水行政综合执法实践与思考

孔维俊

（南京市秦淮河河道堤防管理处，江苏 南京 210012）

秦淮河是长江下游的一条支河，是南京的母亲河，也是一条闻名遐迩的历史名河。秦淮河有溧水河、句容河两源，总汇水面积2631 km2。秦淮河分内河、外河和新河3部分，其中秦淮新河为上世纪80年代人工开挖河道。南京市秦淮河河道堤防管理处目前所管辖的是外秦淮河及秦淮新河东山桥下游段，河道总长40.73 km，同时，受南京市水利局委托管理秦淮河主要支流南河9.8 km，管理范围涉及江宁、雨花台、秦淮、白下、建邺、鼓楼、下关等地。秦淮新河是全流域的主干河道，除行洪外，还有供水、通航等功能，对保障城市安全、促进经济社会发展作用巨大；外秦淮河经多年整治后，其行洪功能已退居其次，取而代之的是沿河的开放式亲水休闲平台和宜人景观，也恰到好处地诠释了现代城市水文化的内涵，成为南京市一道靓丽的风景线。

随着社会经济迅速发展和城市建设进程的不断加快，河流的自身生存空间不断被挤压，与水争地现象屡见不鲜，其中擅自占用、违法占用河道者不乏其人。因此，如何加强河道管理、保障河道功能的完整，是摆在每个河道管理机构面前的一大难题。强化水行政执法无疑是解决上述问题的首选，但就现状而言，水行政执法仅有的力量和手段明显不足。因此，联合其他执法部门的力量进行综合执法作为一种行之有效的手段，正被水行政部门广泛运用并日趋强化。

一、水行政执法的组织保障及表现形式

（一）组织形式及制度保障

水行政综合执法牵涉到单位系统内部的协调支持、与外单位及系统的协调配合，因此，必须成立单位主要领导及各部门主要人员参加的工作小组（或领导小组），以便人力、物力、车辆、后勤、资金的调配和使用，最大限度地保障执法工作的有效开展。必要情况下也可将经常协作的单位领导纳入领导小组成员，以更好地推动工作的开展。

完善的制度也是推动执法工作开展的有效保障，我处对内制定了《秦淮河执法巡查暨应急处置方案》、《秦淮河管养联系会议制度》、《秦淮河执法巡查考核办法》、《秦淮河南站片区综合执法机制》等。同时，尽可能将行风监督员聘请到沿河街道、大型企业、水上公安、海事部门等，以便监督及工作互动。

（二）综合执法的具体表现形式

1.单位内的综合执法

对单位内部各科室人员、设备调配组合，以使执法工作在人力、装备、技术等方面得到支撑。这样可有效地避免水政执法力量的不足，也能对违法程度及违法行为的危害性进行更清楚的鉴定。

2.系统内部及上下的联合执法

各相关或邻近水政队伍协同执法，以人力、声势的壮大来保障执法工作的开展。上下联合执法有利于较好地控制执法效果、执法程度和正确把握政策。

3.各职能部门的联合执法

各职能部门的联合执法是综合执法的主要表现形式，也往往被业内认为这就是综合执法。此做法能够避免在执法工作中出现职能不全和职权缺陷情况，解决单部门不能越权执法、不能对违法行为实施有效打击的问题，取得更好的执法效果。

4.工程手段与执法清障相结合

为遏制违章反复，减小执法成本和执法难度，依据《南京市水利工程管理和保护办法》等有关规定，在易发违章、易倒垃圾堤段设置限高杆、隔离卡（墩），对已清障地段进行河道绿化，以消除违章产生的条件。

二、近年来综合执法的实践与体会

为适应社会经济发展及环境要求的提高，2005年南京市雨花台区提出秦淮新河雨花段环境综合整治的目标，市政府联合水利、公安、交通、环保、工商、行政执法等六部门共同下发了《关于秦淮新河水环境综合整治的通知》。在对合法码头和占用进行合理补偿的同时，积极开展宣传、说服和动员自拆自清工作，但仍有相当一部分整治对象拒不迁让。针对这一现象，区政府要求进行水利部门终止尚未年审的占用、工商部门吊销经营许可、交通部门驱赶非法停靠船只、行政执法查扣粉尘和抛洒滴漏车辆等综合执法。对个别堆沙不清、非法搭建不拆的行为，组织联合执法，开展强拆强清。经过近4个月的共同努力，沿河大小11座码头、5000多m2房屋、大量堆放物等被全部清除，为沿河环境与景观改造创造了条件。

类似这种由政府组织、多部门协作、规模大、工作量大的综合执法活动，有声势、有力度，具体工作有进度、有效果。

在2005年南京南站和高速铁路施工中，大量泥浆要通过秦淮河外运，由于委托方监管不到位，承运方存在抛、洒、滴、漏甚至直接向河道偷排现象。秦淮河水政组织夜间守候、展开调查，联合江宁海事、水上公安进行水下测量取证，查扣问题船只并销毁偷排管道和设施。这次联合执法充分利用了海事水下测量、查扣船只甚至由海事工作人员自驾所扣船只的能力和条件，责令当事人按要求清除偷排泥浆近400 m3，事后复测并进行经济处罚，较好地控制了沿河各施工点外运泥浆的违法行为。

这一执法实践表明，特定的条件下，联合执法能弥补单部门执法中职能缺位和手段不足的问题，从而取得较好的执法效果。

在更多的执法实践中，我们通过与所在区域水政队伍开展联合执法，不仅可壮大执法力量，还能充分利用当地水行政部门对街道、社区情况熟悉并与之有工作往来的有利条件更好地开展执法工作。2008年9月，我们在外秦淮河清除某处河道行洪滩地的自由种植时，遇到40多名当地居民的围攻和对抗，使得打不还手、骂不还口的水政人员无法正常开展执法清障活动，不得不终止已进行一半的清障行动。由于该地60多年前就开始实施种植，因此，村民提出了征地要求，执法工作无法继续开展，最终在市水政支队介入下，由江宁大队协同秦淮河水政大队找所在社区协调才解决了此处多年遗留的种植问题。

2009年年初，南京市秦淮河管理处改变以往委托巡查的模式，充分整合内部力量，将水政、工管、办公室人员编成4个执法巡查小组及2个应急处置小组，负责全河的执法巡查和应急事项的处置，避免了过去巡查不到位、汇报不及时、查处不迅速等弊端，对全河段发生的大小事项都能及时发现及时了解，并及时制止、处理违法事件，有效地遏制了各类违法现象的产生和漫延，维护了正常的水事次序。

从近几年的实践来看，这一做法不仅充分发掘了内部潜力，便于了解管理和执法现状，也能从工程技术上对违法行为的危害程度进行最快鉴定，做到了管理与执法的有效衔接。同时，我们也在不断探索工程措施与执法清障有机结合的途径。擅自堆放杂物、偷倒垃圾、违章种植等现象的反复出现不仅增加了执法难度和工作量，也增大了执法成本。因此，自2005年起我们充分利用政府投入、积极争取社会资金，在清障后的河坡、堆土区、常水位以上平台种植草皮、实施绿化，在易倒垃圾渣土的堤段封桩设墩，尽可能地消除违章产生的条件，以工程手段巩固执法清障成果。2005年至今，仅秦淮新河管理范围内就已种植生态防护苗木64 hm2，种植各类草皮28 hm2，不但有效地制止了各类违章行为，还促进了河道水土保持及沿河生态环境的改善。2011年，我们将秦淮新河部分河段1000余m3垃圾渣土清除后，立即进行了河堤绿化，这一做法有效地促进了河道的执法与管理工作。

三、目前综合执法中需要解决的几个问题

1.综合执法机制不健全或运行不畅

我们经常在工作中遇到难题时才想到需要部门配合，而平常沟通、交流不够。有时执法活动与配合部门的工作发生冲突，不得不更改原定的联合执法时间；有时原联系人出现变动或调离却不知道，导致关键时刻联系不上。因此，在完善机制的基础上还需增加沟通和交流，每季度一次或半年一次的联席会议制度不能只停留在纸上。

2.设立警务室或驻点办公

如有条件应建立警务室，即使是临时、每周2～3次的驻点办公也好，这样就可将需要警员协助的工作安排在其驻点工作日来进行。有警力协助执法不仅对违法当事人具有一定的震慑力，而且也增加了水行政人员现场处置违法行为的信心。

3.综合执法中必要的运行经费

必要的经费才能保障各项执法活动的落实，才能促进学习、沟通和交流的有效开展。

4.执法素质和能力的进一步提高

较高的执法素质和执行力是执法工作有效开展的保障，应积极加强执法队伍建设，加大执法人员的综合培训力度，并严厉整治工作中等、拖、推的不良作风。

5.正确把握执法与服务的关系问题

执法不是蛮干，服务不弃原则。如何把握行政执法与服务经济发展的关系是我们每个行政执法工作者需要面对和研究的现实问题。

四、结束语

水行政综合执法是一项长期而系统的工作，具有多变性、复杂性，其政策性强、敏感性强，尤其在沿河经济快速发展的今天，如何准确把握执法与服务经济发展的关系，如何既维护水法规的威严又能最大限度保护当事人的利益，尽量不激化社会矛盾，这些都是需要我们水行政工作者认真总结和研究的课题。