“营改增”后地方税建设的思考

翁嘉晨

【摘 要】 财政是国家治理的基础和重要支柱，地方税收是我国公共财政的重要组成部分。“营改增”后地方税收面临着主体税种缺失、收入锐减、征管压力增大等诸多问题。为此，必须进一步加强地方税建设，完善分税制财政管理体制，赋予地方政府相应税权，加强地方税主体税种建设，健全和完善现行地方税税法，择机开征新的税种，加强国地税沟通协作，建立收入稳定的地方税体系，以增强地方税财政支撑能力。

【关键词】 营改增； 地方税体系； 主体税种； 税权； 税制

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）30-0116-03

自2012年1月1日“营改增”试点工作开展以来，试点行业逐年增加，试点范围已扩大至全国。按照中央规划，到2015年要基本完成“营改增”的扩围任务，这意味着建筑业、房地产业、金融业等这些对地方税收收入起到重要支撑作用的行业也将纳入“营改增”。目前，“营改增”的税收收入尚未在中央和地方之间按照增值税的比例分享，而是全部留归地方，暂时搁置了在收入分配上的争议，但这只是权宜之计。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。因此，加快建设和完善地方税工作，是贯彻十八届三中全会精神的重要体现，是全面深化财税体制改革的重要举措，也是“营改增”后在原有分税制体制下重新审视中央和地方财政关系的理性选择。

一、“营改增”给地方税收带来的主要影响

（一）地方税主体税种缺失

营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。以2012年为例，三大主体税种占地方税收的比重分别为32.85%、16%、4.92%。“营改增”后，地税收入中营业税将全部划转，根据国家税务总局2008年出台的《关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》：2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。按照上述通知，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税部门征管而失去新的增长空间。同时，随着主体税种的征收权转移，代开发票时随主体税种附征的企业所得税、个人所得税、城市维护建设税和附加等都将面临流失。

（二）地方税收入规模下降

多年来，营业税作为地方税的主体和支柱，一直起着举足轻重的作用，其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性、对地方财政收入的重要性，都是其他地方税种所无法比肩的。2008年到2012年的统计资料显示，在地方税收入中，营业税所占的比重一直保持在30%以上（见表1），“营改增”后地方税面临的重要问题之一就是收入锐减、总量下降。这样，地方税只能靠地方所得税、财产税、资源税和行为税等来支撑，而从目前这些税类或税种的税收收入规模来看，大部分很难担负起营业税曾经承担的税收收入重任。

（三）地方财政收入增长受限

“营改增”是国家结构性减税政策的重要组成部分，对地方财政收入总体影响是减收。为了减少改革的阻力，目前对税负增加的纳税人实行财政补贴的过渡性政策。这种过渡性补贴政策不仅会增加地方财政负担，而且会造成一些企业对扶持政策产生依赖，甚至采取违法手段套取财政补贴，而如何判断企业是由于税改还是经营策略改变增加的税负是一个高难度命题。当前地方各级政府的事权与财权不相配，事权大于财权，财政支出大于财政收入。如果不及时调整税权和划分税种，地方政府可能会陷入财政困难。在事权与财权不对称的情况下，可能会出现地方政府为弥补财力不足，采取各种名目的收费、摊派和罚款等做法。这不仅会损害纳税人的利益，而且会侵蚀税基，扰乱税收分配秩序，损害政府形象。

（四）地方税收征管难度加大

从1994年税制改革至今，各级地方税务机关为保证营业税的征收管理，投入了相应的人力、物力和财力，营业税征管体制机制已经完善。“营改增”改变了企业原有的缴纳方式，申报渠道改变，征管机关变换，不可避免地涉及到营业税征管体制机制的转换与调整，涉及到营业税征管流程的变化以及税收征管资料的重新设计。这对企业和税务部门来说都需要有一个调整和适应的过程。营业税改由国税部门征收后，地税部门移交的是试点行业的主体税种——营业税，其余税种如企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等地方税种依然由地税部门管理，继续征收和管理的责任并未减轻。“营改增”后，地税部门行之有效的以票控税的手段将随之失去功效。由于国地税管理自成体系，各自征管信息系统无法对接，大量的基础数据不能共享，造成零散户纳税人在国税部门取得增值税发票后将有可能无视地税部门管理，有意或无意地避开申报地方税费这一环节，相关的所得税、城建税等地税收入难以得到保证，征管难度加大。

二、对“营改增”后地方税建设的思考

地方税建设受国家政治经济体制、经济发展状况、税收征管水平、税源分布情况等多种因素综合影响，具有复杂性和系统性，需要中央统筹规划，地方协调配合，上下合力共同推进。

（一）适当调整增值税分享比例

1994年确立分税制时将增值税确定为共享税，国内增值税由中央政府和地方政府按照75■25的比例共享，是当前我国第一大税种。营业税除铁路总公司、各银行总行等集中缴纳的部分外，其余全部为地方政府收入，并且是地方政府的重要财政支柱。“营改增”期间即使该部分税收仍归地方政府所有，由于减税影响，也将缩减地方政府的收入规模，容易进一步加大中央与地方在财权与事权之间的不对等性。而这也仅为权宜之计，随着增值税的立法，所有收入都将在中央和地方之间共享。为解决这一问题，有必要对国内增值税分享体制进行改革，适当调整中央与地方的分享比例。一是在保证中央可用财力的基础上，适当提高增值税地方分享比例；二是完善转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，提高转移支付资金使用效益，缓解县乡财政困难，提高基层财政公共服务能力。

（二）赋予地方政府相应税权

目前地方税主要税种的税收立法权和管理权集中在中央，地方政府没有相应的税权，而事权又向地方倾斜，这与分税制事权财权相统一原则相悖。我国中央税收入占全国税收收入的比重2009年为56.05%、2010年为55.33%、2011年为54.09%、2012年为52.97%，在分税制体制不变的前提下，考虑国家宏观调控的需要，继续保持中央税比重大于地方税比重的总体格局不变，在划分事权的基础上重新调整和划分税权。划分税权的基本原则仍是按照事权划分财权，根据财权确定税权，科学界定中央与地方的事权，根据事权确定支出范围。凡涉及到国家宏观调控和全国性重大影响的事务，如国防、外交、能源、交通、基础设施建设、重大灾害救治、文化、卫生、环保等由中央负责。地方主要负责本地区范围内的社会治安、经济发展、基础设施建设等。在保证全国统一税法的前提下，有选择地下放税权给地方。对全国统一开征的，对国家宏观经济影响较小但对地方经济影响较大的税种，如地方企业所得税、个人所得税、房产税等，中央负责制定基本法律，地方在基本法规定的范围内，结合本地实际，确定具体的实施办法。对不具有广泛影响，税源零星分散、税收成本较高、地区差异较大的税种，如契税、车船税等，将立法权、解释权和征收管理权下放给地方，同时建立严格的审批备案制度。

（三）加强地方税主体税种建设

“营改增”后需解决地方税主体税种问题。根据税种特点、税源分布以及地方政府行使事权的需要等综合因素，选择合适的税种或税种组合作为地方税主体税种，建立收入稳定、适合地方特点的地方税体系。合理设置税种，优化税制结构。税种的划分应充分考虑地方经济社会发展的需要，本着有利于调动地方积极性、鼓励地方开源增收、保证地方收入稳定和便于地方征收管理的原则，明确中央税与地方税的界限，保持税种的独立性，减少共享税。一是适时调整消费税。将消费税作为地方税的新主角，改消费税为零售环节征收，并调整征税范围。应该说消费税与地方关系更为密切，消费税收入的多少，与该地区的人口和消费能力紧密相关。把消费税纳入地方税，更符合地方经济发展和地方税建设的需要。以2012年为例，我国国内消费税收入占税收总收入比重为7.3%，营业税收入占税收总收入比重为15.6%，若消费税代替营业税，虽有一定缺口，但能够保持现有税制总体格局不发生更大改变；二是重点培育所得税。以所得税作为地方税主体税种是国际税收发展的基本方向。在许多国家尤其是发达国家已确立了所得税的主体税种地位，成为财政收入的主要来源。所得税作为直接税，以纳税人的收入所得为征税对象，较好地体现了量能负担的公平原则。随着社会经济的发展，不论是企业所得税还是个人所得税，税源潜力是巨大的。2012年统计资料显示，在我国地方税收入中，企业所得税和个人所得税收入之和达到20.92%。“营改增”后所得税成为地方税收的主体税种具有绝对的优势。

（四）健全完善单行税法

在现行地方税基础上，健全和完善各单行税法。一是改革资源税。扩大资源税征税范围，可将水、土地、珍稀动植物等资源纳入征税范围，并将目前对部分资源收费统一并入征税范围。完善计税办法，实行从价计征。以资源税改革促进地方经济发展方式的转变和资源利用效率的提高。二是改革财产和行为税。针对房产税税基稳定、税源普遍的特点，结合各地经济发展和居民生活实际，合理确定住房标准，将超标准部分的住房纳入房产税征税范围。将现行的房产税、城镇土地使用税合并为城市房地产税，税率可确定为2%左右，按照房地产评估价值扣除10%～30%后作为计税余值，租金收入不再征税。完善房产交易环节税收，契税与印花税存在重复征收，契税税率过高，可以将二者整合或保留其一。三是改革土地增值税。简化税制，将最高边际税率降低，调整至10%左右。调整税率级次，建议降至二或三级，取消房地产企业加计扣除20%的规定。四是改革车船税。将国税部门征收的车辆购置附加税并入车船税，为抑制碳排放，可适当提高税率。五是深化所得税改革。调节垄断行业超额利润水平，对垄断性、暴利行业的高额利润，根据其利润率的高低，按不同比例加征企业所得税。深化个人所得税改革，提高个人所得税费用扣除标准，建立扣除额与通货膨胀挂钩的调整机制。改革个人分类所得税制为综合所得税制，逐步由个人所得综合过渡到家庭所得综合。

（五）择机开征新的税种

为配合国家经济社会发展战略，增加地方财政收入，可以适时或择机开征新的税种。一是开征环境保护税。把环境污染和生态破坏的社会成本内化到企业生产成本和市场价格中去，用税收手段来促进环境保护，实现可持续发展。二是将现行征收的社会保险费改为社会保障税。以企业的工资支付额为课征对象，由雇员和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支。三是改设文化教育税。将教育费附加、文化事业建设费、职工个人教育费、农村教育费一并改为文化教育税，不再附加征收，而是以销售收入、营业收入或其他收入为计税依据。四是择机开征遗产税和赠与税。采取遗产税和赠与税两税并征的措施，调节社会成员的财富分配与占有，防止遗产的不合理转移，增加政府财政收入，积累社会公益事业资金。

（六）加强国地税沟通协作

“营改增”后，纳税人缴纳的增值税和企业所得税将由国税部门负责征收，但其涉及的地方税种仍由地税机关负责征收管理。因此，国税部门和地税部门之间要加强联系与协调，充分利用信息技术平台建立有效的信息传递机制，定期进行国地税信息比对交流，积极开展联合办税、联合稽查等活动，以加强对收入影响的分析测算和对相关税费的比对及掌控。进一步加快征管改革，推进“金税工程”三期建设，建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系，实现国地税联网运行、信息共享，提高征管质效。

【参考文献】

[1] 张学芳.“营改增”视角下地方财政收入面临的困境及对策[J].会计之友，2014（12）：93-95.

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[4] 朱青.“营改增”的意义及面临的问题[EB/OL].中国税务网，2013-04-26.