国家治理现代化与农村社区建设

摘 要：农村社区建设是经济社会结构转型、国家治理方式转变的必然产物，是新农村建设与美丽乡村建设的重要载体。农村社区的特殊性集中表现在具有生活共同体属性，社会建设、民生建设、公共服务建设是农村社区建设的重点。政府在农村社区建设中应当发挥主导作用。提供农村公共服务是政府的重要职能，要发挥政府的主导作用，但是，现代治理是多元主体的共同治理，也要发挥社会（包括社区组织）和市场（包括市场主体的企业）的重要作用，才能满足农村居民的多层次、多方面需要。

关键词：国家治理现代化；农村社区建设；新农村建设；美丽乡村建设

作者简介：许经勇，厦门大学经济学院教授，博士生导师（福建 厦门 361005）

在资本主义发展过程中，西方的一些学者逐渐意识到，资源配置无论单纯依靠市场手段，或者单纯依靠国家的指令性计划，都无法实现资源配置的最优化。为了弥补和缓和市场失灵和政府失效，资本主义国家便开始把“治理”的理念引入国家管理中，并在实践中不断完善，寻找适合本国实际的治理模式。社区组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。完善的市场经济是政府的宏观调控、各类市场主体的平等竞争和包括社区组织在内的社会组织协调和服务自律的完整的体系。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求通过深化行政体系改革，正确处理政府与社会的关系，引导社会各方面积极有效参与社会管理服务。着力解放和增强社会活力，改变政府在社会管理领域包揽过多的制度安排，把宜由农村社区承担的职责转移出去，积极培育和发展农村社区组织，拓展农民群众参与社会治理渠道，实现政府自理和社会组织自我调节、农村居民自治良性互动。

一、农村社区建设的提出

农村社区建设是在城乡经济社会转型、国家治理方式转变以及建设社会主义新农村和建设美丽乡村的背景下提出来的。建设社会主义新农村的目标是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”建设美丽乡村也离不开这个主题。如果说稍有差别的话，就是美丽乡村更强调人与自然的和谐发展，更强调生态文明。2013年12月下旬召开的中央农村工作会议，是把治理“空心村”、推进社会主义新农村建设和建设美丽乡村联系起来的。会议指出，“中国要美，农村必须美；要重视空心村问题，推进农村人居环境整治，继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村”。

相对于城市社区建设，农村社区建设相对滞后。2005年十六届五中全会提出建设社会主义新农村。2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这是在中央的决定和文件中首次使用“农村社区”概念。而且是在提出社会主义新农村建设目标要求的同时，提出农村社区的建设目标。由此可见，建设社会主义新农村、建设美丽乡村和建设农村社区是息息相关的。2007年的十七大再次强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

与新农村建设相比，农村社区建设更侧重于生活共同体建设。2007年民政部确定全国首批农村社区建设试验区。2010年中央一号文件又提出：“开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，建立综合服务平台，有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点，为农民提供一站式服务。”{1}2014年中央一号文件提出：“扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。”{2}维护、实现、发展国家和公共利益要求，协调和解决利益矛盾，是国家治理能力的集中体现。国家治理能力现代化，说到底，就是在现代化进程中，实现公共利益、协调和解决利益矛盾的能力。从这个意义上说，国家治理现代化与农村社区建设息息相关。

二、农村社区建设的历史使命

2014年中央一号文件指出：“经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。”应当这样看，农村社区建设这一新课题，是随着改革开放的推进、社会主义市场经济发展、城乡经济社会结构变迁的背景下提出来的，也是国家治理方式转变的产物。我国城乡经济社会转型和市场经济发展，要求通过深化行政体制改革，转变政府职能，把以往高度集中在政府（尤其是中央政府）手中的一部分权力，下放给下级政府、下放给市场和市场主体（企业）、下放给社区组织。使地方政府的积极性得到发挥，市场的活力得到激发，企业和社区组织的作用得到释放。国家治理现代化，意味着社会管理由传统的“一元”主体（即政府）管理发展到“多元”主体（包括政府、社区、企业、中介组织等等）的合作管理、共同治理。农村社区组织便因此应运而生。改革开放以来，农村社区发育较早的地方，逐步承接政府转移的部分职能，在提供社会服务方面的作用，得到初步发挥。

计划经济体制下的社会管理方式，主要是通过单位制度来完成的。农村中绝大部分社会成员的生产生活、日常交往以及政治活动，都被纳入到单位中，各个单位又隶属于国家机关和事业单位，按照行政级别被赋予相应级别的资源分配权。在单位内部，分别设立党组织、行政组织、共青团组织、妇联组织和工会组织等完整的机构。这种设置模式为高效率的国家动员，提供了组织保证。只要国家发出一个指令，整个社会便可以迅速动员起来。政府承担了单位体制内部社会成员的教育、医疗、养老等社会保障。改革开放以来，伴随着农村人民公社的解体，农村人民公社曾经的社会管理功能，也被彻底消解了。以往的“单位人”从单位分离出来了，变成了“社区人”和“个体人”，被沉淀在基层社会。{3}这就提出了如何为这些“个体人”或“社区人”提供社会资源和公共服务的问题。社会资源在社区的优化配置，涵盖了社区服务和社区治理的全过程和各方面，必须以政府、市场、社会三方面的资源整合和协调运作为基础。通过政府、企业、社会的三维合作，形成结构互动、功能互补、机制互联，使社会资源通过不同渠道进入社区，成为社区建设资源和社区民生资源。2000年中共中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区建设是在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”2009年国家民政部颁布《关于开展农村社区建设实验全覆盖创建活动通知》，提出农村社区建设规划全覆盖的同时，着重阐述农村综合服务设施全覆盖。要求农村社区全部建有或规划建有综合服务中心，初步形成以综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、服务站点为补充的社区服务设施网络。以社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、文教体育为主要内容的公共服务覆盖到农村社区。兴建一批有助于改善农民生产生活条件、方便农民消费需求的农资供销、农产品经营、农村金融、农业科技等社区服务业网点。2014年中共中央一号文件指出，扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。

我国目前正处在经济转轨和社会转型的深刻变化过程中，农村社区建设必然具有转轨转型的时代特征。改革开放以前的30年，我们走的是一条把社会和市场都消灭的路子，一切由政府来包揽。改革开放以来的实践经验表明，只有充分发挥政府、市场、社会三大领域各种组织的优势，使它们形成合力，农村社区建设才能顺利推进。大量事实印证，农村社区建设仅仅依靠政府的力量，是远远不够的。因为不论哪一级政府，都没有能力把所有农村社区建设纳入到政府的财政预算中。仅仅是信息的收集和整理反馈就需要耗费高昂成本，而政府财力的有限性，决定了农村社区建设的项目和服务，不可能全部由政府包揽下来。

三、政府在农村社区建设中的作用

在农村社区建设中，政府还是可以发挥主导作用的。因为无论是政策调整或者是地域划分，都取决于政府的意志。况且，在农村社区的资源配置和利益划分上，各级政府因各自不同的资源分配权限，对农村社区建设发挥着不同的作用。从宏观上看，农村社区建设所需要的组织资源、权力资源和经济资源，大部分都是掌握在政府手里。农村社区建设因此呈现浓厚的自上而下的行政推动色彩。

那么，从政府的角度，应当如何推进农村社区建设呢？首先必须着力化解“空心村”给城乡一体化造成的困扰。尔后在这个基础上，逐步建立、完善各项公共服务，最终实现城乡基本公共服务均等化。2013年12月下旬召开的中央农村工作会议，是把治理“空心村”和建设美丽乡村联系起来的。会议指出，“中国要美，农村必须美；要重视空心村问题，推进农村人居环境整治，继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村”{4}。从本质上说，“乡村空心化”是在城乡转型发展过程中，由于农村人口非农化、城镇化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆旧”、新建住宅逐渐向村外扩展，出现“一户多宅”，导致村庄用地规模扩大，闲置废弃宅基地加剧的一种“外扩内空”的蜕化过程。所谓“乡村空心化”包括农村土地空心化、人口空心化、产业空心化、基本公共服务空心化以及基础设施空心化。而其本质是农村地域经济社会功能整体退化。一定规模和密度的人口集聚之所以重要，是因为基础设施建设和公共服务的提供，都要求最低限度的人口规模和力度。当前我国乡村基础设施建设和基本公共服务之所以滞后于城市，乡村地区过于稀疏的人口布局，是其中的重要原因。根据我国人多地少的实际情况，在“村庄整治”和“村落合并”过程中，应当积极稳妥地推进“三个集中”，即引导工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区（如中心村）集中，积极创造农村集体建设用地流转机制，促进土地资源在更大范围内优化配置。但是，必须认识到，村庄整治的对象，是城镇建成区以外的现有全部自然村庄。农民集中居住区建设，仅仅是针对新建的和部分翻建的农房。要正确区别农民集中居住区建设和村庄整治的关系，不要把两者等同起来。与此同时，在村庄整治过程中，要根据村庄不同地理位置、资源禀赋、发展条件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村庄的历史文化和环境特征，尊重当地的人文内涵和建筑风格，尊重当地村民生产生活特点，使乡村呈现多姿多彩乡土风情、风貌。为了妥善处理这个矛盾，必须因地制宜地正确选择旧村改造的模式。根据全国一些地方的实践，具体采用以下几种模式：一是拆迁重建模式。即通过整体拆迁、统一安置的方式，建设一批新村。二是梳理改造模式。即以改造为主的模式。它适合于那些规模较大、基础条件较好、近年来新建房屋较多的村庄，对这部分村庄，可以采取部分保留、部分翻新扩建的方式进行改造。即在村庄周边扩建新的住宅区，把旧村中需要拆迁的农户迁移到新居住区，原有的旧村以环境改造为主，引导周边自然村向新住宅区转移。三是环境整治模式。对于那些住房条件较好、规模较大的村庄，要尽可能避免“大拆大迁”，把整治的重点放在村庄环境建设上。农民的住宅基本上被保留下来。通过前面所说的“五通五改”，有重点地进行局部改造，诸如拆除危房、违房，改造旧房，开展以治理“脏、乱、差”为主要内容的环境整治活动，重点进行村内道路硬化、绿化、亮化、美化以及文化、卫生、体育等设施建设，使整体环境达到整洁、美观、舒适。

从目前的情况看，村庄人居环境整治，以治理垃圾、污染为重点，实施村内道路硬化工程，加强村内道路、供排水等公用设施的运行管护，有条件的地方推进城镇供水管网向农村延伸。从长远看，村庄整治的最终目的，是让农村居民享受到城市居民同等的基本公共服务。要达到这个目标，就必须按照十八大报告所指出的，加大统筹城乡发展的力度，坚持城乡统筹、以城带乡、城乡联动的互补发展，稳步推进一体化的城乡统筹区域供水、供电、供气，推进公交延伸至村镇，将城市基础设施和城市管理方式向农村覆盖，并在这个基础上加快缩小城乡之间公共服务水平的差距，强化公共资源在城乡之间的配置。在政府的主导下，逐步完善城乡一体化的就业、医疗、教育、文化、卫生、养老以及其他社会福利和社会保障体系。城乡基本公共服务均等化，是一个长期演变、不断提升的过程。但时代留给我们的时间不多了。按照中央的布署，到2020年，要实现全面建成小康社会的目标，要基本建立城乡一体化体制机制。而要实现城乡基本公共服务均等化，就必须通过深化行政体制改革，建设公共服务型政府。加强公共性职能，是建设公共服务型政府的重要条件。所谓公共性职能，指的是政府应当为包括农村居民在内的全体社会成员提供公共产品和公共服务职能。政府公共性职能缺位是引发社会问题，尤其是引发城乡社会问题、造成城乡社会不和谐的重要原因。政府的公共性主要体现在公平公正地面对城乡广大社会成员，即无论是城市居民或者是农村居民，在公共资源配置方面都要公平公正，在提供机会方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正，归根到底，在制度建设方面都要公平公正。

四、公共服务是农村社区建设的着力点

发端于20世纪90年代的中国特色社区建设，是经济转轨和社会转型的客观要求和必然产物。与其相联系，“单位人”向“社区人”或“社会人”转变成为普遍现象。以及出现居民利益社区化趋势。社区治理也就是人们通常所说的“块块治理”，也就是对某一地域范围内的公共事务和公共行为实施综合治理。社区治理是整个社会治理的基础性环节，直接面对广大居民群众。社区治理是行政管理服务和群众性自治的有机结合，具有明显的“共治”属性。在成熟的社区“共治”的新格局中，社区党组织发挥领导核心作用，基层政府管理服务发挥主导作用，社区群众自治发挥主体作用。社区成员（包括居民和住社区单位）广泛有序参与发挥基础性作用。而社区治理的客体（对象）主要是社区的公共事务和公共行为。与新农村建设不同，农村社区建设侧重于生活共同体建设。农村社区建设突出社会建设、自治、管理和服务。强调农村公共服务和社会保障制度的重要性。突出社区的共同精神价值，作为生活共同体有共同价值理念，有归属感、认同感。精神文化是纽带。社区治理的特点是寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务。这是社区治理创新的方向。依托社区服务实施社区管理，是新型社区治理的重要特征。农村社区服务是农村社区建设的基础。要紧紧围绕农村社区居民的需求，深化和拓展农村社区服务，形成农民社区福利服务、救助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络。全面推进农村社区服务中心建设。通过有效整合农村社区资源要素，以农村社区服务中心为平台，为农村居民提供诸如公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务等等，有效承接基本公共服务从城市向农村延伸，逐步改变农村公共服务边缘化问题，这就需要大力发展社区服务，在服务中实施管理。为此，一是大力发展基层政府面向社区的公共服务，着力保障民生，增加公共服务项目，提升公共服务水平，努力实现基本公共服务均等化；二是大力发展群众性互助和社区志愿服务，增强社会服务功能，满足社区成员多方面需求；三是大力发展便民利民社区服务产业，方便群众生活，构建社区多元服务体系。

公共服务均等化是现代公共服务的基本要求。均等化的政策目标，是逐步建立城乡一体化的基本公共服务体系，促进公共资源在城乡之间、区域之间均衡配置，确保所有社会成员都能平等享有水平大体相当的基本公共服务的权利。均等化是一个动态发展的概念，在不同阶段具有不同标准和内容。同时，这里所说的基本公共服务均等化，具有“保基本”和“托底线”的性质。即对人民生活提供基本保障。在传统体制中，政府是公共服务的唯一供给主体，而在现代公共服务体系中，政府依然是提供公共服务的最重要的主体，但是，公共服务并不是全部都由政府提供的，有些是由政府直接提供的，但更多的是由其他公共组织、社会组织和市场主体提供的。具体地说，在非基本公共服务领域，要更多发挥市场和社会的作用。即鼓励和引导社会力量进入公共服务领域，实现政府、市场、社会多元主体之间的合理定位和良性互动。供给主体多元化的必要性在于，即使是公共产品或公共服务，其消费也是具有“选择性”的特点，政府也有可能提供公众不需要的公共服务因而浪费公共资源。况且，受政府能力和既定预算的制约，也不可能包揽所有公共服务。因此，必须创新公共服务供给方式，实现公共服务提供主体和提供方式多元化。构建政府、社会、市场之间的良性互动机制。这既是实现国家治理结构现代化的必由之路，也是构建现代公共服务体系的必由之路。那么，政府应当如何提供公共服务呢？其中的纯粹的公共物品和公共服务，应当由政府向社会无偿提供，准公共物品和公共服务则应由政府、社会和市场共同提供。即使有一部分有偿提供的公共物品和公共服务，也不能以盈利为目的，为了保证那些提供公共物品（服务）和准公共物品（服务）机构的正常运行，政府应当给予必要的经济补偿（即财政兜底）。这里存在着如何正确处理政府、社会和市场的关系的问题。政府的主导作用体现在，政策引导和政策驱动、构建平台、制订标准和检查监督。应当认识到，很多社会组织是政府的有力助手，我们应当把该下放的权力下放给社会组织，特别是那些带有公益性、服务性的社会组织，并大力发展居民社区服务类的社会组织。国内外实践经验告诉我们，政府和社区购买公共服务作为一种新型公共服务提供方式，能够更好地体现市场在资源配置中的决定性作用，能够有效地提高公共服务水平和效率。政府购买公共服务的实质是机制转变，即从政府包揽一切转到通过市场化方式，“外包”给社会力量。即转变为“政府主导、市场运作、社会参与的复合体制。”政府的主导作用主要体现在财政兜底、政策引导、构建平台、制订标准以及加强监管等。市场运作是指，一些公共服务项目，可以通过外包方式，交给作为市场主体的企业组织来承担；政府向社会组织购买社会服务和社会管理项目。社会组织通过提供优廉服务吸引成员和向政府争取项目。把最终支出责任和直接服务责任分开。在推进政府购买公共服务的过程中，要积极培育发展社会组织，支持和发展志愿服务组织，加大对社会组织的培育扶持和财政支持力度。随着经济社会的全面发展，人们对基本公共服务的需求不断增加，要求也越来越高，这就需要创新公共服务供给模式，解决基本公共服务均等化供给不足或短缺的问题。与此同时，也有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力。{5}政府购买公共服务的创新性还表现在，提高财政资金的使用效率，即实现由“养人”向“养事”的转变。政府购买公共服务，着眼于“费随事转”、“办事养人”，可以改变传统的“养人办事”的财政拨款支出方式。

注 释：

{1}{2}《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编》，北京：人民出版社，2014年，第218页，第289-290页。

{3}王小章：《社会转型与民政转型：走向“现代大民政”》，《新华文摘》2014年第4期。

{4}《中央农村工作会议在北京举行》，《光明日报》2013年12月25日。

{5}许经勇：《如何认识从“基础性作用”到“决定性作用”》，《人民日报》2013年12月6日。