新形势下上海住房保障金融发展顶层设计

韩国栋 梁旭 姚玲珍

摘要：在基本构建形成“四位一体”的住房保障体系过程中，上海住房保障金融实践取得了一定的成效，但也面临诸多困境，在新形势下特别需要进行制度创新和顶层设计。文章通过系统梳理上海住房保障金融发展得失，分析上海当前经济发展关键和金融发展优势的基础上，提出要从上海市统筹全局的高度，对住房保障金融工作进行全方位、深层次和战略性的顶层设计，并就此问题进行了较为深入的探讨。

关键词：上海；住房保障；金融发展；顶层设计

一、 上海市住房保障金融发展现状与困境

1. 上海市住房保障金融发展现状。

（1）初步形成政府主导、社会参与的金融支持机制。一方面，市政府积极主导投入，加大市、区（县）两级财政性资金投入力度，中央代发的地方政府债券资金优先安排于公共租赁住房等保障性安居工程建设等。另一方面，通过政策引导、机构参与和市场运作等方式吸引社会各界参与住房保障体系建设，开拓利用保险资金、企业年金基金投资公共租赁住房项目等。

（2）积极构建多方投入、市场运作的多元融资路径。积极利用信贷市场和资本市场的资源优势，发挥银行、保险公司、住房公积金管理中心等专业机构的作用，打造出多元化、多样性、多渠道的融资路径。

（3）逐步探索供需兼顾、全程覆盖的金融服务体系。在继续加大保障性住房开发建设的金融支持力度外，逐步重视保障性住房运营管理和使用消费环节的金融支持。采取政策优惠、专项投入等方式，支持一批公共租赁住房专业运营机构，通过各种渠道筹集并经营公共租赁住房。

2. 新形势下上海市住房保障金融发展困境。

（1）缺乏金融支持住房保障发展的顶层设计和整体规划。在具体工作中，很多相关部门没有全面认识保障住房特点和理解住房保障工作的重要性，在现有规章制度文件下的住房保障金融工作思路还停留在对待商品住房开发融资的老套中。

（2）以信贷市场间接融资为主而资本市场融资严重不足。基于保障住房项目的公益性和微利特点，住房保障资金需求特点主要是低成本、长周期。但如果过于强调银行类金融机构对保障住房项目的信贷支持，将会使保障住房项目建设运营风险集聚于银行系统，不利于国家金融安全，有必要拓宽市场融资渠道。

（3）缺少住房保障金融制度创新难以根本解决融资困难。完善的住房保障金融配套体系应具有三大基本功能：稳定而广阔的筹资来源、多元而竞争的金融产品、严密而有效的风险化解机制。上海现有的住房保障金融支持方式与工具属于摸索试点，不具备可持续性发展基础，难以满足上海住房保障金融发展的长期要求。

二、 上海市住房保障金融顶层设计的概念与内涵

1. 上海市住房保障金融顶层设计的概念与特征。上海市住房保障金融顶层设计，是从全市层面对住房保障金融进行全方位、深层次和战略性设计，包括住房保障金融发展的指导思想、方针原则、发展目标、发展模式。总体来看，上海市住房保障金融顶层设计具有顶层决定性、整体关联性和实际可操作性等主要特征。

2. 上海市住房保障金融顶层设计的内涵。

（1）指导思想。指导思想是顶层设计的性质保证。上海市住房保障金融顶层设计要深入贯彻落实科学发展观，以人为本，按照全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的要求，不断完善住房保障金融体系和拓宽住房保障融资渠道，支持本市建立健全住房保障体系和加快解决上海市中低收入家庭住房困难问题，为上海市加快转变经济发展方式、加快建设“四个中心”和现代化国际大都市提供重要保证。

（2）方针原则。方针原则是顶层设计的方向引导。顶层设计要坚持的原则有三：一是发展要适度，住房保障金融要服务于上海市住房保障发展，与住房保障规模和水平相适应；二是体系要完整，上海市住房保障金融服务需要适应住房保障发展不同阶段的不同要求，构建完整的住房保障金融服务体系；三是渠道要创新，住房保障金融需要根据市场变化，不断开拓创新融资渠道，而不能固步自封，陷于经验主义。

（3）发展目标。发展目标是顶层设计的战略部署，分为近期目标和长期目标。近期目标是，为解决上海市中低收入家庭住房困难问题提供金融服务支撑体系，促进上海市建立健全“四位一体”的住房保障体系，同时，通过住房保障金融创新，探索住房金融发展的新模式，为促进住房保障和住房市场协同发展积累经验。长期目标是，实现住房保障金融市场供需均衡，支持上海市实现“住有所居”的人居目标。

（4）发展模式。发展模式是顶层设计的主导样式。顶层设计立足上海市住房市场发展实际和住房保障工作现状，需要坚持上海“两个体系、三个为主”的住房发展方向，既要充分发挥政府在建立健全住房保障体系中的主导作用，也要充分挖掘社会各界资源进行整合来全方位参与住房保障各项工作，主要特征是住房保障金融工作的政府主导性和住房保障金融发展的市场参与性。

三、 上海市住房保障金融顶层设计的关键问题

1. 符合住房保障动态发展要求。上海市目前正处于加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的关键阶段，住房保障水平过低或过高都不合适。在当前时期因住房供应结构不合理使住房市场中低端商品住宅供应不足，导致住房保障需求较大，这需要政府主导提供保障住房缓解住房供求矛盾，解决低收入人群的住房困难；未来随着上海常住人口增长速度稳定后，住房供需关系出现相对缓和，需要政府保障的范围将会缩小，住房保障补贴方式适宜采取补人头。

2. 妥善处理政府和市场的关系。住房保障本质上是政府向居民提供的一种公共产品服务，其效用是通过转移支付的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入阶层也能享受到经济发展成果，从而确保分配公平和社会稳定。在具体实践中，全社会必须认识到住房保障的性质应定位于保障居民住房的基本需求，而非简单地理解为改善和提高居民的住房水平，同时，也必须认识到政府作为构建公共住房供应体系的主体，不等于政府包办住房保障问题，必须考虑政府的财政支付能力是否具有可持续性。

3. 全程服务保障住房建设运营。现阶段，上海市公共租赁住房工作刚刚启动，住房保障近期供应体系以配售为主、配租为辅，但从长远来看，上海市住房保障工作将从“以售为主”转向“以租为主”转变，构建以公共租赁住房为主体、货币化补贴为主要辅助手段的住房保障体系。有必要针对这些变化，统筹社会各方面资源，构建满足住房保障不同发展阶段资金需求的金融服务体系，全程支持保障住房的开发建设、运营管理和使用消费等环节。

4. 完善住房保障金融产品体系。在上海现有的住房保障金融支持渠道中，银行贷款仍起着非常重要的作用，贷款投向重点是销售型保障住房的开发贷款，而对于租赁型保障住房贷款较少。如未来仍过于强调银行类金融机构对住房保障项目的信贷支持，将会加剧银行系统性风险，不利于金融安全，需要针对不同需求拓宽市场融资渠道，降低市场性融资的逐利性和住房保障的公益性之间的对立。

四、 上海市住房保障金融顶层设计的实现路径

1. 完善政府与市场协同的住房保障金融运行模式。妥善处理政府与市场关系和完善两者协同的住房保障金融运行模式是实现上海市住房保障金融顶层设计目标的核心内容。首先，政府需结合本地经济社会发展实际，制定地方性的住房保障政策法规和发展规划，明确住房保障应保障居民基本生存权和定位于社会救助，采取分阶段优化住房保障范围和动态调整住房保障方式与水平；其次，政府继续保持对住房保障的合理投入，例如，确保用于住房保障的市、区（县）两级财政性资金投入稳步增长，合理安排住房公积金增值收益投入，适度增加土地出让净收益用于保障住房的比例等；最后，改革优化政府财政职能，重新构建财富分配和财富积累的关系，通过探索发行市政债券、保障住房供应的PPP模式等，避免因住房保障投入与经济增长不同步而引发出各种社会问题。

发展住房保障，除了政府投入之外，还需要全社会积极参与营建良好的保障住房投融资环境，充分利用市场机制来解决保障住房供应和消费难题。一方面，金融机构充分认识到自身社会责任，对符合融资条件的保障房项目或开发企业，可提供信贷支持、帮助发行企业债券或中期票据和进行适度的股权融资等方式，增加保障房增量，并对保障房经租类管理公司提供金融支持，帮助其能有效筹措或管理社会房源，盘活社会住房存量；另一方面，为提高保障对象的住房消费能力，金融机构可以采取分级管理方式，为其住房消费提供一定的金融支持，鼓励住房保障对象通过自身努力、运用市场化方式来最终解决住房困难问题，有助于社会形成一种正向激励机制，使有限的住房保障投入到社会最需要的保障人群。

2. 优化社会资本可持续支持住房保障的进出路径。充分利用市场机制和政策引导来优化社会资本进入和完善退出路径是实现上海市住房保障金融顶层设计目标的关键步骤。影响到社会资本继续投入住房保障的主要障碍在于，进入路径的引导机制或激励不足，同时缺乏有效的退出路径。

如何吸引更多的社会资本投入到住房保障？社会资本一般都是逐利的，若所投资的项目利润很高时则不请自来，而对利润很低甚至亏损时则退而避之。考虑到住房保障项目的民生属性，同时在新形势下是一个敏感的政治任务，很多社会资本力量也有一定的动力来参与保障住房建设，努力承担自己的社会责任。从这个角度出发，有必要设计一种机制，让社会资本参与住房保障不再有过多纠结，而是敢于和乐于投入。

首先，保证投资住房保障项目要有一定的投资收益或可接受的最低回报率。例如，在保障房项目建设中土地成本一般占总投资的比重较大，加上目前的税收政策重点又聚焦于交易环节，这些都使单纯投资保障房项目的资金回报率不高。因此，政府在规划保障房项目时需要统筹考虑进行政策配套，例如，公租房用地采取行政划拨或地租按年缴纳方式，对公租房开发建设和运营管理采取减免相关税费措施，通过这些手段尽可能地提高保障房项目的投资回报率，减少社会资本投资保障房项目的机会成本和进入住房保障领域的阻力。

其次，对各种社会资本进行分段引导方式。根据各种社会资本的属性特征，将其与保障住房的开发建设、运营管理和使用消费等环节进行匹配，不强求针对某一个环节一哄而上，而是从全过程来考虑社会资本投入的总价值。例如，目前社会资本聚焦于销售型保障房建设，而有意忽视对租赁型保障房建设和后期运营管理，有必要引导社会资本合理分配资源，对租赁型保障房投融资全程参与。

最后，对各种社会资本采取多样化鼓励方式。在现阶段信贷资金是住房保障建设资金的重要来源，但很多商业银行及其上级主管部门还没有充分认识到商品房信贷与保障房信贷的差异，仍然按照商品房信贷审核和管理方式来对待保障房项目信贷。因此，这需要通过政策扶持来积极引导银行业金融机构参与保障房项目融资。例如，建议人民银行和银监会出台一些鼓励政策支持保障房信贷投放，从贷款规模、考核机制、监管政策等方面给予政策倾斜。从贷款规模上，单独对商业银行核定保障房贷款额度，不占用商业银行的新增贷款规模；从监管政策上，对保障房建设项目的资本金、贷款利率、期限、担保、风险容忍度以及贷款资产认定、不良贷款核销等方面采取较为宽松的监管政策；从考核机制上，对于积极履行社会责任和建立支持保障住房建设长效工作机制的商业银行，适当给予奖励等。

如何能使投入到住房保障的社会资本自由退出？社会资本一般都偏爱流动性，希望能够在不同投资品种之间进行优化配置。保障房项目吸引社会资本投入，是希望社会资本能够支持住房保障工作，而不是简单地将社会资本永远留在住房保障领域。只有为社会资本设计好良性的退出路径，加快资金周转，由社会共同分担项目风险，才能够更有效地吸引更多的社会资本在不同时段积极参与保障房项目投入。

借鉴国际经验，资产证券化可以为信贷资金提供新的退出思路。将银行信贷资产证券化，可以解决商业银行保障房贷款的流动性问题，平衡其流动性和收益性。2012年央行、银监会、财政部发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，其中基础资产的试点范围新增保障性安居工程贷款。我们可以进行试点保障房贷款的资产证券化，在短期有助于缓解商业银行保障房项目再融资的压力，改善银行体系流动性，而在长期可以为商业银行转变经营模式提供了契机，促进商业银行加快从贷款持有型向贷款流量型转变。

3. 创新住房保障金融产品拓宽住房保障金融市场。通过创新住房保障金融产品构建分层次多元化的住房保障金融市场是实现上海市住房保障金融顶层设计目标的必要措施。近年来，上海利用建设国际金融中心优势，内引外联，积极发挥了信贷资金、住房公积金和保险资金等多种渠道融资优势，极大地提高了保障性住房的建设和运营效率，但现有的多方投入、市场运作的这些融资路径还缺乏联通互动，难以有效互补。

要想打造合理的住房保障金融市场体系就必须创造出与之相适应的住房保障金融新产品和新机构。首先，进一步完善住房保障信贷市场产品和优化信贷机构。在近期，通过政府政策引导，无论是商业银行，还是住房公积金管理中心，都应该充分认识到支持保障房建设在新形势下的战略意义，宜兼顾商业经营原则和社会责任，培育新的业务增长点，构建层次丰富的信贷产品结构，发挥信贷机构在保障性住房融资中的引导作用和“投贷债租证”综合服务优势。在远期，上海市可以向中央申请创设专注于住房保障服务的金融机构，可借鉴美国储蓄贷款协会、日本住房金融公库、德国住房储蓄互助银行等做法，通过政府的财政投融资体制，将低成本的长期社会资金引入保障房领域，为难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供长期、低息的住房资金支持，解决了保障房资金长期不足和来源不稳定的缺陷，为保障房建设和消费提供一个托底的金融支持。

其次，充分发挥债券市场在住房保障中的作用。与银行信贷相比，债券具有自身优势。在近期，为保障房项目的开发单位提供债券融资支持，可以发行保障房项目私募债，这将简化债券审批程序，降低融资成本，或将若干个保障房项目的开发企业联合发行集合债券，利用规模优势，合理分摊资信评级、发债担保、承销等费用，有效规避单个保障房开发企业发债规模偏小、发行成本过高的弱点，为解决项目融资难的问题提供了新途径。在远期，政府可以针对具体的住房保障项目自主发行市政债，为保障住房开发运营提供长期、低息资金，降低项目建设和运营成本。

最后，积极探索利用保障房资产进行金融创新。公租房虽然一次性投资规模大，投资回收期长，但具有租金收入稳定、风险低的收益特点，与REITs（房地产投资信托基金）投资标的物业特征相符合，同时国外有类似保障住房REITs的成功经验。如政府统筹好相关各方利益，上海完全有能力在全国率先试点发行公租房REITs，形成可持续的公租房投融资机制。另外，公租房建设中常有信贷资金投入，通过发行保障房REITs，有助于开发机构在短期内收回投资，加快资金周转，及时归还银行贷款，引导银行资金有序退出，有利于降低银行信贷风险。

参考文献：

1. 姚玲珍.中国公共住房政策模式研究（修订版）.上海：上海财经大学出版社，2009.

2. 姚玲珍，韩国栋，陈宝萍.发展中国公共租赁住房机制和对策研究.中国房地产研究，2010，（1）.

3. 杨刚，王洪卫.住房公积金对上海住房市场量价波动的影响研究.上海财经大学学报，2012，（1）.

4. 杨刚，王洪卫.货币政策工具类型与区域房价：调控效果的比较研究.现代财经：天津财大学报，2012，（5）.

基金项目：上海市政府决策咨询研究热点课题（项目号：2012-GR-26）；上海市教委科研创新人文类一般课题（项目号：14YS128）；浙江省社科联重点项目（项目号：2013Z59）；浙江农林大学人才项目（项目号：20340200128）；教育部人文社会科学青年基金项目（项目号：14YJC790152）。

作者简介：姚玲珍，上海财经大学校长助理，上海财经大学不动产研究所所长、教授、博士生导师；韩国栋，上海金融学院国际金融保险学院讲师，中国社科院城市发展与环境所博士后，上海财经大学经济学博士；梁旭，上海财经大学公共经济与管理学院博士生。

收稿日期：2014-08-17。