甘肃省民族地区农村公共产品供给创新机制研究

杜永奎

摘 要：三农问题一直是限制中国经济社会发展的“瓶颈”。为农村提供供需对路的公共产品，既是建设社会主义新农村的必要条件，同时也是实现中华民族伟大复兴的必经之路。甘肃少数名族地区由于地理位置、自然环境、文化差异等诸多因素制约，其农村公共产品存在供给总量不足，供给成本高，供需结构失衡等问题。以甘南藏族自治州为代表性个案，就少数民族地区供给问题中的共性与个性进行深入剖析，并因地制宜，构建一套以政府供给为主导，以农民所需为核心，以特色产业供给为重点的循环创新机制，以实现民族地区经济社会的多方面发展。

关键词：农村公共产品；供给；创新机制

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0043-03

一、甘肃省民族地区农村公共产品供给现状

甘肃省地域辽阔，自然资源丰富，其点一轴型的区位分布，是接青藏高原、新疆、内蒙古三大经济区的便捷门户，是具有较大潜力的西部地区的枢纽省份。然而，由于受其气候弱质性，地理位置差异性，人口布局不均等因素影响，甘肃省经济发展水平处于全国中下游水平。2013年甘肃省GDP为6 300亿元，人均GDP为24 668.15元，局全国第三十位。作为一个由54个民族构成的多民族，多宗教文化的西部大省，其流动人口多聚集于大中型城市及周边要道，边远地区尤其是少数民族聚集区分布较为分散。目前，甘肃少数民族人口和农村人口约占全省总人口的73.31%。可见该类人口在全省人口基数中占有较大的比重。实施西部大开发政策以来，尽管各级政府投入了大量公共产品用以满足农业发展和农民生活需求，但纯公共产品如农村基础科学研究、农村生态环境保护、大江大河治理等供给不足，准公共产品如道路建设、医疗卫生、义务教育等提供主体错位等现象严重。根据马斯洛需求层次理论，农村公共产品具有多层次性。在2005年甘肃调查总队对861个行政村的问卷调查中统计，40.84%的仍是土路，94.17%的没有生产和生活垃圾、污水处理设施，72.07%的没有科技服务，23.37%的村民未去过文化活动场所，参加养老保险的仅占4.2%。①

可见，村民的最低生活保障问题仍未解决。尤其是甘肃省少数民族地区，其多居住在高寒湿冷、交通不便、自然灾害频发的地带，导致区域性、针对性的公共产品供给不足。且该地区人口分散，公共产品供给也相对分散，公共产品难以形成规模效应。该地区呈现出公共产品供给难题中的共性与特性已成为甘肃省乃至整个西部地区发展的“短板”[1]。由于目前财政转移支付中存有的缺陷，使得资源配置难以达到帕累托最优状态，况且中央财力有限，仅靠政府“输血”式的资金投入，恐怕难以根治民族地区经济落后的这一“顽疾”。因此，各级政府应“对症下药”，针对该类地区特征建立一套以政府为主导、多元主体参与，以农民需求为核心、合理供应公共产品，以优势产业为重点，形成自我供应能力的公共产品供给创新机制，并形成良性循环效应，使得公共资源配置形成互补效应，实现该地区的“自我造血”功能，是实现甘肃省民族地区发展的一剂“良药”。

二、甘肃省民族地区农村公共产品供给存在的问题——以甘南州为例

（一）甘南州概况

甘南藏族自治州地处青藏高原与黄土高原过渡的甘肃、青海、四川三省交界处。境内地质构造复杂多样，自然资源丰富。自治州辖夏河、碌曲、玛曲等七县及合作市，现有99个乡镇（街道办），664个行政村，总人口为73.07万，有藏、汉、回、东乡、保安等24个民族，其中藏族占54.2%，语言、宗教等多元化文化并存。被称为五大牧区之一的甘南州西北部的草原，其得天独厚的4 084万亩草场养育了66万多民族人民。州内矿产资源及水资源较为丰富，有三河一江及百条大小支流，水资源蕴藏量达215.86万千瓦，是黄河，长江上游水资源涵养区。甘南州以其独具特色的自然神韵和多元文化特色孕育了其独具一格的自然景观和人文景观，被誉为“中国的小西藏，甘肃的后花园”。

（二）甘南州农村公共产品供给存在的问题分析

1.甘南州农村公共产品供给成本高，覆盖度低

甘南州地域辽阔，国土面积4.5万平方公里，人均占有面积达0.06万平方公里，人口密度较小，农牧业人口达51.3万人，但其居住、生产多处于游牧，分散化的状态。这种离散型的空间布局使得公共服务半径过大，受益人数有限，难以形成规模效应，需求者难以充分、高效地享受公共产品的效用。由于甘南州特殊的地质构造，易发生山体崩塌，泥石流等突发地质灾害。因此，政府提供的有关预防预警应急措施，受灾群众安置，灾害恢复重建等方面的基础设施服务成本相对较高。此外，由于甘南州是多民族聚集地，各民族在语言、宗教信仰等方面不免存在文化冲突，这些因素在一定程度上增加了公共产品供给的数量和种类。由于地方财力有限，经济成本偏高，且投资回报期较长，使得政府及其他投资主体更倾向于投资短、见效快的重点县、镇的公共产品设施建设，大大降低了农村公共产品的辐射范围，使得资源流动性差。

2.农村公共产品供给结构失衡

农村公共产品供给结构失衡首先表现为农民急需的公共产品供给总量较低。据2012年甘南州国民经济和社会发展统计公报显示，2012年全州实现地区生产总值为96.74亿元，在甘肃省各地区生产总值排名靠后，其经济发展缓慢，直接制约着农村公共产品投入量不足。从固定资产投资来看，城镇投资150.56亿元，农村投资23.94亿元，其比重较为悬殊，用于支持农业生产的固定资产支出约2.47亿元，较2011年下降了46%，且农业设施老化，机械化程度低，农业科技，农业信息等“软公共产品”的短缺仍未改变广大农民“靠天吃饭”的命运。2012年，农牧民人均收入为3 610元，仅为城镇居民可支配收入的1/4，农牧民家庭恩格尔系数较高。其中教育和医疗卫生是两大突出问题。全州仍有22.3%未普及九年义务教育，高中阶段毛入学率仅达75.7%，且边远山区校舍破烂，设施简陋，师资水平低下。医疗卫生基础设施陈旧，社会保障不足，尤其是边远山区农牧民看病难，行医难，缺医少药的问题严峻。农村公共产品供给不足，直接影响农村经济的可持续发展。endprint

此外，农民较少需求的公共产品供给过剩。由于基层政府更加偏好于投资期限短、见效快的短期公共产品建设项目，而期限长，具有长期战略性的纯公共产品如大型防护林建设、农村电网建设等项目较少提供。西部少数民族地区边远闭塞，农业设施老化失修、道路坎坷不平等现象严重，而政府却视而不见，更热衷于在政府机构周边大力修建文化馆、服务站、街心花园等图名摆阔、彰显声势的形象工程[2]。在一些政府办公机构场所，办事处行政管理色彩浓重，服务意识较为淡薄，广大农民“办事难”现象严重。且部分政府巧立名目，办事机构复杂臃肿，人员繁多，占用大量经费，但办事效率低下。

三、民族地区农村公共产品供给限制因素分析

（一）城乡二元矛盾突出

从国情来看，中国实行的是重城轻乡的发展战略。政府将大量财政资金投入于城市道路建设、医疗卫生、文化教育等方面，而农村公共物品的数量和质量都较低。“一杯水端不平”导致农村公共资源配置不足。受特殊高寒地理环境和多民族文化的影响，甘南州城乡一体化的经济基础、生态环境和社会基础薄弱，城乡矛盾突出[3]。目前还停留在以乡补城的阶段，城乡居民在公共物品和服务享用上的机会并不均等，公平问题是横亘在城乡公共产品供给不均这一现象中的突出矛盾。

（二）农村公共产品供给制度存在问题

依财政分权理论，农村纯公共产品应由中央财政提供，准公共物品由地方政府、市场、私人混合提供。但现阶段，中国农村公共产品供给责任模棱两可，中央政府将公共产品供给权层层下放，同时将财政的控制权层层回收，造成事权、财权极不对称。在有些西部农村地区，经济发展相对滞后，地方政府通过上级政府的财政转移支付勉强维持日常办公，无力承担超额支出，不得不通过制度外筹资体制，通过向农民收取集资费、摊派费、罚没支出等费用来弥补地方财政后劲不足的漏洞。这种向农民“伸手要钱”的筹资体制使得公共产品供给主体错位，公共产品的供给压力实际上转嫁在农民身上。尤其是在取消农业税后，地方财政更为无米之炊，这无形中加重了农民负担。

中国农村是最低层的行政单位，传统的自上而下的官员任命体制使得乡镇大多数决策多由上级政府说了算，广大农民基本上没有话语权。在政绩和经济利益的驱动下，权力部门往往违背农民的需求意志，致使二者的目标函数并不一致。这种“长官意识”导致了自上而下的公共产品供给决策机制[4]。由经济学原理，商品的最优状态往往是需求数量等于供给数量，但由于这种供给决策机制的弊端，使得公共产品的供给和需求难以达到均衡，这不免造成公共产品供给不足或供给过剩，都在一定程度上降低了资源使用效率。

（三）农村公共产品供给主体单一

政府并不是公共产品的唯一供给者，为凸显政绩，政府提供公共产品往往存在寻租行为，导致供给效率低下。由于农村工业发展较为落后，税源基础薄弱，紧靠政府财政转移支付，仅是杯水车薪，尤其是在甘肃这样的贫困省份，不足以应对庞大的公共产品需求。公共产品的非竞争性使得新增一个消费者的边际成本为零，非排他性使得公共产品存在“搭便车”的现象，出于利润最大化的经济人的思考，政府以外的其他投资主体如企业、社区、第三部门等很难将资金投入到农村基础设施建设中来。

四、解决民族地区公共产品供给问题的对策

（一）以政府为主导，多元主体参与

由公共产品的特性，使得投资公共产品的规模大、回收期长，政府一直是公共产品供给的主力军。但在西方学界，早就对政府提供公共产品的效率存在质疑。1974年，科斯的“灯塔理论”表明公共产品是可以由私人供给的，且是有效率的。布坎南的“俱乐部理论”表明相同偏好的集团成员具有激励、制约效应，可在一定程度上减轻“搭便车”的现象。这些理论在一定程度上为公共产品的市场化奠定了理论基础。就中国现阶段公共产品供给现状来看，各级政府应积极引导，广纳社会财源，激发农民在农村建设中的主人翁意识，来解决农村公共产品供给渠道单一、供给不足的问题[5]。这个参与主体可以由政府、企业、第三部门等组成。根据公共产品的公共性程度，纯公共物品主要由政府提供，对接近私人物品的准公共产品，如电视广播、文化娱乐等可由其他主体提供，或政府与其积极合作，形成良好的伙伴合作关系，来满足农村消费多元化、经济承受能力差别化的广大农民的需求，来弥补市场失灵和政府失败。为积极引导其他投资主体介入，政府应给与其一定的财政补贴和税收优惠政策，以减少经营风险和降低交易费用，来提高农村公共产品供给的效率。

（二）以农民需求为核心，合理供给公共产品

自上而下的公共产品供给机制使得农村公共产品的提供带有一定的命令性、随意性，难免会出现供给不足和供给过剩等现象，难以真正解决农民之所需。因此，应改革现有公共产品供给机制，借鉴公共产品供给最优模型，建立以广大农民需求为核心的自上而下、自下而上相结合的需求主导型供给机制，使之更具科学化、民主化[6]。对此，应建立一种反应广大农民心声的需求表达机制，使其参与到公共产品供给决策和执行中来。如村民通过村民代表大会对本社区的公共事业建设进行投票，最终形成符合农民实际需要的资源配置方案。针对甘肃省民族地区因经济发展良莠不齐、居住分散，居民消费层次不一等现状，应分阶段、分产品类别合理确定公共产品供给优先序，统筹整体公平与效率问题。对农民急需的医疗卫生、社会保障、道路建设、农村义务教育等较低层次的公共产品应加大、优先供给，对娱乐性、形象性，对农民日常生活影响不大的公共产品应严格供应。

（三）以特色产业公共产品供给的重点，形成自我供应能力

通过对甘南州经济结构情况分析得知，农业所占比重较大，但生产方式较为落后。农业是农村经济发展的基本支撑，更是广大农民赖以生存的基本物质载体。带动弱质农业，应调整经济结构，优化农业生产布局，发展特色优势产业，实现农业经济腾飞。这一目标的实现依赖于农村业公共产品供给的数量和质量。根据甘南州独特的自然地理环境，青稞、油料、林果、中药材等具有区域性优势产业特色。对此，各级政府应加大现代化农业设施供应，大力普及农业科学技术，重视农产品的市场销售渠道，以实现优化产品品质，提高综合产出效益，增强市场竞争力，从根本上改变农业发展落后的局面。畜牧业作为甘南州的龙头产业，在带动当地经济发展过程中起着举足轻重的作用[7]。

针对甘南州地广人稀，牧民流动性差，且草场逐渐退化的现状，政府应加大安置牧民和生态移民住房建设，集中牧民定居，供给生活、生产所需的水、电、出行等方面的公共产品，以缓解农村公共产品供给成本高的局限性，并实现龙头企业+生产基地+农牧民为模式的现代化生产方式，以企业外联市场，内联基地，使充足的劳动力即农牧民参与生产，或以其所拥有的牲畜，草场等要素参与入股，分配收益，以改变传统的家庭式生产。加大特色农牧业公共产品的供给，实现现代化的畜牧业供、产、销链条，可在很大程度上促进农牧民收入，带动经济发展。其次，发展特色工业，加强矿产资源的开发利用，加大工业基础设施建设，以精加工代替传统粗加工生产，同时利用当地丰富的水资源为周边地区水电建设提供保障。最后，依据甘南州具有朝阳势头的旅游资源发展第三产业，进行本土化创新，打造地方旅游品牌，以此为契机，加大旅游配套公共产品供给，发展现代化铁路、等级公路，加强文化，教育水平，增强民族特色，以吸引更多游客资源。三大产业协调发展，增加政府财政收入，各级政府才能以更大的财源供给农村公共产品。经济效益提升的同时，又会吸引外界企业、个人参与投资，由此形成良性循环，增强该地区的内部资本形成能力，实现真正的“自我造血”功能。

参考文献：

[1] 杨定权，余海秋.论西部农村公共产品中的多元化供给[J].红河学院学报，2005，（1）.

[2] 戴辉.农村公共产品供给机制创新探讨[J].中共郑州市委党校学，2007，（1）.

[3] 磨玉峰，王文辉.中国西部农村准公共产品的供给模式选择[J].安徽农业科学，2007，（31）.

[4] 章泽武.西部地区农村公共产品供给的困境与政策选择[J].当代经济，2007，（5）.

[5] 崔治文，石丽竹，张怀周.甘肃民族地区农村公共产品供给机制研究[J].财会研究，2008，（22）.

[6] 高树兰.推进农村公共产品有效供给的几点见解[J].现代财经，2009，（1）.

[7] 卓玛措，赵大有.西部民族地区新农村建设探讨[J].农村经济，2012，（10）.

[责任编辑 刘娇娇]endprint