土地流转与职业农民培育

赖作莲

摘 要：职业农民培育，不仅要构建教育培训制度，而且要制定扶持政策，营造良好环境。在当前农地细碎化的大背景下，推动土地向职业农民流转，对于促进职业农民培育、成长十分重要。在借鉴美、英等国的经验基础上，论述土地向职业农民流转的内在逻辑与路径。

关键词：土地流转；职业农民；适度规模经营

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0034-02

引言

随着中国工业化、城镇化进程的快速推进，农村劳动力特别是青壮年劳动力大量转移到非农产业，新生代农民纷纷弃农，农业劳动力短缺问题日益严重。第二次全国农业普查的结果显示，截至2006年年末，全国农业从业人员中，20岁以下的占5.3%，21～30岁的占14.9%，50岁以上的占32.5%[1]。在工业化、城镇化发达地区，农业从业人员老龄化问题更为严重。例如浙江，从事农业生产的人口，50岁以上的占到53%，30岁以下的仅占6%。

正因为如此，2012年3月，15位两院院士联名上书中央：提防人口大国无人种地[2]。为应对“未来谁来种地？” 2012年中央一号文件提出，大力培育新型职业农民，农业部在100个县全面启动新型职业农民培育试点。培育职业农民，不仅要构建教育培训制度，而且要制定扶持政策，营造有利于职业农民成长的环境。其中，在人均耕地面积狭小的背景下，创新土地流转机制，鼓励成片土地向新型职业农民流转是一项基础工程。

纵览世界各国，培养新型职业农民是发达国家的通行做法。美、英、法、日等国在培育职业农民（农场主）的过程中，都积极推动土地向职业农民（农场主）集中。本文试图在借鉴美、英、法、日等国经验的基础上，探讨土地流转对职业农民培育的作用，以及为促进职业农民培育，而推动土地流转的路径。

一、塑造职业农民要求适度规模经营

何谓职业农民？2005年底，农业部在《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中首次提出培养职业农民。2012年，中共中央、国务院印发的1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出“大力培育新型职业农民”。并对新型职业农民的内涵作了界定，即新型职业农民是指以农业为职业、具有一定的专业技能、收入主要来自农业的现代农业从业者。美国人类学家沃尔夫把职业农民（farmer）看成是与传统农民（peasant）相对的概念。他认为，传统农民主要追求生计，是与市民身份相对应的群体；而职业农民则是充分地进入市场，将务农作为商品产业，并利用一切可能的选择使报酬最大化。可见，我们所指的职业农民在某种程度上大体类似于国外的农场主。

职业农民内在的要求能获得较高的收入。农村劳动力纷纷逃离农业，尽管成因复杂，但从事农业的低效益、低收入是主要原因之一。要获得较高的收入就必须适度规模经营，在家庭承包责任制下，经营规模过于狭小显然无法实现。同时为保障职业农民以农业为职业，在农业中实现有效就业，至少保证其劳动时间以农业为主，也必须扩大经营规模。日本在“认定农业生产者”的标准中，就有农业劳动时间占就业总时间比例的规定和要求。

1978年中国户均耕地为10.83亩，2005年下降至8.53亩。户均规模偏小，并呈下降态势，这与美、法等农场经营规模不断扩大的发展趋势，截然相反。20世纪以来，美国农场的数量减少，但是农场规模不断扩大。1920年，农场平均规模为147英亩（1英亩合6.072亩），1990年为457英亩，2002年尽管略有下降，但也达到441英亩。法国农场的平均土地面积1958年为16.5公顷，1970年增加到21公顷，1985年增加到30.5公顷，1997年增加到41.7公顷。

尽管由于各国具体国情不同，土地经营规模的绝对量缺乏可比性，但是规模过小，不仅不能为农户带到较高的收入，而且也无法保障有效就业。当然，对于经营规模的大小是动态的，受经营类型、技术水平、市场条件等因素的影响。因此，应当根据具体情况决定最合适的生产经营规模。

二、实现适度规模经营要求土地流转

众所周知，在土地家庭承包制下，面临着土地细碎化、耕作抛荒、土地生产率低等问题。正因为如此，自家庭联产承包责任制实施以来，推进规模经营的呼声和实践就持续不断。早在20世纪80年代末，全国各地就先后开始出现“两田制”、“反租倒包”、股份合作制、“四荒”土地（指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）使用权拍卖等农村土地流转形式。而到十七届三中全会就明确规定农村土地可以在依法、自愿的前提下，采取转让、转租、互换、入股等形式进行流转。

美、法、英、日等国在培育大农场主、大经营户的过程，也积极推动土地流转，促进规模经营。

一是制定鼓励土地向大农场集中的政策。美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠政策，鼓励诱导家庭农场土地流动，促进农场规模的适度扩大。为维护农场土地的规模化和完整性，美国法律规定，农场可注册公司或合作伙伴；农场土地股份可以作为抵押或允许家庭成员拥有或继承，只允许内部转让，不能退股等。英国1967年修订的《农业法》规定：合并小农场政府提供所需费用的50%。1960年法国政府颁布《农业指导法》，该法核心思想是改革农场结构，发展适应现代化技术和能充分利用劳动力和经营资本的中等家庭农场。法国政府还利用农业信贷政策促进农业的土地集中，政府对中等规模的农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠，并且中等农场对土地有优先购买权[3]。例如，规定只有耕地面积在30公顷以上的农业企业才能得到银行（土地银行）的贷款。

二是鼓励小农场、小经营户退出土地。英国1967年修订的《农业法》规定：对愿意放弃经营的小农场主可以发给2 000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金。法国政府在1962年颁布的《农业指导补充法》中专门规定，对离开农业的农民发放终身养成老金[4]。endprint

同时，还严格保护土地的农业用途。1960年法国政府颁布《农业指导法》，1962年又颁布《农业指导补充法》，规定私有土地一定用于农业，不准弃耕和在耕地上搞建筑[4]。如果弃耕，国家有权征购，提高土地税或让其出租。以法律确保土地的农业用途，保障农场主对土地的使用权。

通过一系列鼓励大农场主扩大规模，小经营户退出土地和严格保护土地的农业用途的政策，有效扩大了农场的经营规模。

三、推动土地流转要求强化服务管理

促进职业农民培育、成长，必须强化土地流转的服务和管理，有效降低职业农民为实现规模而进行土地流转的交易成本。为扶持大农场主（职业农民），美、英、法、日等国采取了一系列政策措施，强化服务管理，推动土地流转向着有利于农场主成长壮大的方向发展。

一是成立非赢利组织及中介组织促进土地流转。法国1962年颁布的《农业指导补充法》，第15条规定：“成立土地整治和农村安置公司，利用国家资金优先购买市场的土地，经过整治转让给需要土地的农民，以利于发展中等类型的家庭农场。”日本成立不以赢利为目的的农业土地管理公司及促进土地流转的中介组织[4]。农业土地管理公司由国家、地方政府和农协联合组成，其主要业务是从愿意出让和出租农村土地的农户那里购买或租得农村土地，然后再将土地出让或出租给想购买或租地的农业生产单位。土地出租期限一般为十年。土地管理公司从农户那里租得土地时，一次性付出出租农户十年的租金，而从土地管理公司租地的农业生产单位则只需按年支付租金。降低了农业生产单位的经营成本和风险。

二是政府实施宏观调控和监督监测。政府主要为土地流转的运行提供公正、安全的制度环境和运作规范，采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段引导和服务土地流转。例如英国政府为大农场主租地提供资金支持；法国政府对农业土地管理公司和租户提供资金补助。

三是淡化土地的所有权。美国的农村土地绝大部分属于私人所有，但在土地流转过程中，一般不涉及土地的所有权，而是土地使用权和经营权的有偿转让。由于土地的使用权受到法律保障，农地的使用权拥有长久预期，土地投资和有效利用并未受到不良影响。正因为土地使用权得到有效保护，美国主要耕种自己土地的状况发生根本性变化[3]。在19世纪前95%以上的农场主只耕种自己的土地，而到20世纪90年代这一比例下降到26.5%，2/3以上的农场土地是租赁经营的[4]。

四是制定优惠政策吸引能人从事农业生产。20世纪80年代中期以后，为保证从事农业经营的人拥有足够大的土地经营规模，通过规模效益，获得与其他产业同等的收入。日本政府提出“合意的农业经营体”的发展思路。所谓“合意的农业经营体”是指通过其经营可以确保主要从业人员在相同的年劳动时间内，获得与本地区内其他产业就业者同等水平的终身收入[5]。终身收入包括工资收入、退职金和养老金。由地方政府制定“认定农业生产者”的标准，符合条件的在土地集中、贷款及固定资产投资等方面由政府给予支持。

简要结语

正如中国改革开放的总设计师邓小平所说，中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，是发展适度规模经营[6]。要实现适度规模经营推进土地流转成为必然。在农业生产自身特性及农村劳动力大量外流的情况下，只有依靠职业农民来发展农业，来推进农业适度规模经营。这就要求必须积极推动有利于职业农民的土地流转，使土地真正向经营能力强的职业农民流转。形成土地向职业农民流转势头，为职业农民培育、成长创造良好环境。

参考文献：

[1] 李澜，李阳.中国农业劳动力老龄化问题研究——基于全国第二次农业普查数据的分析[J].农业经济问题，2009，（6）.

[2] 李剑平.15位两院院士联名上书中央：提防人口大国无种地[N].中国青年报，2012-03-19（11）.

[3] 宋敏，陈廷贵，等.中国土地制度经济学分析[M].北京：中国农业出版社，2008.

[4] 刘卫柏.中国农村土地流转模式创新研究[M].长沙：湖南人民出版社，2010.

[5] 丁光良，等.农场土地承包经营权流转制度立法研究[M].北京：中国农业出版社，2009.

[6] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.[责任编辑 吴高君]endprint