略论“营改增”背景下税侦工作的改进

张娟

【摘要】“营改增”税改政策在实现结构性减负，促进经济良性发展的同时，税收犯罪对象也在扩围，诱发税收犯罪的因素相应增加，使得本已多发的虚开增值税专用发票犯罪面临更为严峻的防控形势。税侦部门急需客观分析“营改增”对涉税犯罪的影响，查找工作难点，提出应对策略，全面提升预警和打击防范能力，切实维护经济发展。

【关键词】营改增 涉税犯罪 应对对策

【中图分类号】D631.2 【文献标识码】A

目前我国的税制结构中，增值税和营业税作为直接税的主要税种分立并行，运转至今，其内在缺陷日益凸显，特别是营业税重复征收给服务业带来的税赋不公、增值税抵扣链条的断裂阻碍其税收中性作用的发挥，阻碍了行业细分和产业结构升级，不利于经济长期稳定发展。当前对增值税扩围、完善征收链条，逐步优化现行税制结构，推动制造业升级，促进经济结构的优化调整已是必然选择。

“营改增”试点的政策分析

“营改增”即营业税改增值税，是2009年增值税全面转型后我国税收制度的又一次重大改革，“营改增”自2012年在上海率先试点，2013年8月1日起，交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点在全国范围内推开。

对不同行业及纳税人税负的影响。国家税务总局公布的数据显示，2013年前10个月，营改增试点共减税939.65亿元，95%的企业实现减负或税负无变化，只有5%左右的企业税负有所增加。随着试点行业和地区的“双扩围”，税负增加的企业占比及税负增加额均呈逐步下降趋势。

从试点纳税人类型和行业看，税负增加主要集中在交通运输、货运服务和有形动产租赁服务企业的试点一般纳税人。在税负增加的行业内部表现也不均衡，实际税负有升有降。税改前购入固定资产的交通运输企业税负增加明显；港口企业的服务税率上升，但人力成本、房屋租金等主要成本未纳入抵扣范围，企业实际税负增加；有形动产租赁企业税负增加明显，但在税改后新购置业务的实际税负会降低。税改过渡政策对此做出安排，涉及对固定资产减半征收、实际税负超过3%的部分即征即退，各省财政对税负增加较多的企业实施的临时扶持政策也相继出台，增负企业的形势会大为好转。

小规模纳税人和原增值税一般纳税人的税负均有不同程度下降。交通运输业的小规模纳税人的税负基本不变，有了可抵扣项目税负或有小幅下降，而所有现代服务业的小规模纳税人都实现了减税，减税幅度达40%。原增值税一般纳税人取得的“营改增”应税服务抵扣凭证可以抵扣进项税额，抵扣范围扩大，其税负下降，其中运输费用可抵扣税额增幅明显。

对地方税收及经济发展的影响。第一，对地方财政收入的影响。由于营业税税源减少，试点企业整体税负下降，原增值税一般纳税人抵扣凭证增多而增加可抵扣税款等因素，税收总收入减少，同时，试点期间的税负增加部分一般多由地方财政临时补贴，财政支出相应增加，地方财政收入短期内减收明显。但从长期看，“营改增”将带来制造业和第三产业的健康快速发展，确保税源充足，企业效益提高，促进税收持续增长。

第二，对招商引资及跨境贸易的影响。吸引跨国公司在我国境内设置地区管理总部，能够降低企业的实际采购成本，提升外资利用率，也能吸引技术型和投资型外资进入，优化引资结构，带动第三产业的结构升级。但是，地方保护可能阻碍跨地区的生产性服务贸易，阻碍全国统一市场的形成。

第三，对发展地方经济的影响。一方面有利于产业结构优化，实现第三产业迅猛发展。首先，“营改增”实现第三产业全面减负，消除了营业税差额纳税带来的税负不公，增值税的税收中性能有效发挥。其次，服务贸易出口免税政策增强了生产性服务出口的国际竞争力，能促进对外服务贸易的发展。再次，第二产业主辅分离带来的行业细分扩大了对服务业的需求规模，促进第三产业规模、总量及结构提升，进一步推动产业结构优化。最后，试点过渡政策对提供国际运输服务，向境外单位提供研发服务、设计服务等适用零税率或免税的政策将进一步促进第三产业自主创新，促进研发技术服务、信息服务行业的发展。另一方面有利于第三产业与第二产业协同发展。“营改增”使制造业企业外购服务可以进项抵扣，有效降低企业税负，第二产业的企业愿意主动进行主辅业分离，扩大服务业市场需求，而服务业中的研发技术、信息技术的发展又反过来促进制造业的技术创新和产品升级换代，二者互为促进协调发展。

“营改增”对涉税犯罪的影响

对专用发票类犯罪的影响。“营改增”主要涉及两种专用发票，即增值税专用发票和货物运输业增值税专用发票（以下简称货运专票），货运专票会成为犯罪分子的新目标，针对这两种专用发票的虚开、非法买卖犯罪总量将上升。

第一，交通运输业及货物运输代理服务业虚开、代开货运专票将高发。首先，诱发虚开犯罪的因素短期内仍较集中。提供交通运输服务的一般纳税人成本中占比40%左右的过路过桥费无法抵扣，占直接成本50%的油费往往在取得增值税专用发票时受限制，特别是跨省运输车辆产生的加油费由于无法取得增值税专用发票等原因导致物流成本上升，加上交通运输业税负增加的一般纳税人占比较高等因素，会诱发虚开、代开、买卖货运专票进行套利的违法行为。其次，此类虚开犯罪的特点比较明显。一是通过使用他人身份证甚至残疾人身份证注册运输公司，申请办理并取得一般纳税人资格，或者购买、借用他人的空壳公司，申领货运专票对外开具。二是开票环节和抵扣环节手段多样。有的按一定比例收取開票费对外虚开货运专票，有的从外省市购买货运专票或成品油增值税专用发票进行进项抵扣或转卖；有的通过传真、短信、互联网等渠道获取开票和购票信息，操控空壳公司对外虚开，这类没有提供任何实际货运服务的虚开行为应是打击的重点。此外，货运企业在提供了真实的货物运输服务的情况下，将货运专票开给指定第三方，或者小规模纳税人提供货物运输服务，无法或不愿通过税务机关代开货运专票，转而通过其他货运一般纳税人代开货运专票的行为应当引起重视。

第二，针对增值税专用发票的虚开、非法买卖犯罪将上升。交通运输服务纳入增值税征收范围，货运企业的成品油发票可以抵扣，虚开、非法买卖此类专用发票的犯罪会上升。此外，纳入抵扣的专用发票如提供维修服务、机动车销售的购车进项、现代服务业一般纳税人开具的专用发票等也会成为虚开目标。再者，利用增值税税控系统仅对发票信息的数字部分进行识别比对的限制，将不能抵扣项目（如非增值税应税项目、免征增值税项目等）虚开成可抵扣项目的行为可能出现，特别应重点关注兼营免税、减税项目的纳税人。

第三，税务机关为小规模纳税人代开货运专票潜藏风险。货物运输小规模纳税人申请代开货运专票需提供税务登记证、货物运输合同、车辆道路运输证等资料，小规模纳税人在未提供货物运输服务的情况下，可能通过提供虚假资料骗取税务机关代开发票，税务机关应通过对小规模纳税人实际运输能力的核查进行风险防控。

对普通发票犯罪的影响。假发票犯罪将会反弹。2014年，随着铁路运输、邮政和电信业纳入“营改增”试点范围，非法制售普通发票的犯罪空间缩小，犯罪类型由非法制售普通发票向虚开专用发票转型，监管重心由地税机关向国税机关转移。但是，由于假发票需求依然旺盛，与伴生犯罪的关联因素无法消除，诱发犯罪的因素仍然存在，一旦放松对买方市场的控制，针对普通发票的非法制售及虚开犯罪仍将大量出现。

对其他税收犯罪的影响。第一，成为逃税犯罪的新手段。试点一般纳税人通过虚开货运进项专票以减少收入，逃避缴纳税款成为新的犯罪手段。部分符合条件的纳税人为适用低税率，不愿成为一般纳税人，采用减少收入逃避一般纳税人资格认定，涉嫌逃税。

第二，逃税行为将更加难以控制。一方面，区分应税服务类型存在困难，特别是混业经营的纳税人兼有不同税率的应税服务，纳税人可针对税率差采用混淆不同服务类型以降低税负的方式逃税。另一方面，营业税和增值税的计税方法不同，在“营改增”后，增值税是通过直接开具增值税发票的方式实现征收，如果消费者不索要发票，就可能直接造成税款的流失。

第三，骗取出口退税犯罪领域扩大。受适用零税率和免税政策的行业范围扩展的影响，国际运输企业、向境外单位提供研发和设计服务企业骗取劳务、服务产业的出口退税可能成为骗取出口退税新的犯罪领域，也应引起高度重视。

税侦工作应对“营改增”的对策建议

熟悉税改政策，把握刑事政策，提升业务素质。税改政策涉及范围广、内容细、更新快，要求办案民警必须全面理解和掌握税改政策，依托当地税务机关，采取税改政策培训、税务稽查专题讲座、案例解析等形式，快速掌握试点政策，了解税务机关风险预测与防控的主要环节，会同税务机关共同分析涉税犯罪的发展趋势，掌握查办试点行业虚开、骗税的基本要领。坚持区别对待，服务经济发展大局的刑事政策。税侦部门查办案件应把握好政策尺度，处理好严厉打击犯罪与依法保护经济发展的关系，防止扩大打击面。对无实际服务虚开货运专票或其他增值税专用发票的行为始终保持严打态势，重点打击以赚取开票费为盈利模式的“开票公司”以及居间介绍、联系虚开业务的职业票贩子。对于以真实交易为主，为减低税负少量违规开具或接受专用发票或因各种原因无法开具或获取专用发票，让他人代开、代他人开具或开给第三方的虚开行为应视情节轻重区别对待，情节轻微可移交税务机关依法处理。

明确打防重点，查找工作难点。首先，明确打防的重点。各地税侦部门可根据“营改增”试点行业及纳税人在本地的分布特点，结合本地涉税犯罪的高发地区和行业，确定打防的重点犯罪类型、地区、行业和人群。（下转235页）

（上接137页）其次，分析犯罪手法、规律特点，查找工作难点。以虚开犯罪的特点为线索，对重点地区、行业特别是交通运输和货运代理企业的异常行为进行分析，不断总结本地区的新情况，查找工作难点。实践中，办案部门普遍存在的难点：一是虚开犯罪手段变化快，而办案部门侦查意识守旧、模式单一，打击犯罪表现被动，在查账、取证、发票鉴定、审讯等环节难度增大；二是基础工作薄弱，自主发现犯罪的能力不强，重点地区、高危人群管控乏力；三是协作效果地区差异大。特别是在“营改增”头绪繁杂、税收违法犯罪诱因增多、防控压力增大的情况下，警税协作在信息共享、案件发现、证据材料的提取、固定、鉴定、控赃等方面的协作成效不尽如意。

深化警税协作，提升协作效能。税侦部门应准确把握本地区“营改增”试点阶段涉税犯罪的发展动态，及时向上级部门及地方政府汇报税侦工作进展，紧密依靠地方政府，充分发挥警税联合办公机构在信息共享、协调会商、执法联动、警情预测等方面的协调作用。一方面深化信息共享机制。建立基础信息共享平台，构建重点企业数据库，实现对试点纳税人基础信息、专用发票的开具抵扣信息、辅导期管理数据及纳税人违法信息共享，发挥其在案件发现、线索经营及可疑数据筛查比对中的积极作用。另一方面建立會商联动机制。通过协调会商分析地区犯罪形势，共同研究税收征管风险防控及案件查办中出现的新情况，合理评估犯罪趋势，制定防范对策；建立快速反应的执法联动机制，对案件协查、取证分工进行统一部署，形成警税一盘棋的工作机制，提高税案查处效率。

强化信息手段的运用，提升打击实效。首先要及时发现犯罪，强化线索经营。一是依托公安“大情报平台”和“金税工程”的“货运专票税控系统”、“增值税防伪税控系统”、“机动车发票税控系统”，运用数据分析和碰撞比对发现犯罪。二是依靠基层队所，提升自主发现犯罪的能力。支队发挥信息资源优势，对基层队所上报的情报信息进行整合研判，筛选出可以经营的线索后返回队所落实经营，并全程给予业务指导。三是发动群众举报。对重大嫌疑线索的举报，及时联合税务稽查部门组织查证，深挖线索，对各类举报，认真落实奖励政策，激发群众举报热情。

其次要明确侦查重点和难点，抓住关键环节，适时推动创新技战法的推广运用。侦办交通运输、货物运输代理服务行业虚开犯罪的重点是围绕有无实际运输服务和进项抵扣的真实性两个环节收集证据。一方面通过核实票面信息、查证资金流向对运输服务的真实性进行确认，加强与当地人民银行和各商业银行的协作，为侦查办案提供证据支撑，必要时可上报公安部协调人民银行反洗钱中心进行资金调查。另一方面，考察运输业务流程，核算实际运营能力，对比发票开具和抵扣情况，确认进项抵扣的真实性和合理性。侦查难点是对承包、转包、挂靠经营情况的核实，关键是从承包、转包、挂靠手续的真实合法性、营运收入和营运费用的实际支配人、承担人等方面确认营运主体。实践中，税侦部门在资金查控、人员轨迹分析、可疑数据筛查等方面形成了许多颇有成效的技战法，应选择合适时机推广应用。

最后要优化设置侦查模式，突出集群战役优势。虚开增值税专用发票犯罪已成为涉税犯罪的主流犯罪类型，集群战役的成功运用凸显该模式在侦办重大虚开案件中的优势。“营改增”扩围后，对符合集群战役发起条件的线索及时上报省厅和公安部，在上级的统一组织协调下，发挥区域协作优势，运用集约化、合成化作战形式，实现对虚开犯罪全链条、深层次、规模化打击。此外，应根据地区特点和案件条件，综合运用侦查模式，如对重点地区、重点行业虚开货运专票组织专项行动；对大要案件实行挂牌督办；注重发挥派出所优势，及时发现和查处辖区内发生的缴获数量少、案情简单发票犯罪案件。通过整合多部门资源，集中优势，突出重点，实现对虚开发票犯罪的面上控制和重点突破，增强打击实效。

重视犯罪预防。一要通过警税协作预防。一方面通过税务机关的内控机制进行防控，包括代开货运专票的检查制度、异常货运专票的认证、稽核制度、试点前业务的交叉清理制度以及税务辅导期制度。另一方面关注税改中出现的新情况、新问题，共同制定防范对策。

二要加强基础工作。依托警税协作平台，建立共享数据库，对经营异常、可能存在虚开行为的重点企业开展动态防控。结合地区实际情况，在运输企业、货物运输代理服务企业相对集中的地区建立基础阵地，建立警企联动协作机制，健全完善违法犯罪防范机制，强化重点企业阵地控制，动态掌控重点企业和人员的经营状况，通过行业信息共享方式及时获取违法犯罪线索。

三要加大宣传力度，多渠道开展宣传。以广播、电视、报纸等新闻媒体为载体，结合深入基层社区活动，制作宣传材料，与国税地税联合宣传税改政策、普及税收法律，讲解刑事政策，适时开展“营改增”试点行业虚开违法犯罪与防范的主题舆论宣传，结合案例警示，营造舆论氛围，增强纳税人法制意识。联合税务机关，深入重点企业、金融机构，进行授课培训，讲解法律条文，协助企业加强管理，制定防范措施，有效提升企业防范犯罪的能力。

（作者单位：山东警察学院；本文系山东省社科规划研究项目“‘营改增背景下的涉税犯罪研究”的阶段性成果，项目编号：13CFXJ01）

责编 / 张蕾