北宋财政官员管理体制的当代价值

贾明杰　吴海燕

【摘要】北宋的物质文明与精神文明在整个封建国家历史过程中可以说是空前绝后的，其财政收入的繁荣更是引人注目。这与北宋建立的财政管理体制与财政官员管理体制密不可分。文章从北宋财政官员管理体制角度进行研究，对北宋户部官员管理的课考、处罚、薪酬、选任制度进行总结，提出了北宋时期的管理思维与管理方向。

【关键词】北宋 财政 官员管理 当代价值

【中图分类号】K244.05 【文献标识码】A

“吏者，民之本纲者也，故圣人治吏不治民”，对于官员的管理是治国的根本之道，这是诸多学者的共同认识。①对于北宋财政的研究一直是学界的热点，从《走向自觉—近百年宋代财政史研究回顾与反思》一文中可以看到20世纪诸多学者对近百年宋朝财政史的研究。但鲜有从财政官员管理角度观察北宋财政变迁，挖掘当代价值的研究。②北宋自元丰改革后其财务制度与官员管理有着许多特点，深入研究其内在管理思想，对当代财政官员队伍建设与管理有一定的历史借鉴价值。

北宋户部职能概述

北宋户部及其官员职能的变迁。北宋前中期，户部官职设置沿袭于唐朝后期，出现了官员与其实质作用相互混淆的情况，往往出现官、职、差遣分离的情况。所以在整个北宋的前中期，户部人浮于事，户部成为闲职部门。对户部官员而言，诸如尚书、侍郎、员外郎等职事官衔已经被架空成为只是用于定俸禄的寄禄官的一种名称，这在史料中也颇为多见。户部本来是作为掌握中央财政大权的要害部门，在北宋前中期却被三司取代，负责日常的财务工作。直至元丰改制，规定户部作为“掌天下人户、土地、钱谷之政，贡赋、征役之事”的机构，其下再设置各司，分工清晰，各司其职。户部官员的职能也有了重大变化，除了理财的工作主体之外，还要负责对下级的课考、条例编撰、编写会计录等。改革后的户部，空职闲职全部撤去，名衔与职事完全挂钩，户部的职能得以回归。

改制后户部官员的职能。元丰改制后，户部官员的职能主要分为三个方面：第一是主体的财政职能，即是“掌管钱谷之事”与“有量入为出之法”，可以直白地表述为掌管税收钱物与编制经济预算，户部要对国家财政的收入与支出统一规划，对政府工作的日常开销、军费支出、官吏俸禄统一安排，对赋税、商税、征榷也要制定合理的政策；第二是对财政体系内的官员进行考核，考核分级进行，考核标准与考核制度将在下文详述；第三修编条例及《会计录》③，修编的条例，如王安石变法中的青苗法、均输法、农田水利法等，随后进行的相关法律条文的修改在北宋后期户部的工作中也是屡见不鲜，而《会计录》则是以全国财政收支情况为基本数据来编撰的，“知天下金谷之数，以察登耗虚实”④。

北宋财政官员的管理体制

课考制度。课考是对中国古代官员政绩评价的考核制度。课考的优劣亦作为官员政绩的重要衡量指标，并成为官员奖惩、任免、升降的主要依据。《文昌杂录》中提到：“吏部颁给印历，六曹尚书、侍郎，左右仆射、左右丞批；都司郎官，左右丞批；二十四司郎中、员外郎，本曹尚书、侍郎批，以书逐考功过焉。”⑤这是北宋时期元丰改制之前，整个中央机构各级各岗的具体课考办法。其中课考的具体执行有着较为明确的制度：在財政体系，丞相亲自对户部尚书与侍郎进行考核，户部尚书与侍郎则负责对本部下属户部、度支、金部、仓部等进行考核。“凡职皆有课，凡课皆责实”是北宋宋神宗时期对于各级官员考察的真实写照。⑥

到了元丰改制之后，户部连同吏部、刑部成为六部中最为繁忙的部门，但是对户部官员的考核从未放松，甚至单独列出对户部官员的课考制度。崇宁元年有臣谏言：“勤者置，怠者废，然后可使百工允厘，庶绩咸熙也。乞严立条式，每岁终委省、寺、监之长，考其属官之成；六曹尚书，考其郎官之成；尚书都省，视六尚书之成。”可以看到，到元丰改制财务官员体制发生变革之后，对于财务官员的课考依然强调责任到位，制度严明。也强调了官员任免与政绩考核的严格挂钩。

处罚制度。整个宋朝对于文官、士大夫的待遇都是很优厚的，有不杀士大夫的潜规则。但是，财政体系管控整个朝廷与国家的经济命脉，对于官员的管理还是很严格的。相较于其他重要部门，户部官员的黜降之法较为严格与多样。

首先是俸禄经济类型的处罚，这在整个处分体系中属于较轻的处罚，很多时候具有处罚象征性。元丰六年，陕西由于在对西夏战事中财政用度吃紧，多次向户部申请费用都未得到回应，后查实属于户部官员处理迟滞，此事件的处理结果就是自尚书到侍郎，再到郎官全部罚俸。同年六月，户部主事刘质被委任后作为失当，神宗亲下诏处罚户部官员用人不当，对于户部相关官员进行“罚铜”的经济处罚。熙丰变法存有诸多异议者，户部部分官员因私下议茶法弊端，户部及省级财政官员均处以“罚铜”。可见经济处罚是对财政官员的管理最常用的处罚形式，言辞不当、渎职、越权、用人不当往往采用此种处罚形式。

其次是升迁、转职延期类型的处罚。在元丰改制之前，高级官员从“使相到给事中”，没有延期类的处罚措施，“不设磨勘”；元丰改制后，相对应的“不设磨勘”官员范围变为“从正一品到正四品”的升降转迁全权由皇帝处理，而皇帝处理的依据主要是官员的声望、功绩等。磨勘之法，主要针对的是中下级官员。政和三年，“户部员外郎李税、户部侍郎胡师文各展二年磨勘”，事由起因为户部官员只凭申报材料，不深究详情而定夺，这里对户部官员惩戒的主要是其不作为的行为。在北宋时期，对于户部官员的磨堪案例不太多见，但也存在一些。磨堪惩戒较于“罚铜”稍严重，是比较正式严肃的处罚手段。

再次是降官。元丰六年，户部代理尚书、侍郎蹇周辅被降官一级，降为江西、福建盐事，因为其子“贷官钱”而周辅不查，属于儿子违法，周辅受到连带处罚；政和元年，阜步侍郎张杲因为违反禁令，与宗室交结，处以降阶。宣和元年，有官员私自盗用官印，伪造文书证件用于谋取私利，此次事件暴露后，处罚波及现任的两位户部官员领导与已经退休的前任户部官员，给予多名官员降官处分，理由是对下属管教不当与选任用人不当。可以说，降官是比“罚铜”、“磨勘”更为严重严肃的处罚措施，这类处罚往往适用于那些违反明令、为官不作为、用人不察不当，并且造成一定后果的官员。

最后是罢黜。因为有着“不杀士大夫”的规则，那么“罢黜”是整个处罚体系中最为严厉的处罚形式。罢免官职的对象一般分为四种类型：业务不精、品行不佳、政见不合，结党营私。表现在户部官员理财能力与素养方面，元佑元年的户部员外郎吕和卿被官员弹劾为“愚呆贪残”，并无能力成为户部员外郎而被罢免；崇宁元年户部尚书王古因为给老百姓免去太多拖欠赋税，因为业务不精而致朝廷损失而被罢官。在品行方面，宣和二年的户部尚书唐恪失职虚报，政和七年的侍郎韩梠与人争忿，皆因品行而被罢黜。政见与“上”不合，也在被罢黜之列，钦宗即位即着手与金人一战，而户部侍郎郑望之则力主议和，成为言官的众矢之的而被罢免。此外，朋党官员、结党营私一经发现，也在罢黜对象之列。

薪俸制度。北宋时期的官员俸禄制度的几经变迁，元丰改制之前，也是北宋的前中期，官员俸禄直接由官职确定；元丰改制之后实行新的薪俸制度，以新的寄禄官定俸禄，并行的还有在京官员的“职钱”待遇。所以，户部官员的薪俸主体根据官职的不同有着不同的薪俸制度：寄禄官俸禄，职事官的职钱。除开薪俸制度的主体，还有“添支钱”，但是添支钱只是针对部分岗位的官员而言，并非全部⑦ 。寄禄官与职事官双轨薪俸通过“行、守、试”制度来平衡两者官品与薪俸的差别。在整个北宋时期，官员的薪俸水平也因国家财政水平而波动，如元佑四年因为财政拮据而对职事官的薪俸降低标准，宋微宗年间因国家财政宽松，对高级官员薪俸大幅提升。具体到户部官员，除了主体的职钱，还有季节性的绫罗布匹、米面细粮、厨食钱等作为薪酬制度的补充。

选任制度。元丰改制之后，户部一改之前的闲赋状态而变为一个繁忙的要务部门，神宗皇帝将户部尚书描述为“典领经费之司”，可见户部官员在改制之后，得到了皇帝的重视，而整个财政体系官员的选用也是“广泛博求天下有才能贤士而为之”，财政官员职位责任重大，选用能者委任。这里就涉及到选用标准问题，在一则除授制书中可以看到“博识多闻，明于世务，资忠履信，蔚为吏师”⑧这样的选任标准，这里是对户部尚书的选任，从中可以看出任用标准涉及品行、才干、学识、强干四个方面。而通过史料，其他的户部官员委任同样强调了理财有术、精明强干的业务素养，同时也强调了品德、阅历、行事风格、操守、练达等，归结起来主要是两方面：德行与学问，能力与经验。

当然，除了个人素养与财政能力之外，户部官员的选任在一定程度上也与政治流派有关。财政官员与其他高级官员尤其是宰执，有着公共的政治目的与政治利益也与户部官员选任有着重要的影响。例如在宋神宗离世后曾布取代王存成为户部尚书，李焘对选任曾布作为继任的户部尚书事件分析指出，曾布获得蔡确的提拔，这与两人的政治目标一致有着不可分割的关系，也与神宗离世后改革集团的分裂有关。

北宋财政官员管理的当代价值

北宋财政官员管理制度是整个中国古代文官管理思想的重要体现。北宋官员管理并不例外地成为维护封建皇权统治的制度需要。在整个北宋财政史的变迁中，对于财政官员的管理也几经调整，虽然在现在看来其在制度与管理实施上存有一些缺陷，比如官本位的思想严重、管理制度不够严密等。但是在整个中国古代历史上，北宋时期财政官员的管理相对取得较好的效果，即使以当今的视角审视，其管理思想与管理制度在整个财政体系中仍有着很好的借鉴价值。

考核制度的当代价值。纵观历史，我们可以发现一个朝代的吏治清明与否、机构工作效率高低乃至整个时代政治的有序与否都与考核制度的实施情况有关。严密的考核制度制定与严格的执行实施是吏治效果的重要保障。北宋“凡职皆有课，凡课皆责实”的课考制度对于财政官员的管理发挥了重要作用，这首先反映了对考核制度的重视与重用；其次考核制度的细致划分，自上而下一级评定一级，最后考核结果严格与升降奖惩挂钩。这对户部官员的管理思想都是值得我们借鉴与坚持的。

当代，对于财政官员的考核仍然是一项重要而繁琐的工作。经济管理与经济政策的制定都是时代最强的脉搏，对于财政官员的管理直接决定经济政策实施与制定的水平。考核是一项重要的保障措施，谁来考核？考核哪些内容？考核的意義价值最终体现在哪些地方？这些问题依旧是我们需要结合时代来考虑的问题。比如，从考核内容上来看，对于经济领域的考察从GDP转向绿色GDP，以及考虑将官员的财政业务能力、道德品行，乃至“裸官”与否都纳入考参范围。随着时代与环境的变化，对于财政官员的业务考核与全面考参的内容与指标都在与时俱进，这与北宋整个财政官员管理体系随时代变迁而不断调整，无不体现着相同的管理思想。

选任制度的当代价值。北宋财政官员选任多多少少带有一些人治色彩，但是除开人为的干预，还是有很多选拔与任用上的制度值得现今的财政官员以及公务员选拔借鉴。首先选拔方式的多样化。北宋财政官员的选任广开渠道，科举取材、基层推选、考察推荐、皇帝任命等并举，多样化的选才方向为当今“在少数人中选举、选少数人”的现状提供了改变方向。其次选拔标准量化与硬化，北宋财政官员的选任十分注重德才兼备，考核指标与考核内容也趋于硬化，人情、形式、过场的软化程度较少。当今财政干部与公务员的任用指标也需要量化、明朗化、硬化，选拔过程要规则制度化、常规化。

思想道德建设的当代价值。纵观历史，整个封建社会对于人们思想的管控是较为严苛的，对于道德灌输也十分重视。财政官员直接管理着国家的经济命脉，所以对于他们的道德要求也要突出一些。整个北宋时期，对于财政官员，无论是课考、奖惩、升降还是选任，每个环节对于官员道德的要求也较高。道德成为财政官员管理内容的重要一部分。道德建设方面，再深溯到科举制度方面，科举选才对于举子道德的塑造就打下了基础，而科举选才制度与今天的中考、高考、乃至公务员考试都有着相通之处。科举中的会试、殿试与今天公务员考试中的面试也有着相通的思想。在当代经济犯罪有着更为肥沃的土壤，对财政官员的道德建设是个更为迫切的命题，既要处理在选任、考核、升迁等官员的管理方面加大对道德考量的权重，也要在经济人才培养方面，做好道德培养的基础工作。

廉政建设的当代价值。纵观历史，可以发现北宋时期，官员的腐败问题相对较小。从上面的薪俸制度及处罚制度来看，北宋时期在制度设计上有效的遏制了腐败的滋生，可谓软硬两手，相得益彰。在北宋时期，对财政官员的待遇是较好的，尽管国家财政一度拮据，但是稍有宽裕就会给官员大幅加薪，除此之外，绫罗布匹、米面细粮、厨食钱等福利也较为全面，打消了官员的贪念，从源头遏制了腐败，可谓“高薪养廉”⑨。另一方面，高压治贪腐，一人犯罪，亲属皆罪，推举的人也要受到牵连。这对当今财政官员的廉政建设提供了新的思路，“高薪养廉”甚至更接近人性本质，也能留住优秀人才，严打制度牵连更广，从源头堵住贪腐份子。

总之，中国古代文官管理制度客观地说，相对规范严密、制度完备、功能较强，对于许多国家乃至西方近代的文官管理制度都有着重大影响。而北宋时期的财政官员管理制度是整个古代中国文官管理的突出代表，可以说现今的财政体系公务员管理的主体制度与思想都与北宋时期有着不可分割的传承性。北宋时期的经济繁荣与整个财政体系运作效率的联系紧密，对于财政官员的管理也有必然联系。无论是监察制度、选任制度，还是思想与廉政建设，北宋时期都给予我们一定的启示，对当代财政体系官员队伍的打造与管理都有借鉴意义。

（作者单位：河北大学宋史研究中心，河北科技学院）

【注释】

①包伟民：“走向自觉—近百年宋代财政史研究回顾与反思”，《浙江学刊》，2003年第3期。

②韩瑞军：“宋代官员经济犯罪及防治研究”，2008年河北大学硕士学位论文。

③郑志强：“浅谈宋代的官吏考核制度”，《江西财经大學学报》，2007年第1期。

④黄亚娟：“北宋三司使职能探析”，《郑州轻工业学院学报》（社会科学版），2009年第3期。

⑤黄建：“以史为鉴，完善我国财政监督机制—以宋代财政监督为借鉴”，《财政监督》，2007年第7期。

⑥杨阳：“元丰改制后北宋户部研究”，2012年河南大学硕士学位论文。

⑦黄亚娟：“宋代三司使与户部尚书之比较”，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版），2009年第2期。

⑧方宝璋：“论宋代集中财权的思想”，《中国经济史研究》，2008年第4期。

⑨王瑞蕾：“宋代官吏渎职犯罪与惩治研究”，2011年河北大学博士学位论文。

责编/张晓