加强河湖管理的对策探究

张兴恩

（邗江区水利局湖区堤防涵闸管理所，江苏扬州 225119）

近年来，随着经济社会的快速发展，城市规模不断扩大，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸线，乱采滥挖河湖砂石，违规超标排放污水等违法违规事件频频发生，严重影响了河势稳定，危害到了防洪、灌溉、供水、生态、航运等涉水社会公共安全，对河湖健康生命造成严重威胁。

1 河湖管理存在的主要问题

尽管水利部门和有关部门加强了对河湖的管理，但由于人口增长和经济发展的压力，人类经济社会活动对河湖的侵害正在日益加重。在一些地方挤占河道、围垦湖泊、非法采砂、无序开发的现象屡见不鲜，河湖的功能和作用在不断降低，健康生命受到威胁和破坏，河湖开发、治理和保护正面临严峻挑战。

1.1 河道采砂管理形势严峻

由于经济建设对砂石需求量的不断增大，受采砂高额利润的驱使，一些地方非法、无序私采、滥挖河道砂石的现象仍不同程度存在，虽然年年专项整治、强化监管，但河道采砂管理形势不容乐观。一是一些地方非法采砂吹填现象比较突出，且违法施工的方式、手段更加隐蔽和迅速；二是部分区域小型采砂船聚集，而且在管理上尚无有效手段；三是部分地区管理和处罚力度不够，对非法采砂现象监管和打击不力，非法采砂有明显的回潮趋势，已在一定范围内造成影响。

1.2 涉河建筑违规建设现象频发

近年来，河道管理范围内建设项目不断增加，出现了河道管理范围内违规建设、侵占河道和堤防的现象。尤其是县乡河道为河湖管理的薄弱环节，河道管理范围内乱搭乱建、堆放杂物、倾倒垃圾、打坝养殖、设置阻水性渔具等水事违法行为时有发生，致使河道御洪、泄洪能力不同程度的削减，防洪安全等各种隐患随之增加，严重影响了行洪安全，给河湖管理提出了新的挑战。同时，由于涉河事务的社会管理相对薄弱，涉河资源开发依然存在开工手续办理滞后、河道管理机关监管不到位、防护工程落实难的问题，严重影响河道行洪安全和防洪工程安全。

1.3 河湖岸线资源无序开发现象突出

河湖岸线资源是宝贵的资源，由于经济持续快速发展，一些地方在加快开发利用河湖岸线资源的同时，虽然对岸线资源的管理和保护也做了大量工作，并取得了一定成效，但仍然存在一些亟待解决的问题。一是河湖岸线资源开发利用缺乏相关规划，导致岸线使用功能单一化，重复建设、产业规划滞后等问题比较突出，综合开发利用效率低，削弱了岸线资源的使用价值。二是河湖岸线资源开发利用较为粗放，未能实现资源优化配置，无序开发、占多用少、长线短用、深水浅用等不同程度存在，影响了统一规划、产业布局。三是河湖岸线资源开发利用缺乏综合协调管理，条块分割严重，未能形成监管合力，影响了岸线资源有序开发。

1.4 河湖生态持续恶化

由于过度地开发利用河湖资源，围湖造田、填河开发、围网养殖，导致越来越严重的河湖生态环境问题。

一方面是河湖水面萎缩。造成河湖水面萎缩和河湖消亡的原因是多方面的，但当前最主要的影响是不合理的人类活动。有些地方将河湖大部分水域承包出去，收取租金，除了通航的航道外，围网现象严重，导致河湖被非法围垦挤占，过度开发利用，水域大量减少，调蓄功能弱化。

另一方面是河湖水质超标。随着工业化、城市化进程加快，工业、生活废水日益增加，大部分城镇污水处理率尚低于50%，污水处理不达标排放，污水处理能力明显不足。农业经济作物种植面积大幅增加，有机肥用量减少，化肥、农药和除草剂过量施用，淹灌、漫灌等不合理灌溉方式加剧了水肥流失。20世纪90年代后，规模养殖业迅速发展，这些畜禽饲养场依河傍湖而建，畜禽粪便和废水直接排放入水体，污染物又通过各种渠道进入河网，造成河湖的水体污染。

2 原因分析

产生上述问题的客观原因是，河湖具有丰富的水、土（包括砂石）、旅游资源和优美的自然生态环境，随着经济社会的快速发展，尤其是工业化带来的资源需求越来越大，环境承载能力越来越差，这使得河湖逐渐成为当地政府、企业和群众竞相开发利用的黄金地带。主观原因是，人们缺乏对河湖具有人类生命价值的重要意义的认识，一味追求眼前的经济利益，不重视对河湖健康的保护和可持续的发展。

2.1 大量围网养殖，导致河湖内源污染严重

由于围网养殖，各种鱼蟹饵料大量投入水体，过剩饵料通过各种物理、化学和生物作用，逐渐沉降至河湖底质表层，日积月累，形成严重的内源污染，加速了河湖富营养化的进程。

2.2 湖泊疏浚整治不够系统，河湖淤积严重

河床不断提高，水系受阻，引排不畅，不仅大大削弱了河湖防洪排涝能力，也直接影响河湖水资源调蓄，加剧了水环境的恶化。

2.3 排污口任意设置

长期以来，随着经济快速发展，排入河湖的废污水及污染物量不断增加，在河道、湖泊任意设置排污口不但严重污染水体，影响水体功能，加剧水资源短缺，造成水质性缺水，也对堤防和行洪河道的安全构成了潜在的威胁，给人民群众生产生活安全造成了极大的危害。另外，由于当前河湖管理等方面的政策体系不完善，执法不严厉，导致河湖管理问题仍然比较突出。

3 河湖管理的对策措施

加强河湖管理，防止河湖退化和功能衰减，维护河湖的健康生命，实现人水和谐，促进科学发展，不仅是新时期水利工作的主要任务，也是全社会的共同责任。各级水行政主管部门在河湖管理工作中，必须做到意识要超前，监管要有力，执法要坚决，打击不手软，保护要到位。

3.1 加强河湖保护的统一规划

河湖保护规划是河湖开发、利用、保护和管理的依据。各级水行政主管部门要抓好河湖管理各项规划的编制和修订，以规划来指导河湖的管理，实施科学管理、规范管理。要根据不同河流、不同河段的功能定位，加快编制河湖水域岸线利用保护规划，划定规划治导线，严格限制对水域、岸线和滩涂的侵占，既促进合理利用、服务经济社会发展，又要保持河湖良好的自然特征，实现人水和谐相处。要根据河流的特性和来水来沙情况，编制或修订河道采砂规划，划定禁采区，确定禁采期，合理确定采区和采量，实行总量控制，维护河势和航道稳定。要加强流域综合规划、水资源规划、水资源保护等规划的制定和修订，对工程布局、水资源调入和调出、水功能区的分类、纳污能力等予以确定，便于管理。

3.2 加快河湖管理的法规体系建设

加强依法管水治水，是实现对河湖有效管理与保护的根本之策。在对河湖管理现行的法规、规章进行梳理和深入开展调查研究的基础上，要围绕今后一个时期河湖管理工作的重点，提出河湖管理政策法规框架体系，制定和修订有关政策法规。要注意以河湖管理的法律法规为依据，规范水行政主管部门的职责，明确河湖管理单位，明确河湖管理的责任主体、任务、内容和程序，避免出现因工作缺位或操作性不强，造成行政不作为和执法难的问题，使河湖管理做到科学规范、有法可依、有章可循。

3.3 进一步理顺河湖管理的工作机制

河湖管理是水利部门的一项长期的任务，必须加强体制机制建设。依据《水法》、《防洪法》、《江苏省湖泊管理条例》等相关水法律、法规，并按照河湖的不同等级、不同功能和不同受益范围，尽快建立和完善河湖分级管理、分级保护的责任制度，形成由政府领导、主管部门牵头、相关部门负责的工作机制。进一步加强部门合作，积极探索多部门协作共推机制。重点加强水利部与交通运输部、公安部、国土资源部等部门的合作，充分发挥各相关部门行政监管效力，形成涉河行为的监管和打击合力。进一步建立监督检查和考核机制，加强目标责任制管理，落实监督管理责任主体，强化现场监督管理。同时，积极探索推广“河长制”、“联席会议制度”等行之有效的管理模式。

3.4 进一步规范涉河项目审批

涉河建设项目管理事关水利工程安全和防洪安全，是各级水利工程管理部门的重要职责。规范河湖管理范围内建设项目的审批管理，必须分级负责，严格审查，严格把关，严格履行审批手续，加强过程巡查监管，发现问题及时督促整改，强化补偿工程措施落实及验收，维护工程安全，切实加强和规范涉河建设项目管理。

3.5 强化河湖管理的执法巡查，注重日常管理

河湖管理单位要根据水法律、法规的要求，制定相应河湖巡查方案，完善执法巡查制度，按照权责明确、行为规范、监督有效的原则，进一步加大河湖巡查的力度，针对不同时期、不同区域的河湖管理与保护工作实际，明确巡查工作任务，落实巡查责任，专人负责做好每次巡查的台帐记录，坚持抓源头、抓苗头，早发现、早制止、早处理，做到管理在前、防范在先。加大河湖管理执法力度，严格执法程序、严肃查处违规建设项目，发现一起、查处一起、处罚一起，绝不手软。要加大对违法违规采砂、排污等社会焦点和热点事件的查处，保持高压严打态势，遏制私采滥挖乱排的势头，做到总体可控。要把查处打击、事先防范、日常监管有机结合，建立河湖管理的长效机制。

3.6 努力营造良好的社会氛围

河湖管理涉及多个学科、跨多个行业，难度大，任务艰巨，责任重大，同时，河湖管理具有广泛的社会性和群众性，是社会管理的重要领域之一。作为河湖管理者，要充分认识河湖管理的严峻形势和难得机遇，不断创新水利社会管理方式方法，不断提高依法治水和科学管水水平，多渠道、多途径地向社会广泛宣传，让各级政府、部门乃至全社会牢固树立共管共护意识，正确处理好经济发展与河湖保护的关系，切实做到经济发展和河湖保护并重，当前利益服从长远发展，局部利益服从全局和整体利益，增强群众保护河湖的自觉性，引导人们自觉调整生产、生活方式，以河为伴，以河为友，给洪水以出路，还河流以生存空间。同时，要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过曝光、举报等形式，为加强河湖管理和打击违法违规水事行为创造有利条件。

加强河湖管理，维护河湖健康生命，实现河湖功能的永续利用，是新时期水利工作者的重大责任，是贯彻科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进人水和谐、人与自然和谐的必然要求。河湖管理者应义不容辞，扎实工作，加强监管，全力推进，使河湖更好地服务于地方经济社会发展。