我国广告管理体制改革刍议

□ 周茂君

我国广告管理体制改革刍议

□ 周茂君*

改革我国行政主导型广告管理体制，打破行政主导型体制中广告行政管理主宰一切的固有模式和框架，建立行业主导型广告管理体制，用“行业主导”代替“行政主导”、“行业管理”取代“行政管理”，并将广告行政管理、广告审查和广告社会监督统一纳入这个体制内，构成一个完整的广告市场管理体系，由此必将促使广告管理体制在整体结构、构成要素、相互关系、运行流程以及它们各自在广告管理过程中扮演的角色随之发生变革。

广告管理体制 行政主导 行业主导

进入新时期以来，我国逐步建立起以广告行政管理系统为主体，以广告审查制度、广告行业自律制度和广告社会监督机制为必要补充的行政主导型广告管理体制。这种“泛行政化”广告管理体制造成体制不顺和管理缺位，致使我国广告管理内容雷同、方法简单、手段缺乏、形式单一，难以形成管理行为的层次性和管理方式的丰富性。

改革现行的行政主导型体制，建立既符合市场经济规律和WTO规则要求，又符合国情的行业主导型广告管理体制，其核心就在于剥离政府部分行政管理职能，强调“小政府、大社会”和与国际惯例接轨，使广告行业管理、广告行政管理、广告审查和广告社会监督既分工明确、职责清晰、运作独立，又相互配合、补充协调。

一、我国行政主导型广告管理体制运行现状

与西方发达国家相比，我国设置了专门的广告管理机构并制定了专门的综合性广告管理法律、法规，这是比较少见的。①同时，和西方发达国家一样，我国也建立起了广告管理体制。但是，由于中、西方广告管理体制在整体框架上完全不同，在结构上存在巨大差异，在运作上有着明显区别，使得我国行政主导型广告管理体制运行起来，就不像西方发达国家那样显得得心应手，游刃有余，其管理也难以真正到位。

(一)集行政管理与行业指导于一身的广告行政管理

在我国，各级广告管理机关的主要职能是进行广告市场管理，同时，还把本来应该由广告行业组织做的事承担下来，身兼二职:“国务院明确规定工商行政管理机关在承担广告市场监管职能的同时，还要承担广告行业发展的职能。这种由一个部门承担两种职能的现象，不仅在现行政府部门的职能中不多见，在国外广告监管体制中更是少见。”②广告管理机关对广告行业的指导体现在:其一，代行行业管理工作。我国目前还没有统一的广告行业主管部门，广告管理机关实际上代行着行业管理的某些工作，如反映广告行业发展状况、表达广告业呼声、为广告业服务等。其二，指导同级广告行业组织。广告管理机关还应指导同级广告行业组织的工作，充分发挥其作用。其三，对广告主、广告经营者的引导与指导。即指导广告主正确进行广告宣传，制定、实施适合广告主自身和市场环境的广告战略，取得最佳的广告效果，增加经济效益和社会效益;指导广告经营者建立、健全规章制度，保证合法经营的顺利进行。所有这些工作都应该是行业主管部门和广告行业组织分内的事，但却被政府职能部门赋予了广告管理机关。显然，这种将行政管理与行业指导皆赋予广告管理机关的做法，不仅加重了它的工作负担，使其心系两头，难以兼顾，而且繁重的行业指导任务更使它深陷广告行业的具体事务之中，难以将自己的全部精力集中在广告管理的本职上，因“当局者迷”而容易对广告行业发展失去判断，最终影响广告监管工作的正常开展。

(二)“双轨制”的广告审查

从《广告法》颁布并施行后，我国就建立了广告审查“双轨”制，由有关行政主管部门依照法律、行政法规对“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品广告”进行审查，其他商品或服务广告，则仍由广告经营者和广告发布者负责“审查”，显示出广告审查“双轨”制的固有局限性:其一，由有关行政主管部门审查其下属企业的广告，鉴于二者的上下行政隶属关系，容易造成审查过程难以依法进行或审查结果的“审而不查”。在广告管理体制尚不健全的情况下，这种“审而不查”对社会、行业和消费者的危害非常大。其二，将上述四种商品以外的其他商品或服务广告排除在政府行政主管部门的审查之外，这不能不说是该广告审查制度的一大弊端。广告审查“双轨”制在一定程度上遏制了药品、医疗器械、农药、兽药等特殊商品出现虚假或违法广告的可能，较之单纯依靠广告经营者和广告发布者对这类广告进行审查，具有进步意义;但是，仍然负责审查其他商品或服务广告的广告经营者和广告发布者，既是广告活动的组织者、参加者，要从事广告经营活动，又是广告的审查者，要行使广告审查职责，集广告经营和广告审查于一身，受经济利益的驱使，在审查广告时，往往把关不严，致使虚假或违法广告“漏网”。因此，无论是有关行政主管部门审查特殊商品广告时的“审而不查”，还是广告经营者和广告发布者对其他商品或服务广告的“把关不严”，都凸显出广告审查“双轨”制存在诸多问题，其现状很难令人满意。

(三)行政隶属化的广告行业自律

我国各级广告管理机关代行部分行业管理的工作，将行政管理机关的行政隶属关系带到了广告行业，扭曲了广告管理机关与广告行业组织的关系，致使广告行业组织与广告主、广告经营者、广告发布者的关系随之发生改变。

传统的计划经济体制习惯于把行业组织行政化，一切以行政命令为准，根本不重视，甚至完全忽视行业组织的自律功能和作用。因此，我国广告管理机关与广告行业组织长期处于一种上级与下级、领导与被领导的行政隶属关系，即使在由计划经济向市场经济转轨的今天，这种状况仍没有多少改变。这种不正常关系极大地模糊和混淆了二者的职责界限:前者是广告管理机关，代表政府，按照一定的法律、法规行使管理职能，是国家意志的体现，是一种行政行为;后者则代表着广告行业，在广告行业内部按照一定的自律规则进行行业自律，是一种自律行为，它反映着本行业的共同愿望。它们之间的正确关系应是指导与被指导关系，即广告行业组织在广告管理机关的指导下开展工作，而不是在它的领导下开展工作。

由这种行政隶属关系出发，广告行业组织与广告主、广告经营者和广告发布者的关系也相应地被行政隶属化了，甚至广告行业组织可以直接干涉广告主、广告经营者和广告发布者的广告业务活动，这是一种极端不正常的关系。按照《中国广告协会章程》的规定，国内各级广告协会应在各级工商行政管理机关的指导下，“按照国家有关方针、政策和法规，对全国广告宣传与经营进行指导、协调、咨询、服务”，即组织广告主、广告经营者和广告发布者进行自我约束与自我管理，而不是任何形式的行政干预或越俎代庖。

(四)“官意民办”的广告社会监督

我国的消费者组织由政府出面组建，挂靠于同级政府机关，主要成员来自政府部门，这就意味着二者在组织层面上发生交叉，并且消协的组织目标必然反映政府的要求，行动必然受政府的影响和牵制。当然，从总体上看，政府与消协的总体目标应该是一致的，此时的影响与牵制基本上就是正面的，有利于消协维权职能的发挥。比如，2001年轰动全国的三菱帕捷罗事件和日航纠纷之所以能得到比较完满的解决，不仅在于消协的努力，而且更离不开政府有关部门的全力支持。但是，政府与消协的目标与意图并不总是一致的，政府作为整个国家的管理者，所要考虑的事情往往更宏观也更复杂，有时就不得不牺牲某些局部、群体或个体的利益。而对政府而言微观层面的利益，可能正是消协一类的组织所要关注的。由于消协对工商局等政府部门的依附，使其不得不重视政府的意见，自觉避免与政府机构发生矛盾，甚至自觉地将政府组织的意图化为自己的目标。另外，由于对政府的依赖，在一定程度上影响了消协提高服务质量的积极性，直接结果就是损害消费者的维权信心。

二、行政主导型广告管理体制存在弊端

我国行政主导型广告管理体制是围绕着广告行政管理系统建立起来的。过于浓厚的行政色彩，使广告行政管理一统天下，并将其行政权力逐渐向广告审查、广告行业自律和广告社会监督领域渗透，为它们打上浓厚的行政管理色彩，彼此之间分工不明确，职责不清晰，甚至角色错位，功能趋同，难以对广告市场实施切实有效的管理。

(一)“泛行政化”广告管理体制造成体制不顺

一般来说，广告行政管理系统的职能，是制定相关法律、法规，对广告市场进行监督管理，对广告违法行为进行处罚，即只扮演“游戏规则”制定者和市场监管者的角色。但是，具体实践中，广告行政管理系统的管理权限却极度扩张，不同程度地向广告审查、广告行业自律、广告社会监督领域渗透——通过《广告法》，用立法的形式，规定由相关行政主管部门对药品、医疗器械、农药和兽药等特殊商品广告进行审查，将部分广告审查权纳入行政管理的范畴;广告行业主管部门暂时缺位，广告管理机关肩负行业管理的重任，制订行业发展规划，扮演“上级主管部门”的角色，身兼二职(监管者和领导者)，将广告行业纳入其管辖范畴;在政府行政权力主导下，广告社会监督组织也是政府行政管理部门之一，没有多少独立性与自主性可言，它不得不体现政府意志，不得不尽量与官方意见保持一致，而对消费者正当权益的维护，则被放到了第二位。被行政权力主导的广告行政管理、广告审查、广告行业自律和广告社会监督，都存在身份雷同、管理权限相似、职责模糊的弊端。

这种职责界限的混淆带来了广告管理的诸多问题，“监管主观性强、随意性强导致的高社会成本和低效率”，“多头管理引发的相互推诿，出现政府管理的缺位或越位现象”，“广告监管条块分割，导致各主体部门之间执法艰难”③。“从广告监管体制上说，其运行模式存在着缺陷”，“从法律体系上讲，广告监管法律体系存在漏洞”④。由此，中国广告监管体系走入“囚徒困境”:“‘多头管理’并存，众口难调”，“监管组织体系残缺不全”，“监管法规亟需完善”，“行政监管执行力软弱”，“行业自律体系不完整”，“社会监管形同虚设”⑤。“经过20多年的发展，我国广告法规体系和执法体系应对日新月异的广告界，存在着较为严重的‘内容缺失’问题，政府、广告主、广告经营者以及广告发布者各自的责任、权利和义务不明晰。”⑥这些分析都十分中肯、深刻。

(二)由体制不顺带来广告管理缺乏层次

将行政化的管理体制引入广告行业，习惯性地用行政管理取代正常的广告审查、广告行业自律和广告社会监督，使广告行业从组织机构的设置到运作模式的选择，都深深地打上了行政管理的烙印，成为一种泛行政化的“四不像”，缺乏自身的独立身份与独立运作。由“泛行政化”广告管理体制决定，我国广告管理缺乏层次性。按照一般常理，广告行政管理、广告审查、广告行业自律和广告社会监督应该分属四个不同的系统，尽管互相之间不乏交叉重叠的地方，但是却是各不相同、层次分明的。然而，在泛行政化的广告管理体制下，它们有太多的相同、相似之处，缺乏彼此之间的明显区隔。在我国的广告管理过程中，无论是哪个管理系统出手都有几分行政管理的影子，缺乏行政管理之外的层次性、特色化管理。

三、构建行业主导型广告管理体制的设想

构建行业主导型广告管理体制，就是要摒弃行政主导型体制，凸显行业主导型体制的优势;就是要回归广告行业组织的民间属性，使其肩负起对广告行业的指导;就是要建构新的广告管理体制的结构，分清主次，协调各要素之间的关系;就是要增加广告行业管理规则和行业管理的“刚”性。

(一)行业主导型广告管理体制的结构、构成要素及相互关系

与行政主导型体制相比，行业主导型广告管理体制的突出特点在于，广告行业管理在实践中占有主体地位，发挥主导作用，行政管理则退居次席。自然而然地，广告管理体制的结构、构成要素、相互关系及其运行流程，也随之发生变革。

1.行业主导型广告管理体制的结构

行业主导型广告管理体制，就是要使行业管理在广告市场管理体系中占有主体地位，使广告行业管理、广告审查和广告社会监督在管理职能、管理方式上更多地与广告行政管理形成必要的区隔与差异，表现出各自的独立性与自主性。要实现这种变革，必须从改变广告管理体制的结构开始，如图1所示:

图1 行业主导型广告管理体制结构图

图1由外圈、内圈和介于外圈与内圈之间的三个小圈组成。外圈为广告市场管理体系，它包含了广告行业管理制度、广告行政管理系统、广告审查制度和广告社会监督机制四大部分。其中，广告行业管理制度居于中心地位，广告行政管理系统、广告审查制度和广告社会监督机制则环绕着它，呈三足鼎立、共同拱卫之势，处于从属地位。与行政主导型体制框架图相比，其改变和创新表现在:打破了行政主导型体制中广告行政管理系统主宰一切的固有模式和框架，突出广告行业管理制度的主导地位，并将广告行政管理系统、广告审查制度和广告社会监督机制统一纳入这个体制内，构成一个完整的广告市场管理体系。

2.行业主导型广告管理体制构成要素

行业主导型广告管理体制的构成要素仍由四大部分构成，即广告行业管理制度、广告行政管理系统、广告审查制度和广告社会监督机制。就构成要素名称而言，除了广告行业自律制度变为广告行业管理制度外，其他三大要素的改变不是很大，但是其内涵与外延已经发生了巨大变化，甚至是变革。

(1)广告行业管理制度。

与现行的广告行业自律制度相比，广告行业管理制度似乎只是字面上将“自律”变成了“管理”，但其内涵与管理方式已发生了根本性的变革:广告行业自律制度更多地着眼于道德层面的“自律”，强调广告主、广告经营者和广告发布者的自我约束和自觉遵守，未能形成硬性的约束机制，约束力微乎其微。很多时候，自律结果的好坏，完全取决于市场主体的道德水准和职业素养的高低。新型的广告行业管理制度则要在四个层面实现突破:其一，在组织层面，广告行业组织是广告行业内广告主、广告经营者和广告发布者自发成立的，是广告行业的代言人，是其利益的真实体现者;其二，在角色定位层面，广告行业组织是广告行业的管理者，既要站在广告行业的立场上为其利益与政府部门进行交涉，为全行业的利益“鼓与呼”，又要担负起行业管理的重任，对全行业实施切实有效的管理;其三，在规则层面，广告行业管理规则既是广告行业真实意愿的表达，又体现了全行业遵守它的自觉;这个规则不仅仅停留在行业自律层面，而且还应尽快进入行业管理阶段，发挥其行为规范作用，为全行业带来“秩序”;其四，在制度层面，要用制度促管理，用制度带来广告行业管理的规范化，从而避免在现行广告管理体制中由于过分“人治”而出现的尴尬与无奈。

(2)广告行政管理系统。

从表面上看，广告行政管理系统与现行的相比没有任何改变，实则差别巨大:其一，从“现行”到“新型”，就是从“无限”到“有限”的过程。与现行广告行政管理系统中政府行政权力被泛化、滥用，甚至被扩展到“无限”相比，新型的广告行政管理系统的管理权限将被有效控制，它只在广告行政管理的有限区域内发挥作用，而且其作用也十分“有限”。其二，作为从“无限”到“有限”的具体体现，广告行政管理系统的职能主要表现在广告管理法律、法规的制定和对广告、广告活动的事后监管上。其三，广告行政管理系统的角色转换。在现行体制下，广告行政管理系统是广告行业的管理者——行政管理者和行业管理者，身兼二职，往往行政管理与行业管理难以分清，从而造成管理者的角色模糊和管理混乱;新型的广告行政管理系统促使广告行政管理的角色转换——由“管理者”到“服务者”，以及职能转型——由“管理”到“服务”。

(3)广告审查制度。

相比于现行的广告审查制度，新型的广告审查制度最大的改变在于——由广告审查“双轨”制变为“行业类型”广告审查制度。在广告审查“双轨”制下，药品、医疗器械、农药、兽药等特殊商品广告由相应的行政主管部门审查，实则是一种行政审查，由于有或多或少的行政因素掺杂进去，必然造成广告审查缺乏独立性与自主性;而由广告经营者和广告发布者共同审查除上述四种特殊商品之外的商品或服务广告，则由于经济利益的驱使而自缚手脚，最终让广告审查变成事实上的“审而不查”。“行业类型”广告审查制度坚持“行业审查”，主要体现在:其一，广告审查机构的性质为行业性的民间机构。它尽管可以吸收官方的代表和广告主、广告经营者、广告发布者的成员加入，但绝对不能因此丧失自身的独立性，变成体现官方意志和广告主、广告经营者、广告发布者利益的工具;也就是说，它要独立于上述利益主体之外，只对广告行业和广告受众负责。其二，广告审查机构的运作具有独立性与自主性。亦即它的运作既不能受政府行政权力因素的干扰，又不会被广告主、广告经营者和广告发布者的经济利益驱使，将独立审查与自主审查落到实处。

(4)广告社会监督机制。

由“官意民办”性质决定，现有广告社会监督组织存在着太多对政府行政权力的借用和依赖，做了不少体现官方意志却违背市场规律和消费者意愿的事情，由此将广告社会监督组织及其运作弄得不尴不尬、面目模糊。改革现行广告社会监督机制，就是要实现其民间属性的回归，即实现“一分离”、“三调动”:所谓“一分离”，就是要让广告社会监督组织剥离政府的行政权力，分离为真正的民间组织，并独立运作，变成真正意义上的“消费者斗士”;而“三调动”则是要调动政府消保机构、企业消保部门和民间消保组织的主动性和积极性，从三个层面重建全方位广告社会监督体系及其运行机制。

3.构成要素的相互关系

现行的行政主导型广告管理体制最突出的特征就是行政权力的泛化与滥用，由此决定了其构成要素的相互关系:广告管理实际上是在以政府行政管理为主导的前提下，以广告审查、广告行业自律和社会监督管理作为必要的辅助与补充，四者之间互为依存、互相协调和互相补充。在新型的行业主导型广告管理体制下，广告行政管理系统仍然存在，并发挥重要作用，但其中的主导因素由“行政主导”变为“行业主导”，“去行政化”特征显著。首先，在新型的广告管理体制中，广告行业管理居于中心地位，起着主导作用，其余的广告行政管理、广告审查和广告社会监督则处于从属和次要地位，是对广告行业管理的补充。其次，广告行业管理、广告行政管理、广告审查和广告社会监督既各司其职，互不重叠，又分工协作，互相配合。这样，现行体制中极端分散、各自为政、条块分割和功能趋同的四大管理要素，就形成一个统一的广告市场管理大系统，上述四大管理要素则成为其中的四个子系统。

(二)行业主导型广告管理体制的运行

由于结构、构成要素的根本性变革，行业主导型广告管理体制的运行轨迹和运行方式随之发生改变。具体来说，行业主导型广告管理体制的运行轨迹，主要朝着行业内在管理和行业外在规范两个方向延伸。如图2所示:

图2 行业主导型广告管理体制运行框架图一

作为行业主导型广告管理体制的主体部分，广告行业管理实际上是一种广告行业的内在管理，它主要从广告行业管理规则和广告道德两个层面，对广告市场主体、广告市场运作、广告活动和广告信息进行管理;而广告审查、广告行政管理和广告社会监督则构成广告管理新体制的外在规范部分，在整个广告管理体制中居于次要地位，是对广告行业管理的必要补充。最关键的问题是，广告审查、广告行政管理和广告社会监督进行外在规范的对象是谁?广告行业内在管理与外在规范之间到底有没有关联?要回答这些问题，还得从广告行业内在管理的管理对象和外在规范的规范对象入手。关于这点，可以从图3中获得更加直观的认识和印象:

图3 行业主导型广告管理体制运行框架图二

广告行业管理作为广告市场管理的主体部分，其管理范围和管理对象较为宽泛，广告市场主体、广告市场运作、广告活动和广告信息皆被纳入其管辖范围，成为管理对象。而广告审查、广告行政管理和广告社会监督，则主要对广告信息进行外在规范——广告审查负责广告发布前的审查，即事前审查;广告行政管理负责对广告发布过程的监管，即事中监管;广告社会监督负责对广告发布后的监督，即事后监督。需要说明的是，广告行政管理系统尽管也承担着对广告市场主体、广告市场运作和广告活动的外在规范任务，比如，对广告主的主体资格管理、对广告公司的注册登记管理、对广告媒体的经营资格管理等任务，但是其工作的重心显然不是这些，而是对正在进行中的广告信息发布过程的监管。

图2和图3所展示的行业主导型广告管理体制的运行框架，基本上理顺了广告行业管理与广告审查、广告行政管理、广告社会监督之间的关系，以及它们各自的管理对象和规范重点。然而，行业主导型体制究竟如何运行?行业内在管理与外在规范如何关联?内在管理与外在规范的交汇处或者连接点在哪里?这些问题，拟用图4、图5、图6来加以说明:

图4 行业主导型广告管理体制运行框架图三

图5 广告行业内在管理运行流程图

图4显示，广告信息是行业内在管理与行业外在规范的交汇点与连接点。就行业内在管理而言，广告行业组织借助广告行业管理规则和广告道德对广告市场主体、广告市场运作和广告运动进行管理，其最终的落脚点和最后的归属都是广告信息。可以说，广告信息才是广告行业管理的重点。对行业外在规范来说，无论是事前审查的广告审查，还是事中监管的广告行政管理，抑或是主抓事后监督的广告社会监督，也都围绕着规范广告信息而展开。广告信息是行业主导型体制两大运行路径的黏合剂，正是由于广告信息的存在，行业内在管理与外在规范才在运行过程中对接在一起，构成一个完整的运行体系。

图6 广告行业外在规范运行流程图

再看图5，广告行业内在管理流程主要由四个环节组成:管理主体，管理依据，管理方式，管理对象;与之相对应的是广告行业组织，广告行规、广告道德，行规约束、道德自律，广告市场主体、广告市场运作、广告活动、广告信息。从图5可以看出，广告行业内在管理的管理主体是广告行业组织，这就与现行的行业管理由政府广告管理机关担负，形成了鲜明的对比;其管理依据是广告行规与广告道德，与现行的注重广告道德条款、广告行业自律规则“似有若无”不同;其管理方式是行规约束和道德自律，与现行的只提道德自律、根本无视行规约束相异;其管理对象为广告市场主体、广告市场运作、广告活动和广告信息，与现行的广告行业组织只借助道德舆论的力量对广告主、广告经营者和广告发布者的行为进行道德自律大异其趣。

广告行业外在规范的运行流程，请看图6，规范主体、规范依据、规范方式和规范对象构成了广告行业外在规范运行流程的四个环节。与现行的行政主导型广告管理体制相比，作为规范主体的广告审查机构、广告行政管理机关、广告社会监督组织的分工更加明确，管理对象更加单纯——对广告信息进行事前审查、事中监管和事后监督，除此之外的其他职责则处于次要位置。显而易见，广告行业外在规范的主次更加清晰，实际管理活动更容易到位。

注释:

① 西方发达国家很少设立专门的广告管理机构，也很少制定专门的综合性的广告管理法律、法规，只是将广告作为市场营销中的一个环节加以规范。由于其市场经济发展历史悠久，对市场各个环节的管理十分到位，因而其对广告的管理也十分有效。

② 刘凡.中外广告监管体制比较研究.现代广告，2006:4.

③ 张金海.论我国广告监管体制的合理性建构.现代广告，2006:16.

④ 刘玲，赵世清.论我国广告监管制度及完善.现代广告，2006:35.

⑤ 杨海军.中国广告监管的“拐点”.现代广告，2006:32.

⑥ 黄升民，陈素白.对中国广告监管核心的思考.现代广告，2006:14.

On the Reformation of the Advertising Management System of China

The reformation of the administration－led advertising management system for treating its dysfunction and drawback of lacking different levels of management is to establish an industry－led advertising management system in which the industry－led system replacing the administration－led one and the management by the industry replacing the one by administration，through breaking the existing model and frame as well as putting the advertising administrative management，advertising censorship and social supervision together into the new system to form a complete system of advertising market management，and hence the advertising management system will definitely change with the above reformation in its whole structure，components，mutual relationship，operating procedure and their individual roles during the management process.

The advertising management system;administration－led;industry－led

Zhou Maojun Ph.D，Professor，School of Journalism ＆ Communication，Wuhan University.Majoring in Advertising communication，Media management and the study of new media.

* 周茂君，博士，武汉大学新闻与传播学院教授，博士生导师，主要从事广告传播、媒介经营和新媒体研究。