关于白马湖保护与开发BT建设管理模式的思考

方高干 许 成 王道虎

（淮安市水利局，江苏 淮安 223005）

1 BT模式概况

BT是Bulit（建设）和Transfer（转让）两个英文单词第一个字母的缩写，是一个完整的工程项目建设融资的概念。由项目所在国的政府或所属机构为项目的建设提供一种特许权协议作为项目融资的依据，同项目的投资者和经营者或其组成的项目公司签订合同，在合同规定的一段时间内，由项目公司安排融资、建设，建设完成后通过项目回购转让给政府或政府的所属机构。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其优势在于:

（1）缓解政府的资金压力。BT模式可引入大量非政府资金参与城市基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益和经济效益。

（2）加快政府职能转变。BT模式是将政府的项目建设职能交由专门的项目公司实施，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能，使政府从琐碎的项目管理中解脱出来，致力于项目的宏观监督管理，真正建设“小政府，大社会”。

（3）开辟多元化融资渠道。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面；也使大量闲置的民间资本投入公用事业工程建设，为民间资本提供了合理投向，提高了资本利用效率。

BT模式作为一种新型的利用非政府资本进行基础设施项目投资的模式，能有效缓解城市重大基础设施建设紧张的投资需求。然而，BT模式在淮安水利领域尚属新事物，在融资、建设、移交、回购等环节还处于不断探索阶段。在淮安市白马湖保护与开发工程的实践过程中，引入BT模式建设了多个项目，在项目建设管理方面受到诸多挑战，笔者针对存在的问题，进行了深入的思考，并提出具体建议。

2 江苏省白马湖保护与开发工程概况

2.1 江苏省白马湖保护与开发背景

白马湖地处淮河流域下游，分属江苏省淮安市金湖县、洪泽县、淮安区和扬州市宝应县，湖面面积原为150 km2，现状为 113.4 km2，是江苏省十大淡水湖之一。白马湖具有防洪滞涝、养殖、航运、旅游等多种功能，在淮河下游地区经济社会发展和生态环境功能方面具有重要地位。

建国以来，由于受过度圈圩（围）养殖、种植等人为活动的影响，致使湖区面积减少近1/4，开发利用面积占湖区总面积92%，防洪滞涝调蓄库容明显减小，水体自净能力下降。区域工业、种植业和渔业养殖等污染不断加剧，致使入湖河流和湖体水质日趋恶化，湖泊水草植被、原生物种和生态遭受严重破坏。2010年，淮安市委市政府明确将白马湖作为淮安市区第二饮用水源地进行建设，为改善白马湖水质和湖区生态环境，增加湖泊调蓄能力，决定对白马湖实施白马湖环湖大道及绿化、退圩（围）还湖及湖底清淤、生态环境修复等一系列工程。

2.2 江苏省白马湖保护与开发工程

在淮安市白马湖保护与开发初期，建设了淮安市白马湖环湖大道工程和淮安市白马湖退圩还湖工程等基础设施项目。

（1）淮安市白马湖环湖大道工程

淮安市白马湖环湖大道工程是市政府实施白马湖保护与开发的一项重要基础设施，道路是沿白马湖现状湖堤堤顶环湖修建，从洪泽县黄集镇花河南堤至金湖县前锋镇阮桥河边，沿白马湖西岸、南岸布置，涉及洪泽、金湖2县5个乡镇。道路总长47.4 km，按三级公路标准设计，路面宽4 m，路基宽5 m，采用沥青混凝土路面结构，沿线新建设桥梁10座，拆建、加固沿线泵站、涵闸等影响建筑物22座，工程总投资1.65亿元。

（2）淮安市白马湖退圩还湖工程

淮安市白马湖退圩还湖与清淤工程是依据省政府批复的《淮安市白马湖退圩（围）还湖专项规划》而实施的项目，是在前期退渔还湖的基础上，对退渔时留下的土圩进行彻底平毁，恢复成水面，同时对污染严重的湖底淤泥进行清除，并将清淤和平圩的土方集中堆放在湖边，形成7个弃土区共766.67 hm2，使白马湖的水面由现状42 km2扩大到87 km2，工程总投资3.45亿元。

2.3 白马湖保护与开发工程采用BT模式建设的意义

2013年，《淮安市环白马湖地区空间发展规划》对白马湖功能定位为：长三角地区著名的湖滨生态旅游和休闲度假基地，省内重要的生态保护涵养区，淮安都市区南部新兴功能区，城乡一体化发展示范区。面对淮安市白马湖保护与开发高投资需求，淮安按照中央、省、市的指导，拓宽融资渠道，广泛吸引社会资金投资，总结BT模式在外省应用的经验，创新融资模式，提出充分利用社会民间资本来缓解政府财政压力，采用BT模式建设淮安市白马湖保护与开发工程。这是淮安水利工程建设中第一个采用BT模式的工程项目，不仅缓解了公共财政的不足，还为BT模式应用于淮安水利工程建设开创了先河，为其他工程提供了借鉴。

3 存在问题及思考

在淮安市白马湖环湖大道工程建设过程中，由政府成立建设单位负责白马湖环湖大道工程建设管理，由投资公司负责融资支付；建设单位委托有资质的设计单位设计，通过招标确定两个监理单位承担监理工作，并确定一个第三方检测单位；投资单位通过招标确定一个施工单位承建，具体组织结构关系见图1。项目管理过程中出现的主要问题有：

（1）政府指定隶属不同单位的建设管理单位和投资单位，施工单位同时属建设管理单位和投资单位管理，建设管理单位负责工程进度、质量控制、安全生产等工作，投资单位负责工程计量支付工作。由于建设单位与投资单位沟通不畅，投资单位为节约工程投资，对工程成本严格控制，造成合理的工程设计变更不能执行，采购的工程材料低劣、施工单位偷工减料等现象时有发生，而建设管理单位也因缺少工程支付这一工程管理重要抓手，造成施工管理极度困难。

（2）环湖大道工程规模大，招标方案中仅确定了一个施工单位，开工后出现超出施工单位实力的问题，由于该单位没有足够能力完成本项工程，非主体工程便产生较多分包现象，致使工程质量控制难度较大。

（3）经公开招标，监理、第三方检测单位和施工单位都是本地区企业，因各单位之间日常业务联系较多，加之部分单位和工作人员缺乏职业道德，难免在监理单位、检测单位与施工单位之间出现偏袒或矛盾现象，造成检测结果带有较强的主观性。

（4）由于环湖大道工程规模大，采用BT模式建设是由施工单位先垫付资金，在招标过程中，虽对企业资金、信用等级进行了资格审查，但对企业并没有深入了解，而且仅选一个施工单位，因此，受宏观政策影响，融资难度加大，导致资金供给不足，工期滞后。

针对上述问题，在后续淮安市白马湖退圩还湖工程中，总结经验教训，政府将工程交由一个公司负责建设管理、融资支付。建设处通过招标确定一个有资质的设计单位设计，一个监理单位承担监理工作，并确定四家施工单位和一个第三方检测单位，具体组织结构关系见图2。本工程进展顺利，避免了淮安市白马湖环湖大道工程项目管理中出现的问题。

图1 淮安市白马湖环湖大道工程组织结构图

图2 淮安市白马湖退圩还湖工程组织结构图

4 建议措施

淮安市白马湖保护与开发是市委市政府的一项重要工程，为保证后续保护与开发工程顺利实施，建议加强BT项目管理,重点做好以下几个方面工作：

（1）成立领导组织机构，完善协调会商机制

由于采用BT模式建设的特殊性，存在多个参建方，故在项目管理过程中，要建立统一的领导组织机构，使参建各方接受一个部门领导。如果采用政府交由一个管理单位和投资单位进行建设，务必建立完善的协调会商机制，避免出现参建单位仅执行投资方命令，给管理单位在工程质量、工程进度、工程安全等方面的项目管理造成极大困难。

（2）严格执行招投标制度，制定完善招标方案

坚持公开招标制度，在全国范围内选择有实力的企业参与工程建设，并应在进行招标时，对施工总承包商进行有侧重点的资格预审。作为投资人的施工总承包商要在规定的期限内用自有资金将项目建成，必须具有较强的经济实力和融资能力。因此，在资格预审中，要特别对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等方面的内容实行严格审查，必要时，应到该企业或者相关部门、相关银行进行考察。规模较大的工程，如果一个施工总承包单位在自身财力不能单独完成的情况下，尽可能详细论证招标方案，将工程划分为多标段，选择多家施工单位承担建设。

（3）加强职业道德教育，保证检测结果客观

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，职业道德在市场经济条件下的地位和作用愈加重要。在BT项目中，在职业道德方面反映出的问题突出，应从加强职业道德教育和加强职业道德规范两个方面入手，充分体现施工、监理、检测单位的独立性，确保检测结果的客观性，为施工质量评定提供科学依据。各参建单位之间应签订廉政合同，并设立举报箱，如果发现存在检测结果带有较强主观性的问题，建设管理单位应立即报告项目主管单位，必要时降低企业信用等级。

（4）加强项目资金监管，确保项目顺利实施

资金是工程各项工作进行的保障，建设单位应对施工单位BT项目的日常资金运用实施监管，使其投入的资金使用透明化。施工单位按照资金使用计划在规定的时间内在该资金账户内存入项目建设所需的资金，建设单位可以随时对工程建设单位使用建设资金的情况进行监督控制，监督资金账户的账目情况是否按照资金投入计划投入资金，是否挪作他用，施工单位的任何一笔资金收支，建设单位都能掌握其来源去向，从而保证项目投资建设资金能够及时到位并全部用于工程建设。

5 结语

在我国，BT项目是一种新型的投融资模式，由于它存在诸多优点，近年来被广泛地应用于市政、交通轨道、水利等基础设施建设项目中。然而，BT项目尚处于探索试行阶段，目前还没有完整系统的BT项目建设经验。今后尚需对BT项目的其他阶段、新领域等方面开展深入研究，使BT项目发挥最大效用。通过对淮安市白马湖保护与开发BT项目管理阶段存在的问题进行研究，为其他工程的实施提供了一定的参考和借鉴作用。目前，BT模式在淮安市已被广泛采用，如：淮安市古黄河水利枢纽、淮安市里运河堂子巷控制工程、淮安市里运河北门桥控制工程等项目，缓解了政府财政的紧张局面，工程进展顺利，已完工程社会效益、经济效益、生态效益提前发挥，受到社会高度评价。