法的衔接工作一般涉及到三个主体：行政执法机关，侦查机关和检察机关。众多规范性文件仅规定上述三家主体应当各司其职、互相配合，但是由哪家单位负责牵头协调行政执法与刑事司法的衔接工作却没有具体规定。[1]近年来，该项工作通常由检察机关的侦查监督部门负责，但由侦查监督部门负责，仅能从倡导性的角度入手，无法采取更强有力的监督措施，甚至是于法无据。

2.专业知识垄断。行政处罚案件往往具有较强的专业性，如知识产权案件、药品食品案件、烟草案件和税务案件，这些都需要办案人员具有较强的专业知识。而刑事案件，则需要办案人员熟练掌握刑事法律法规。办案中，行政执法人员往往专业知识足够而刑事法律知识不足，而司法人员又往往刑事法律知识充足而专业知识不够，这就导致这两类群体经常出现意见分歧。

3.法律、法規和司法解释规定不一致。关于案件的移送标准问题，法律、法规和司法解释有相冲突之处。比如知识产权类案件，对于涉案品价值认定，“两高”司法解释规定了三种不同的计算方式，根据不同的计算方式所得到的结果相差甚远，这直接影响到对犯罪行为的打击。同时，公安机关接受行政执法机关移送的案件后，是进行形式上的审查还是实体上的审查，对此缺乏法律规定，也容易产生分歧。

4.案件移送不规范。国务院310号令及《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见》等规范性文件，对需要移送的涉嫌犯罪的材料有明确规定，其中包括涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、检验报告、鉴定结论以及其它认定犯罪的材料，但从实践来看，行政执法机关经常基于各种原因未能移送上述资料，因而公安机关无法及时处理案件。[2]此外，行政执法与刑事司法要求的证据规格也不同，行政执法部门所收集的证据一般达不到刑事立案标准，容易导致证据不足。

（三）信息共享平台：运行阻力大

目前，虽然各地都相继建立了“两法”衔接信息共享平台，但是运行效果不大理想，主要原因有以下三个方面。

1.思想上未引起足够重视。行政执法机关主动接受监督的意识不强，把推广“两法”衔接工作当成是检察机关权力扩张的表现，思想上没有充分认识到“两法”衔接的重要意义，从而重视程度不够。

2.案件录入增加工作量。多数行政执法机关都有自己的内部信息管理系统，其办理的行政处罚案件大都要求录入该系统。在已经录入一次的基础上，如果还要求行政执法机关将案件信息再一次录入到信息共享平台，必然会增加一定的工作量。

3.选择性录入现象普遍。实践中，一些地方会制定强制性规定，要求行政执法机关办理的每一起行政处罚案件都录入信息共享平台，但是由于这些案件掌握在行政执法机关手里，录入多少信息，具体录入什么信息，事实上完全由行政执法机关说了算。

二、完善行政执法与刑事司法衔接机制的对策

建立和完善“两法”衔接工作机制，是一项复杂的系统工程，单靠检察机关单方面的监督是远远不够的，还需要各行政机关、公安机关、甚至全社会的共同参与。不仅要从立法、制度层面等顶层设计上加以推进，更要在实践中加强衔接机制建设。

（一）立法层面：完善相关法律法规

目前关于“两法”衔接的法律规定较为零乱，应该统一立法，解决顶层设计问题。可考虑修改《行政处罚法》、《刑事诉讼法》等法律，条件成熟再由全国人大或常委会专门立法，或者制定单行法。

1.规范案件移送。（1）统一案件移送标准。制定统一的案件移送标准，明确行政执法机关移送刑事案件的方式、程序、条件、期限、效力和责任。通过规范移送标准，为行政执法机关准确移送案件提供法律支持，确保有章可循，更具操作性。（2）强化监督制约。明确犯罪的判断主体、标准和移送的法律依据，明确行政机关移送涉嫌犯罪案件及公安机关接收案件的职责和程序，对于不移送、不接收、不立案的，检察机关有权进行监督。必要时，行政机关可就是否涉嫌犯罪以及证据的认定等问题向公安机关、检察机关咨询。同时，还应当规定行政执法机关向公安机关移送案件的同时，应报同级检察机关备案，由检察机关对移送的案件进行审查，以便检察机关开展法律监督。[3]（3）强化责任追究。规定行政机关故意或重大过失不移送案件等情形的具体处罚措施，构成犯罪的，由检察机关直接立案侦查。

2.完善证据制度。对于行政机关收集的鉴定结论、调查笔录、谈话笔录等证据材料，只要其符合刑事证明标准，经司法机关审查后可直接采用；司法机关认为有疑点，经复验、复查查证属实的，也可直接使用；对于行政执法机关制作的调查笔录、询问笔录以及行政相对人的陈述等言词性证据，如果能与其他证据相印证，也可直接使用；如果不能印证，或与其他证据相矛盾，原则上应重新制作或收集，但确因不可抗力无法重新收集的，应将其作为间接证据，经司法机关查证与其他证据相印证的，可作为刑事诉讼证据。[4]

（二）制度层面：完善具体衔接工作机制

1.提升联席会议针对性。通过联席会议，各成员单位之间可定期交换协作配合的具体情况，提出衔接配合过程中遇到的各种困难，共同研究解决困难，为进一步畅通相互间的协作，实现无缝衔接奠定基础。实践中，检察机关一般由侦查监督部门参与联席会议，建议将检察机关反贪、反渎、民行、预防等部门也纳入联席会议，以增强发现贪污贿赂犯罪、渎职犯罪线索的能力，切实提高联席会议的有效性。

2.引入监督考核机制。加强“两法”衔接工作，需要建立健全激励惩戒机制，把案件的移送、侦查、立案等纳入绩效考核范围，作为评优评先的重要依据。行政机关依法移送案件，公安机关依法接收案件，在考评时给予适当的奖励加分，从而解决“行政机关主观上不愿移送案件，公安机关不愿接收案件”问题。同时，对于开展“两法”衔接工作不力，应当录入案件而未录入，应当移送而未移送，应当报备而未报备的行政执法机关，应严肃追究单位主要领导责任。

3.强化检察机关监督职能。（1）完善提前介入制度。对于群众反映强烈、涉及金额大、波及范围广的案件，行政机关或公安机关应及时向检察机关通报情况，检察机关应提前介入引导侦查取证，实时同步监督案件的办理、移送、接收、立案以及后续相关工作，确保行刑衔接到位。（2）强化对重点环节案件移送的监督。强化检察机关对案件移送的监督，特别是要加强两个重点环节的监督：一是加强对案件受理环节的监督，不仅监督公安机关立案之后的行为，还包括对初查和受案行为的监督。同时，要对公安机关撤销的案件进行报备审查，防止行政程序取代刑事程序，督促公安机关慎重立案。二是加强对案件退回的监督。实践中，一些案件存在公安机关违法退回的情形。对此种情形，应规定行政执法机关必须向检察机关提出建议，对公安机关开展立案监督，否则应承担相应法律责任。（3）赋予检察机关调阅卷宗的权力。目前，检察机关调阅卷宗的方式主要是与行政机关自行沟通，或者依靠地方性规定，缺乏明确的法律规定。因此，亟待出台刚性的法律规定来保障检察机关调阅卷宗的权力，才能取得较好监督效果。对此，石狮市人民检察院有较好的做法。该院与20余家行政执法机关会签《石狮市“两法”衔接工作规定》，明确了检察机关调阅卷宗的权力，收到了较好成效。

（三）技术层面：强化信息共享平台的使用

建立行政执法机关、公安机关、检察机关共同参与的一体化网络信息共享平台，实现网络互联、数据互通、信息共享、实时监督。除此之外，打造一体化的网络信息平台，还需要具备一定的先行条件。

1.制定信息共享平台管理办法。关于信息共享平台的使用，必须要有一套操作规范，才能确保平台发挥实效。建议制定信息共享平台管理办法，对各行政机关、司法机关信息共享的内容进行界定，明确案件的详细录入标准，争取将所有行政处罚案件全部纳入信息共享平台。

2.配备具有相应业务能力的人员。经济领域违法犯罪行为的查处难度大，对办案人员的专业知识要求高。司法机关应多向行政机关学习有关经济、医学等专业性较强的知识，而行政执法机關也要加强刑事法律、司法解释的学习。各部门应多组织业务交流、探讨会，加大培训力度，提升办案人员的业务素质和执法能力，不断增强预防和查处经济犯罪的能力。

3.完善行政相对人投诉监督渠道。虽然《行政复议法》和《行政诉讼法》都明确规定了当事人不服具体行政行为的救济渠道，但从实际运行来看，现行的“民告官”机制效果不佳。建议可以充分利用“两法”衔接平台，在网络信息共享平台上开辟行政相对人“投诉监督”专栏。一方面为行政相对人增加一个救济渠道；另一方面为检察机关开展行政执法检察监督提供线索，进一步推动平台创新完善。

4.建立对消极参与平台建设单位的惩戒机制。对于实践中消极参与的单位，有必要引入惩戒机制，来确保平台的使用效率。可以参照石狮市的做法，把各行政执法单位的平台使用情况纳入年度绩效考评的范畴，进行量化评分，评分结果在全市机关单位进行通报。

注释：

[1]王敏远、郭华：《行政执法与刑事司法衔接问题实证研究》，载《国家检察官学院学报》2009年第1期。

[2]刘远：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《法学论坛》2009年第1期。

[3]王传红、维英：《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件机制研究》，载《中国刑事法杂志》2012年第3期。

[4]吴云：《法律监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的制度完善》，载《政治与法律》2011年第7期。