基于全球基金项目对专项资金的再认识

许彤

摘 要：专项资金是为完成特定工作任务，或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。全球基金项目是国际上比较先进的专项资金的管理模式，尤其是在预算的精细化管理和痕迹管理方面有很多值得学习和借鉴的地方，需要事业单位及其主管部门高度重视，分析目前在专项资金方面存在的问题及产生的原因，采取有针对性的措施予以解决，以提高专项资金使用的效率与效果。

关键词：全球基金项目；专项资金；再认识

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0108-03

2012年我所承担全球基金项目一期抗疟疾药品青蒿琥酯、青蒿琥酯片等5个品种标准提高项目起草研究，项目执行期为2012年8月至2013年2月共7个月，项目组执行人员为24人，项目经费预算为131.1万元。全球基金项目是在国际上公认的对专项资金的预算、使用、管理、考核有一套比较成熟和先进的模式，值得我们学习和借鉴。同时这也是我所第一次承担全球基金项目，是一次机遇，更是一次难得的学习提高机会，本文就开展这一项目谈谈对专项资金的再认识。

一、关于全球基金项目的介绍

作为唯一一家全球公共/私人合作组织，全球基金（The Global Fund to Fight AIDS，Tuberculosis and Malaria）致力于吸纳和拨付各种额外的资源，来预防和治疗艾滋病、肺结核和疟疾。全球基金由各国政府、民间团体、私营部门及受影响社团组成，同其他双边和多边组织紧密合作，共同致力于补充抗击三大疾病的现有可用资源。

自2002年成立以来，全球基金在全球范围内成为抗击艾滋病、肺结核和疟疾项目的主要金融来源，其在140个国家实施了572个项目，审批资金总额达到156亿美元。全球1/4的艾滋病项目、2/3的结核病项目和3/4的疟疾项目的国际资金分别由全球基金提供。

在中国，全球基金与卫生部、CDC共同合作，对中国三类疾病患病人群提供药品和生命救助，资助金额自2003年起累计达18亿美金。自2010年7月起，全球基金首次与国家食品药品监督管理局开展“卫生系统加强（HSS）”合作计划。这项合作的目的是：通过为期三年的相关药品标准提高和GMP体系建设工作，首先提高一批国产药品品种的质量标准和生产水平，使这些药品在质量标准上与WHO的国际药典标准要求一致；在产品生产水平上可以达到、并通过WHO的PQ认证；使这些药品的生产企业有可能通过全球基金的全球采购更好地参与到国际竞争中来。

国家药典委员会作为中国药品的国家标准制定单位，承担了“强化抗艾滋病、肺结核和疟疾药物的质量标准”的分项目工作。本工作已于2010年12月在北京正式启动，将于2013年6月30日前完成50个（三类药）品种的标准提高修订工作。

全球基金项目是目前为止，中国政府争取到的金额最大、覆盖范围最广、受益人口最多的国际组织援助。要求各项目执行单位一定要高度重视项目财务管理工作。按照全球基金的统一要求，严格执行预算，做到专款专用，单独核算。并配备得力人员，做好项目财务管理工作，为项目顺利实施创造良好的财务环境（被称为专项中的专项）。

二、强化预算管理，加强财务与业务的统一

为保证专项工作任务的顺利开展，在开展专项工作任务之前要组织相关的业务人员和财务人员参加有关的培训，了解该项目的具体任务和目标，并发布该项目专项资金的使用管理办法。具体执行单位可以根据该办法再结合到本单位的具体情况制定相应的实施细则，并让参与该项目的人都知晓并遵照执行。强化预算管理，加强财务工作与业务工作的统一协调，二者应相互相成，杜绝两方各行其是的做法。首先在预算的编制上应由上述两个部门共同参与完成，杜绝由其中的某一方“闭门造车”进行预算的编制，使预算的编制具有科学性、合理性、前瞻性、完整性。既能满足财务核算和管理的需要，又能保障业务工作的正常开展；其次对预算进行精细化管理，在预算的编制过程中，除要求详细列示每一预算项目的具体金额外并严控各预算项目金额的比例，以保证其合理性，还要求进行详细的预算编制说明，并对某些会计核算项目进行了进一步的细化，如材料费：分为特殊耗材及试剂材料费、样品费、试剂材料费、对照品材料费等项目。在预算的具体项目上反映得更为详细和人性化。目前中国的专项资金核算中是不允许列支人力支出的，但在全球基金项目的预算中体现了人文关怀精神，因为在从事具体的工作任务毕竟是由人来完成，为保证专项工作保质保量完成，允许在预算的编制中允许列支一定比例人力开支。同时人力支出在会计核算上也是构成成本费用的一个重要项目，理应纳入到支出范畴。并对人力开支进行细分为：劳务费、专家费等项目，对劳务费、专家费的具体开支也有明确的规定，如只允许该项目组的人在里面列支，一些有利益关系的部门和人员不允许在该项目中领取人力费用。在具体领取人力开支上，一个人只能领取其中一项，要么劳务费、要么专家费，不能两项都领取，并按照税法的有关规定代扣代缴个人所得税。为保证预算的编制具有科学性、合理性，不能在预算编制的项目中有“其他”、“不可预见费用”等模棱两可的项目。并严格按照预算的具体项目执行，不允许各项目之间的相互调剂、串户使用。预算的编制上报进行层层报批，审核通过后方可执行。对预算在具体执行过程中，如果需对以前编制的预算进行调整，则需履行层层报批手续，经上级部门书面同意后方可调整预算，不得擅自调整预算。在预算经费的划拨方面采取了更为科学合理的方式。目前中国对专项资金的划拨主要采用拨付制，即有拨款部门（主要是财政部门）根据预算进度进行资金的拨付，其主要优点是为专项工作的开展及时提供经费保障，但其弊端也是显而易见的，主要表现在对经费的使用无法进行及时的监控，往往是等工作任务结束后才对经费的使用效果进行评估考核，有明显的滞后性，无法进行及时的纠偏；同时预算执行单位往往也是对拨付的资金想尽一切办法将其使用完毕，而不是根据工作任务来合理节约使用资金，无法体现资金的使用效率。全球基金项目采用了一种报账制或报账制加拨付制的方法来拨付资金，具体做法是：不是根据预算的进度来拨付资金，而是先由预算的执行单位全额或者部分垫付资金，等工作进行到一定阶段，由拨款部门组织专家对专项工作的开展情况和预算的执行情况进行评估考核，视其评估考核情况再拨付经费，有效地杜绝了拨付制的一些弊端，提高了专项资金的使用效率。endprint

三、强化预算执行，规范单位的核算行为，保证预算资金使用的科学性、合理性、安全性

在全球基金项目中，实行项目负责人制，即该项目从业务和财务两方面均由该项目负责人全权负责，该项目的所有支出必须由项目负责人及项目主管人员、财务负责人、经办人员和证明人签字后方可报销，以明确责任。在预算的具体执行过程中有着严格的制度，尤其是对一些比较“模糊”的支出强调“痕迹管理”。所谓“痕迹管理”就是对所有的支出项目必须有相应的印证资料加以证明，即不能形成在法律上所谓的“孤证”，无法保证该笔支出的真实性、合理性。在具体的核算要求，（1）总体要求：1）所有取得的外来原始票据必须是与项目直接相关的真实、准确、合法、完整、有效的票据，并加盖开票单位的财务专用章或发票专用章，白条、收据、虚假发票等非法票据一律不允许出现。2）进行的项目活动所使用票据要有相应的痕迹管理（印证资料）即财务和业务要相互加以佐证。同时做好票据的时点控制工作，即所有票据的时间必须在开展全球基金项目的起止时间以内。3）项目资金使用必须体现财务内部控制及完善的签批手续。 项目活动遵循事先申请，再执行，后报账的程序；有效发票背面及附属资料须有经办人、证明人、项目主管、财务主管、项目负责人的签字缺一不可，并在票据上注明为全球基金项目。4）费用报销中，涉及发票、合同、协议、人员签字等资料均须原件，各类费用支出必须在预算内进行，无预算的，则不予以支付。（2）具体要求：1）交通费：指市内交通费，每张车票上必须有报销人的签名，在费用报销单上应注明每次乘车的起止地点及所办事项加以印证，事项过多可以以附件的形式单独罗列。2）邮电通信费：由通信服务商出具的必须是项目本人名字的正规机打发票，不能是定额发票。3）调研费：先制定调研方案及预算，明确时间、地点、内容、人员等情况，调研完后，需写调研总结报告。4）专家及专家食宿费：先制定专家工作方案及预算，明确时间、地点、内容、人员，签到表、照片、会议纪要等情况，需写总结报告。5）督导费：应附督导通知或督导检查评估时间、地点、内容、人员等情况说明。6）材料费：（材料费是指特殊耗材和试剂购置费、样品费、试剂材料费、对照品采购费）根据项目的进展情况，项目人员事先提出请购申请，用途注明为全球基金项目，并由有关人员签字后交由采购部门进行采购，采购活动应符合国家的有关规定。采购完成后交库房办理验收入库。领用时需单独填写一式三联的领料单并交项目负责人签字后办理领料手续，领料单上用途一栏要注明为全球基金项目——特殊耗材和试剂购置费/样品费/试剂材料费/对照品采购费中的某一类，不能混淆，项目执行人员应做好相应的实验工作日志加以佐证，领料单第三联交给项目执行人员与实验工作日志共同留存。库房要做好全球基金项目材料核算及相关的管理工作，尤其应做好痕迹管理。为保质保量完成全球基金项目，在预算中有一项督导费，该项经费主要用于对开展全球资金项目进行定期或不定期的财务和业务方面的督导，加强沟通，及时纠偏，确保任务的顺利圆满的完成。这也值得我们开展其他专项工作借鉴的地方。在预算的执行中定期向全球基金项目办公室报送有关报表，以反映预算的执行情况，并在预算的具体执行过程中对产生的问题及时进行反映，并积极沟通协商，以求圆满解决。

四、项目的绩效评价考核

全球基金项目完成后，需要从业务和财务两个方面进行评价考核，现主要从财务角度进行说明。全球基金项目应定期接受中国全球基金项目执行机构的财务督导，听取项目工作活动开展和经费使用情况汇报，与有关负责人及业务人员、财务人员进行交流，抽查业务相关记录或文件，实地盘存检查有形资产，包括库存现金、固定资产、存货等，调阅预算、会计凭证、账簿、会计报表等，以便对项目的财务情况进行充分全面的了解，并认真填写财务督导工作底稿，交由被督导单位项目负责人签字，在督导中发现的问题要求被督导单位积极进行整改规范。在项目结束后接受审计和评价，项目金额较大的还需第三方（主要是会计师事务所）进行审计，以确保公允。对全球基金项目进行绩效评价是对项目整体工作的执行情况进行全面评估的重要的关键性环节。绩效预算作为以目标为导向，以项目的目标实现程度为依据进行预算编制、控制及评价的一种预算管理模式，其过程是执行单位先确定履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况，建立预算绩效考评体系，逐步实现项目资金由“过程管理”模式向“结果导向管理”模式的转变，加强对全球基金项目支出的管理和监督。主要评价从预算执行情况、会计核算情况、财产保全情况等三方面进行。

（一）预算执行情况评价指标

1.预算执行率=一定时期预算实际支出额/同期预算额×100%（可分解为“累计预算执行率”、“当期预算执行率”等）

2.预算调整率=一定时期预算调整金额/同期预算总额×100%

3.资金到账率=一定时期资金到账金额/同期预算额×100%

4.资金使用率=一定时期资金使用金额/同期资金到账金额×100%

5.资金使用量与工作完成量的匹配程度=实际使用资金额/（单位工作量的费用预算×工作完成量）

6.未执行预算支出率=一定时期预算外支出金额/同期预算总额×100%

7.资金挪用率=资金挪用总额/资金到账总额

通过对以上指标的计算分析，可以比较全面掌握项目执行单位的预算执行情况、资金的使用情况，借以对其进行评价考核。

（二）项目会计核算情况分析指标

1.出纳核算差错率=一定时期出纳错款（长款、短款）总额/同期出纳收付款总额×100%

2.会计记账差错率=一定时期会计记账差错笔数/同期会计记账总笔数×100%

3.库存现金准确率=检查时库存现金余额/现金日记账账面余额×100%

4.银行存款准确率=检查日单位银行存款调节表余额/银行对账单调节表余额×100%

通过对以上指标的计算分析，可以比较全面掌握项目执行单位的会计基础工作、会计日常核算的情况，借以对其进行评价考核。

（三）财产保全的分析指标

1.库存材料完好率=检查日实际可使用的库存材料金额/检查日库存材料账面金额×100%

2.固定资产完好率=检查日实际正常使用的固定资产金额/检查日固定资产账面金额×100%

3.固定资产（物品材料）挪用率=用于非本项目的固定资产（物品材料）金额/检查日固定资产（物品材料）账面总额×100%

通过对以上指标的计算分析，可以比较全面掌握项目执行单位的财产物资、固定资产的使用和管理的情况，借以对其进行评价考核。

通过参与这次全球基金项目工作，使我们对国际上比较先进的专项资金的预算、使用、管理等模式有了较为深刻的认识。尤其是在预算的精细化管理方面有很多值得学习和借鉴的地方，在对项目进行痕迹管理也对我们今后开展相关专项工作有较大的帮助。

[责任编辑 吴明宇]endprint