新形势背景下我国保障性住房供需平衡存在的问题及对策研究

王强++李琳

摘 要：本文在剖析问题的基础上，从改革保障性住房保障体制、保障性住房土地供应机制及保障性住房保障筹融资机制等方面提出对策建议。

关键词：保障性住房；制度改革；对策建议

随着全国户籍制度改革、城镇化水平提高等新情况的出现，保障性住房数量越建越多缺口却越来越大，可见，在新形势下，对保障性住房供需平衡的研究势在必行。

一、我国城镇住房保障制度的历史沿革

（一）住房福利分配制度阶段（1949年-1987年）：在这一阶段，城镇居民收入较低，政府实行完全福利化的城镇居民住房政策，即在住房福利分配制度内，所有城镇住房由国家和单位统一筹集资金建设、统一进行实物配给，以收取极低租金和国家专门补贴的方式进行维护管理。

（二）住房制度改革探索阶段（1988年-1997年）：中国城镇住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分之一，住房改革目标被定为“按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化 [2]”，在这个阶段，我国实现了传统的住房福利分配政策向住房商品化政策的转变，保障性安居工程的引入，是我国解决中低收入家庭住房保障问题第一次大胆的尝试。

（三）构建住房多层次保障体系阶段（1998年-至今）：

1998年，我国首次提出“建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系”概念，终结了长达近50年住房实物分配的历史，开始了对不同收入阶层不同住房供应政策，逐步建立经适房、公租房、廉租房等保障性安居工程多层次的住房保障体系。

二、新形势下我国保障性住房供需平衡存在的主要问题

（一）管理政策衔接不当。随着城镇化水平提高、各城市相继实施户籍制度改革等因素影响，原有的保障性住房管理政策已经不适用于当前管理，但是，调整具有一定的滞后性，就会存在管理制度、准入资格条件等方面存在一定的问题。

（二）城镇保障性住房缺口逐步增大。受城镇化、户籍改革、农民工大量进城务工等因素影响，虽保障性住房在不断建设，随着保障范围的扩大，保障性住房建设的量远远没有办法满足现实的住房需求，由于受资金、用地等因素制约，保障性住房不可能永不停息的建设，因此保障性住房缺口问题日益突出。

（三）保障性住房供给和保障模式不经济。目前，我国大多城市保障性住房建设仍然主要采用政府承担投资建设且以实物保障模式为主，很少部分采用货币补贴或者购改租等方式，这种情况下，容易出现保障性住房“滞销”情形，也会导致资金投入不经济和城市土地资源利用的低效益。

（四）用地问题仍然比较突出。保障性住房用地主要采用划拨和出让的方式获取，这样会导致保障性住房项目没有商业用地，配套的公建部分过少，且保障房和商品房用地范围不能严格区分，开发商获取土地后对商品房用地部分的土地出让金交付积极性不高；另外，出让方式供地的保障性住房用地存在配建的保障房项目建设量小等问题，还有些用地问题比较复杂，政府难以监管到位等。

（五）资金缺口大融资渠道却单一。我国大多数城市保障性住房资金供给缺口都比较大，再加上有些已建的保障性住房因配套设施不全等问题“滞销”、保障性租金较少、财政投入资金回笼不畅等原因，保障性住房资金难以循环运营。虽然现在有些城市采取市场性投资模式如BT模式，但运用效果不佳，保障性住房投融资平台建设不完善等，资金缺口较大，也会进一步制约保障性住房建设。

三、我国保障性住房供需平衡的对策建议

（一）积极推进保障性住房制度改革及模式转变。制度是先导，建议通过制度改革，实现城镇居民“住有所居”与房地产业转型和租赁市场活跃有机统一。目前，城市产权式保障性住房的供给在一定程度上稀释和割裂城市房地产市场，延缓了房地产业资本“回笼”，在城镇化加速阶段，房地产业的发展是有利于城市建设及财政收入的二次分配，应引导保障模式从以前的“产权保障+实物保障”为主逐步过渡到“使用权保障+货币保障”的形式，积极探索建立健全保障性住房市场供应机制和货币保障性机制，出台相应的管理制度，鼓励城市现有闲置住房进入租赁市场，有力推进城市房地产业健康转型，推动城市住房租赁市场的繁荣和城市闲置住房的充分利用，同时，在科学合理梯度货币补贴制度的情况下，满足城镇居民“住有所居”的居住需求。

（二）建议推广“以需定保”保障模式。在新形势下，一定要先摸清城镇保障性住房需求量，根据需求合理制定好城市近期、中期、长期的保障计划，通过政府增加投入、增加土地供应等方式填补城市保障性住房的缺口。在中长期上，建议通过立法等形式，规定基本停止产权性质保障住房的供应，保障性住房主要通过房地产市场与货币补贴的保障形式实现保障。

（三）构建多层次、城乡统一的住房保障机制。根据城镇化、城乡统筹发展等需要，在关注城市人口保障的同时，也要关注进城务工的农民工、城市新增就业人员、人才等人群的住房保障问题，逐步纳入城镇住房保障体系。一方面，采用低标准、广覆盖方式，逐步扩大城市的覆盖面，解决和改善长期居住在城市或者有愿望居住在城市的进程务工人员的住房问题，通过货币补偿建筑等用工企业新建临时住房，满足流动性强、短期逗留在城市的务工人员的住房问题；通过阶梯式货币补贴保障刚毕业大学生、引进人才等人群的住房问题。同时，在满足住房数量需求的条件下，要不断改善城镇居民住房及居住环境的质量。

（四）改革保障性住房用地供应机制。保障性住房用地应当统一规划、统一管理。应该根据城市土地利用总体规划、保障性住房发展规划及新形势下保障性住房需求状况等，有计划、有步骤地开展。一方面，要确保年度工作任务用地供给，另一方面，也要探索出创新间接供地机制，合理配建，合理提高容积率，建设保障房时，建议建设以高层住宅为主，适当采用围合布局等方式提高容积率。

（五）改进住房保障筹融资渠道。一是要积极发挥政府财政资金作用，在加大政府财政投入的同时，根据政府财政能力和实际需求水平合理确定保障性住房自建的规模，优化保障性住房供给结构，做到以需定量，并要积极发挥财政财务隐形投入的杠杆作用；二是积极搭建保障性住房建设投融资平台，建立健全投融资公司法人治理结构，加大财政贴息、落实税费优惠和项目倾斜等相关政策扶持力度；三是加强社会资本的引导，建立健全BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融资模式相关法规制度；四是提高城市住房公积金使用效率，扩宽公积金用于保障性住房建设的渠道。

（六）建立健全分配和运营监管体制机制。一方面，各个城市根据新的形势，修改完善保障性住房保障对象，进一步完善保障对象的准入机制；另一方面，也要强化监督保障性住房的退出机制，通过建立完备的收入征信制度，当保障对象的经济条件转好时，要及时要求其腾退或者停止享受货币补贴，供需保障的人群使用；另外，各地也要不断探索建立公租房和经适房等保障性住房并轨的保障机制，鼓励保障对象在市场上租赁房屋，然后享受一定的租赁补贴，从而减轻房源的压力。

参考文献：

[1] 卢嘉.我国保障性住房体系政策演变与构建[J].住房保障，2012（1）

[2] 国务院住房制度改革领导小组.关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案[N]，1988（1）endprint