国家治理现代化的意蕴及路径选择

于洪波

【摘要】国家治理现代化是我国新时期面对的时代课题。中国的国家治理现代化植根于中国土壤，具有突出的中国意蕴—治理主体的人民性；治理方式的灵活性；治理目标的阶段性；治理基础的改革性。文章认为，推进国家治理现代化要做到解放思想冲破束缚，顶层设计统筹规划，制约和监督权力运行，国家治理法治化，建立国家治理评估体系，培育和弘扬社会主义核心价值观。

【关键词】国家治理 现代化 特点 路径 意蕴

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

党的十八大以来，国家治理现代化这一命题蔚然兴起。这是我国改革发展步入关键阶段的适时课题，是实现中国梦的必然要求。该命题的提出，顺应了全面建设小康社会新阶段需要在治国理政理念上有所发展和创新的现实要求。

概念阐释

经济社会发展要求国家职能的发挥更加充分适当。“治理”作为国家职能现代化发展水平的标志，日益成为一个热门话题和概念，对它的研究和界定很多。概言之，“治理是指国家、市民社会和私人部门之间，或者各个主体内部通过互动来管理一个社会的经济、政治和社会事务。治理可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行”。①国家治理是相对于国家政治基本制度安排而言的。“主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题”。②国家治理体系包括政府、市场和社会三个层面，涵盖以上三个层面的制度和程序。制度是根本，它可以改造治理者的品行，制约治理者的权力和行为，而国家基本制度又是根本中的关键，国家基本制度安排合理，国家治理才能良性启动。

国家治理体系现代化是指“政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系”。③在全球化和信息化时代，国家治理体系现代化应是权力体系现代化、法律体系现代化和民主政治现代化。国家治理能力现代化一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。④其显著标志包括政府的公共意识和公信力、依法行政意识和履责力、公正意识和执行力、“阳光意识”和监督力以及服务意识和服务力。中国国家治理现代化内在地包含国家治理体系和治理能力现代化，“就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能”。⑤中国国家治理现代化的实现，制度的现代化是基础，制度执行力的现代化是关键，是在总结规律性的前提下对时代性的体现，创造性是其本质属性。

国家治理现代化的意蕴

作为现代化后发国家，我国的国家治理能力面临严峻挑战。我国现今的国家治理还相对落后，难以应对现实困境和挑战，必须推进国家治理现代化，避免全面的、系统的国家治理危机出现。

我国现有治理体制和模式仍以传统性为突出特征，“碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义，严重削弱了国家的治理能力”⑥。美国学者B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中，提出了将政府从传统治理模式中解脱出来的四种选择方案—市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府，“每一种模式都各有其长处，但社会和政府也都会为之付出一定的代价”⑦。

中国现代化不同于西方国家现代化的关键特征是：西方走的是一条“社会造国家，国家造政党”的道路，中国走的是一条“政党造国家，国家造社会”的道路。⑧西方国家的国家治理发展历程，无论是哪种模式，固然有我们值得借鉴的地方，但由于彼此的国家建构完全不同，必须是有选择地吸收汲取，要结合中国实际，将国家治理中国化，彰显中国特色社会主义特征。

习近平2013年8月19日在全国宣传思想工作会议上的讲话指出：“每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色”。随后，2014年2月17日他在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中提到，我国的国家治理应是“在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。国家治理的中国性是指国家主导下的多元主体共同治理，其强调的是“国家”与“治理”的双重意蕴及其中国特色社会主义性质。中国的国家治理现代化是植根于中国土壤的，具有突出的中国意蕴。

一是治理主体的人民性。国家治理强调多主体，国家管理者是主体，各组织、各单位是主体，人民更是主体，人民这一主体是国家治理的最终依靠力量。国家治理更加突出人民性，是对人民民主专政的新的诠释，人民是国家治理现代化的出发点、主體力量和根本目的。所以，国家治理的中国意蕴更加强调以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民，着眼于维护最广大人民根本利益，让人民群众参与国家治理的民主权利得到充分发挥，最大限度增加和谐因素；国家治理的中国意蕴更加尊重个性，尊重差异性，包容多样性，更加注重发挥公民和社会组织的积极性，使社会处于动态平衡中的稳定状态；国家治理的中国意蕴更加注重保障宪法确认的个人自由，更加尊重人民群众的“选举权、参与权、知情权、表达权、监督权”，促进人的全面发展。

二是治理方式的灵活性。国家治理是以人民为依靠力量的，贯穿于国家管理机构、各级组织、单位部门的治理主线是人民主体性，治理最终目标指向人民利益的最大化。治理所及以公共领域为边界，范围非常宽广，协商民主是治理的表现特征。协商民主表现在治理方式灵活多样，群策群力。有的可从上到下，有的可从下到上，有的可以从中间开始、而后向上下延伸扩展，既可从整体到局部，又可从局部到整体，既可国家统筹、多方协同，又可从一方伊始，向整体和全局辐射扩散。中国的独特历史文化、独特的社会现实、独特的国情要求在治理中不拘一格，不因循守旧，不顾步自封，提高治理能力，多渠道、全方位将各方面的治理落实、落小、落细。

三是治理目标的阶段性。国家治理现代化的根本目标是实现中国梦。中国梦是民族复兴之梦，是中华民族繁荣富强之梦。这一目标的实现有两个100年的阶段性目标支撑。国家治理现代化是“五位一体”的，包括多项分领域目标。这些分领域目标之间相互协调、相互配合、相互推动。在某个时期、某个阶段，某一个或几个分领域目标发展势头可能更为强劲，其他分领域目标可能稍显弱势，但它们不是此消彼长的关系，而是以先带后、共同前进的关系。国家治理现代化，就是在诸多领域发展现代化的基础上的整合、提升，具有改革新时代的显著特征，而这一特征又是由特定时期的阶段性特征组合而成。所以衡量国家治理现代化既要看全局，又要看局部，在某个阶段还要看这一阶段的重点治理目标。

四是治理基础的改革性。国家治理现代化的实现是一项持久的、繁复的系统工程，不是一蹴而就的，唯有锐意进取、攻坚克难、大胆探索才能成功。实践证明，改革是化解矛盾、破解难题、解决现实问题的方法，“改革是国家治理现代化的基础”。国家治理现代化要求改革系统、整体、协同推进，全面发展，不留死角。经济体制改革是深化改革的基础，也是国家治理现代化要求改革必须解决好的首要问题，而其中正确处理好政府与市场的关系显得尤为突出。在此基础上多个领域改革协同推进，并在行政体制、司法体制和监督体制等领域实行突破性改革。1978年以来，中国改革开放36年取得的发展成就关键在于，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，而是坚定不移走改革开放的新路。

国家治理现代化的实现路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就推进国家治理现代化提出了总的指导思想和战略目标。今后相当长的一段时间内，需在实现路径上研究探讨，笔者认为，应从以下方面着力：

一是要解放思想，冲破束缚。从管理到治理，是国家政治发展的美好愿景，较之其他改革更具敏感性，解放思想显得尤为重要。解放思想是个永无止境的命题，判断一种新的思想、观念、制度和政策的科学性，应以是否有利于“国家的富强民主文明和谐、社会的自由平等公正法治、人民的爱国敬业诚信友善”为落脚点和出发点。国家治理现代化是随着国家经济、政治、文化、社会、生态等现代化的深入推进应运而生的科学理念和实践。

按照辩证唯物主义观点，新生事物在发展过程中必然面临来自体制的、机制的，来自现实的、社会的，来自人们头脑的经验的一系列矛盾与阻滞，需要我们以坚定的政治立场，解放思想，冲破束缚，敢为人先，在实践中探索推进中国化的国家治理现代化之路。

二是要顶层设计，统筹规划。国家治理现代化是一个从制度设计到实际运作的过程。这一过程包括多个领域的治理现代化，是系统的、整体的、协同的，必须统筹兼顾，整体谋划，中央的宏观指导、顶层设计至关重要。

一方面，应在战略研究、科学论证的基础上，站在国家和民族利益的高度，摈弃部门和地区利益束缚，分阶段设计制定国家治理现代化实现的路线图和任务表。另一方面，应将优秀的地方治理创新经验总结推广上升为国家治理顶层设计，从制度上解决政府治理和社会治理创新的动力问题。

三是制约和监督权力运行。尽管中国的国家治理是多主体的，但中国共产党作为执政党，是国家治理的核心领导者，“立党为公执政为民”宗旨实现得如何，制约和监督权力运行非常重要。中国的政党治理更需要的是“自律”⑨。自律的实现首先依赖于以纪委为中心的党内监督体系的完备，强化“自上而下”的垂直监督，从党内严肃党纪党规，使党员干部自觉廉洁自律。

同时对政府权力运行进行内部监督，完善各项制度建设，“将公共权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”⑩。来自于社会、公民对政府公共权力的监督作用亦不容忽视，有了“积极有序的公众民主参与，社会对政府权力运行的监督，一个透明、公开的政府”，才能有效保障公共权力的运行充分彰显公平正义、人民利益至上。

四是法治化国家治理。“法者天下之公器也”。国家治理的现代化有赖于各个领域的法治化。法治化是国家治理现代化的重要标志。坚持在法治轨道上推动国家治理，方能使国家治理有条不紊、良性运行。要深化法律意识，健全法制。法律制度要与时俱进，改革创新，不断适应发展变化的形势，系统、严谨、明晰的法律制度体制是维护人民权益的基础。法治要依法行事，改革要在法治的轨道上运行，发展要以法治为保障，化解矛盾要在法治的框架下实施，公平正义要在法治的内涵内衡量。法治化是国家治理现代化的基石。

五是建立中国特色的治理评估体系。国外的一些治理评估指标体系有很多可供借鉴之处，如丹尼尔·考夫曼等人开发的用来对200多个国家和地区的治理状况进行评估的世界治理指标。在实践层面上，这一指标体系“认识到国家作为治理发生的基本单位以及治理过程中的公共权威具有不可替代的地位”，认识到政府在实现国家治理效能中的重要地位，以推动国家和政府的变革为指标评价的目的。但这一指标评估体系主要关注的是国家治理的政府主体层面，对社会组织、各单位和公民个人关注度不够。作为中国化的国家治理评估体系，应该把社会组织、单位乃至公民个人参与治理、履行治理职能、发挥影响力等的指标因素纳入评估体系中，使作为国家政府治理民主理念实际运作显性表现的指标体系更科学合理，符合中国国家治理现实。

六是培育和弘扬社会主义核心价值观。治理是施与人的行为，法治约束的最终目的是实现人的自觉。所以治理追求的最高境界不应该是完全靠法治约束而达成的他律，而应是法律道德共同约束而达成的自律。社会性是人的根本属性，弘扬真善美，鞭挞假恶丑的社会文化和社会伦理对人慎思、慎言进而慎独影响力巨大。所以用先进的核心价值理念引导人们的思想观念向上、向善是更为根本的治理方略。社会主义核心价值观凝魂聚气、强基固本，是反映中国特色、民族特性、时代特征的中华民族的精神支柱。

只有以社会主义核心价值观引领国民，才能统一思想凝聚共识，集成全社会力量，推进国家治理现代化，最终实现“中国梦“。在国家治理的过程中，必須以人为本、立足实际、营造培育和弘扬社会主义核心价值观的良好氛围，使爱国敬业诚信友善的价值理念深入人心，为治理现代化的实现奠定坚实思想文化基础。

国家治理现代化是时代命题，是中国特色社会主义的现实要求，是实现中国梦的基本路径，必须举全国之力、全民之力，以中国底蕴、中国国情为基础，走出中国之路径。

（作者为沈阳师范大学副教授）

【注释】

①UN："GovernanceIndicator：AUsersGuide"，seefromwww.undp.org。

②任剑涛：“国家治理，什么才算是‘现代化”，评论周

刊，新京报网，http：//www.bjnews.com.cn/opinion/2013/11/2

3/294172.html。

③④竹立家：“着力推进国家治理现代化”，《中国党政干部论坛》，2013年12月，第9期、第10期。

⑤江必新：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，《光明日报》，2013年11月15日。

⑥俞可平：“衡量国家治理体系现代化的基本标准”，《北京日报》，2013年12月9日。

⑦[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第108页。

⑧储建国：“国家治理现代化的新意”，《工商行政管理》，2014年第1期。

⑨储建国：“国家治理现代化的新意”，《人民论坛》，2013年12月上（总第425期）。

⑩习近平：“把权力关进制度的笼子里”，新华网，2013年1月23日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/23/c_114467754.htm。

胡宁生：“国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动”，《南京社会科学》，2014年第1期。

该指标体系详见www.govindicators.org。

杨雪冬：“全球化进程与中国的国家治理现代化”，《当代世界与社会主义》，2014年第1期。

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