现代城市治理中政府职能研究

姜美琳

摘 要：随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，各种新旧城市问题日益凸显，严重威胁着城市的持续、稳定发展。如城市治理和发展中存在着公平缺失、伤害弱势群体、市民收入分配拉大、城市管理者热衷于不切实际的“形象工程”和“官本位”等等。政府作为城市发展的主导者，这些问题无不与政府职能的转变有着密切的联系。城市现代化已经成为全球的未来发展方向。我国城市现代化过程正在快速发展进行中，城市人口和资源在全国范围内重新配置，在我国经济和社会发展中占着举足轻重的作用，城市发展得如何，直接决定和影响着整个国家和社会的发展和稳定。同时，我国城市治理还处于起步阶段，而城市治理问题作为全球城市发展的趋势，对于实现城市可持续发展具有很大的研究意义。

关键词：城市治理；政府；职能转变；发展

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0269-04

一、问题导入与文献回顾

（一）问题导入

现代城市是人类文明进步的标志，是人们经济、政治和社会生活的核心，作为人流、物流、资金、信息高速度集中的载体，几乎凝集了国民经济的各种活动要素，成为一国先进生产关系和生产力的所在地。城市的发展是人类进步必不可少的进程。从现代角度讲，城市具有两方面的意思：“城”为行政范围的范围，是人口聚居地；“市”为商业的范围，指商品交换消费的场所。“城市”在古代就是因为商品交换人口汇聚后而形成的，后来随着经济及商品交换的相互发展，“市”融入“城”或由“市”形成“城”而演变成了“城市”。城市是“市民高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和社会资源，创造物质文明和精神文明的地方”。我国保守的城市治理主要是城市政府来承担，城市治理的一切职能和义务都由城市政府来实现。然而“城市病”等各种城市问题的日益凸显对我国城市和城市政府的发展带来了压力与挑战，以前的城市治理模式难以适应城市发展的脚步，也不能做出迅速的反应。同时，保守的城市政府治理模式已不能满足城市的新发展和新要求。而城市治理是城市调节企业、民间组织和市民之间的互动，实现城市治理目标的过程。简言之，城市治理就是城市各主体一起对城市公共事务进行治理的过程，其目的是在于有效的解决城市发展过程中出现的问题，维护市民的权力。从“城市治理”的角度分析政府职能的转变，一方面，为我们解决城市问题从政府的角度寻找到一个突破口；另一方面，也让“治理理论”在引入中国发展建设过程中针对城市这一方面有一定建设性的意见。城市政府职能如何转变、城市政府如何治理为众人所关注，据此深入分析我国城市治理中的政府职能转变具有重要意义。

（二） 文献回顾

我国学者顾朝林认为，“由于对城市治理的研究，应尽快建立各领域社会多元化的治理模式，理顺政府之间以及政府、企业、民间组织和市民相互之间的关系，确立相关各主体之间的分配准绳，明确城市政府在城市治理中所应承担的责任。”王亮（2008）在《关于和谐社会构建中地方政府职能转变问题的探讨》一文中首先指出我国地方政府职能应解决的问题，进而指出我国地方政府职能转变的基本途径，包括：一是经济调节职能转变：有限而非全能；二是市场监管职能转变：法制而非人治；三是社会职能转变：量责任而非权力；四是公共服务职能转变：高效而非低效。顾丽梅《解读西方公民参与——兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的构建》中借鉴西方公民参与理论，分析了公民参与的成本代价与其相关的正负功能，总结出虽然让公民参与有成本代价，但政府管理人员必须认识到公民参与的成本是存在的，城市治理必须重视公众的参与。

国外对城市治理研究较早，在理论和实践方面获得了很高的评价，并积累了丰富的实战经历。从“治理”的角度研究城市治理模式的国外著作有：萨皮的《世界城市政府：大城市的未来》、巴尼特的《破裂的大城市》、罗巴拉特的《大城市管治：美加大城市政府透视》、巴罗的《大城市政府》等。研究主题包括分散化及其对地方政府的作用、社会运动和市民社会的出现、政府有效类型的研究等。郭连强和赵玉琳在《政府职能转变的国际经验及启示》一文中阐述了美国政府职能转变的经验与做法。美国政府职能转变的成功方法有：第一，把间接调整作为实现政府职能的主要手段；第二，通过竞争供应公共服务产品的供给；第三，建立完善的经济法规，为规范政府职能提供保障；第四，随着社会环境的不断改变，不断对政府职能进行动态调整。

二、现阶段政府履行城市治理问题及现状

我国如今正处于社会大转型时期，各种矛盾逐渐浮出水面。在这样的背景下，科学合理的政府职能角色定位对于我国市场体制和城市治理的健康发展具有主要位置的作用。我国的城市治理模式在外在形态上体现为政府主导式的管理，城市发展过程中出现的矛盾和问题，对我国城市健康和谐发展构成了潜在的威胁。下面来看一下现如今存在的诸多城市问题。

一是人口问题，如日益凸出的中国人口老龄化问题。中国正在经历“银发浪潮”、“国未富、人先老”，人口老龄化意味着劳动人口减少、社会负担加重，还要面对国防、养老等等种种连带的社会负面问题。二是贫困问题，如“城中村”的贫困人口社会问题，乞讨与流浪人群的安置问题等等。三是城市生态问题，面对如今早已常见的雾霾等环境污染问题正愈来愈拷问城市政府在城市治理中的职能转型。四是社会治安问题。社会治安问题是由城市社会的复杂性决定的，是严重影响城市社会生活和社会秩序的问题。五是城市就业问题。面对“6+1”模式和M型社会的日趋明显，政府在就业问题上应该发挥怎样的职能。六是城市交通问题。一个城市的治理、一个政府的决策应该具有较强的预见性，但面对现在愈来愈堵的交通问题，政府是否在最开始对城市道路的建设上就具有了预见性呢？显而易见没有，这就需要政府在今后的职能定位上有所转变。七是城市的住房问题。无论是房价的居高不下还是“蜗居”一族的日益增多都让城市住房问题成为政府亟待解决的问题。八是城市人群社会责任感缺乏的问题等等。面对这一系列的城市问题，我们会发现其中很大一部是政府职能存在漏洞与较多缺陷有关。

（一）政府的职能存在越位、错位和缺位

“越位”体现为不该城市政府管的事情城市政府插手了。政府代替市场配置资源，企业生产什么、生产多少等等都由城市政府领导确定，与中国市场经济相违背。如有些城市政府代替城市企业招商引资，各城市间相互进行优惠税收等，使招商变成“招污”，进而导致了城市在不同程度上的污染。也就是说谈生意抓项目不是我国城市政府的主要职能，城市政府应该做的是如何创造优良的投资氛围和良好的城市环境。“错位”体现为城市政府与企业、市场的功能区分模糊，导致行使了不应由城市政府行使的企业和市场职能。城市政府由于过分强调介入市场，造成了弱化政府的公共服务角色，忽略了城市政府创造好的招商引资环境和人本主义理念。一些城市政府部门规定了各式各样的处罚条例和收费条例，普遍存在着“以费代管，以罚代治”的现象，这样就本末倒置了。“缺位”体现为应由政府完成的事情政府缺乏职能履行，而应当由政府提供的交通、水利、生态环境等基础设施，以及医疗、养老、失业和其他社会保障服务和城市公益事业服务等严重“缺位”，百姓接受着一个“残缺不全”的公共服务。

（二）公众参与不完善

其一，城市企业社会责任的弱化。企业参与公用事业不普遍，长期以来，公用事业都是由政府垄断经营，比如水电、通讯都是国有企业经营。国有企业存在较多低效率的现象，长期的垄断也会造成企业的高成本转嫁，“高成本”的不合理与转嫁给消费者最终都会令公众造成损失。其二，民间组织发育不够。我国民间组织很大水平上靠城市政府的引导，对城市政府的依赖性也强。同时，民间组织的成员很大一部分已经行政官僚化，很多民间组织在经费、办公场所等资源方面表现出强烈的官办色彩。真正自发性的，真正了解需要帮扶群众的民间组织愈来愈少。其三，弱势群体边缘化。我国弱势群体之所以长期处于弱势地位正是因为他们没有合法的途径来维护自身的权益，其本质是公共参与的渠道不完善。弱势群体相对分散，缺乏自己的组织，没有统一的群体利益代表。而像妇联、残联等大多已经变质，变化成为政府的“附属物”，为政府办事，不再为了最初成立时的目的。其四，城市市民参与不够。我国真正意义上的社区只有20年，社区自治理念并没有被广泛的接受，许多城市市民很少有参与城市管理的途径。许多建设城市的项目都是由政府召集城市政府各部门制定招标书招商，市民的影响力非常小，这样使市民既不参与也不想参与。而且也没有相应的保障市民参与城市管理的相关法律法规出台，市民在权力得不到保障的前提下积极性自然不高。

（三） 公平观的缺失

我国城市市民公平观念淡薄。几千年来的封建社会形成了“官本位”、“草民”、“贱民”的意识形态，封建强势的文化传统也成为损害我国城市治理中公平理念形成的隐性因素。城市政府通过不公平的手段进行竞争，扰乱了市场秩序，严重破坏了公平的市场竞争环境。我国弱势群体公平机会被剥夺，再加上我国民主、法治建设薄弱，在现实生活中，公平理念在社会的各个阶层的意识中被弱化了。在“崇强嫌弱”的政府价值观念下，城市各阶层必然都对弱势群体漠视，甚至遗弃。例如，有些人大代表竟然公开发表言论说“春运铁路一票难求在票价太低”等等。通过以上种种可以看出，在政府应该发挥职能的城市治理中，政府的职能发挥却不尽如人意。面对如今中国正处关键时期的发展阶段和国内外不断动荡的局势，弱化国内社会矛盾至关重要。在这之中起到关键作用的就是政府在城市治理中职能的转型，多元参与、适度放权、兼顾公平成为其职能转变所必不可少的方面。在对我国政府在城市治理中职能转变提出建议性对策前，我们需要了解一下西方值得我们借鉴之处。

三、国外城市化经验

城市化建设在国外至少也有几百年的历史，资本主义所创造的物质文明和精神文明已经成为社会主义建设的基础。因此，国外城市化建设和政府职能管理的经验也是我们今天社会主义城市化建设所要学习的。

但就西方政府在城市治理中的职能角色扮演来看，可以从以下几个方面的经验学习。

（一）城市预见性规划

城市规划职能从古至今一直是西方政府重要的职能之一，西方政府对城市规划极其重视，随着时代的发展总是让一个地区城市建设赋予预见性。城市政府通过履行城市规划职能，规定城市在一定时期内的发展战略和目标，确定城市土地开发与利用的基本原则与具体规范，协调城市空间布局和各项建设，发挥城市的整体优势。第二次世界大战以来，欧洲国家进行了大规模的城市重建工作，在遵循既有经验的基础上，又不断广泛利用城市规划的新理论和新思想，注重解决城市的交通拥挤、环境污染、人口稠密等城市问题。城市群、城市带、卫星城、小区规划、城市郊区化、就业分散化等都是城市政府运用城市规划影响城市发展的实际例证。

（二）城市社会保障

在西方国家，社会福利和社会保障是一项比较重要的城市政府职能，虽然由于不同的历史背景、文化传统和不同的社会经济和政治体系，以及某些独特的社会福利政策和计划的国家中城市政府社会福利和社会保障方面的职能存在一定的差异，但他们也确实存在着一些相同特点。总的来说主要是以下三个方面：社会保障方面。城市的社会保障面向全体城市社会成员，城市政府要采取相应的政策，建立相应的社会保险机制来应对退休、失业、疾病、死亡等天灾人祸给和家庭在经济上造成的不安全因素及其蒙受的经济损失。比如，美国的老年保险、失业保险、医疗保险和残疾人保险等。由政府大力实施的社会保障在一定程度上缓解了社会矛盾，部分化解了由于收入损失和身体损伤而产生的社会问题。公共福利方面。公共福利是为了确保城市社会的全体成员获得基本的生活物品和服务。在美国、加拿大、新西兰、澳大利亚和西欧各国中，城市政府面向全体市民提供公共医疗、文化设施、体育设施、卫生保健等各种福利。在美国，城市政府不仅向社会提供福利服务，还为市民提供各种健康、养老、托幼等。福利服务的非盈利组织提供大部分财政支持，这使得城市政府这方面的职能得到了延伸，市民成为最大的受益者。社会救济方面。它是面向城市的低收入、陷入贫困、生活能力等方面有缺陷的人以及老人和儿童，提供物质生活保障和相应的服务设施。在美国，社会福利和社会保障方面的支出占国民生产总值的比率为21%。用于社会保障和社会福利的开支大约有59%来源于联邦政府的资助，41%来源于地方，城市政府在社会保障和社会福利方面负有更大的责任。相比较而言，中国政府在城市治理中的社会保障方面还存在很大的差距。

（三）城市放权治理

以美国为例。美国的市政管理体制一般是采用层级制的结构形式，在这个层级制中有一个中心机构，而这个中心机构在这个层级制中有高于各部门和机构的权力。根据这个中心在组成和行使职能上的差异性，我们把美国的城市管理体制主要分为4种类型，即市长议会制、市委员会制、市行政长制和市经理制。其中值得一提的是市长委员会制和市经理制，之所以值得提是因为这两种体制充分将治理城市的权力下放到公众手中。市委员会制是由选民选举若干名（一般5—7名）组成市政委员会，该委员会拥有该市的一切行政和立法权力，直接对选民负责。在这个委员会中大家的权力都是平等的，每个委员分别担任主要行政部门的首脑，市长是由委员会推选产生的，主要任务是主持议会会议。重大问题集体讨论、决议，如决议和法令违反市民的愿望，选民可以直接行使创制权，加以废止。市经理制应该是属于委员会制的派生而来的。市议会由全市的公民选举产生或按选区选举产生，一般由7—9人组成，议会任期为4年，负责决定市政方针，作为市的权力机关和决策机关。而行政方面的工作，则由市议会聘请市经理负责。在这里，市议会就相当于股份企业内的董事会，而市经理就是公司的经理。市议会如果对市经理的工作不满，就可以随时解聘。美国城市政府治理模式和现在中国的城市政府管理模式有着很大的区别，美国政府管理已经实现相当程度的权力下放也就是自治与开放，这对今后我们在现代化城市治理中政府在行政参与中的职能转变具有很强的借鉴与学习意义。

四、现代城市治理中政府职能转变的主要途径

（一）推动公众参与

从我国城市治理的发展来看，越来越多的企业、民间组织等参与城市治理活动意识在觉醒，他们都意识到城市政府拥有的资源越来越少，而且日益繁杂的城市治理任务必然需要整个城市的各个城市主体积极参与和共同协作。首先是推动企业参与。企业参与城市治理就是为企业与城市政府之间以及市民、民间组织之间建立合作关系，运用其技术、信息、人才等各方面的优点，在社会福利、环境保护、教育等领域支持公益事业、参与公共事务、参与基础设施或公共服务的提供等。而我国城市政府与企业的关系应该是政府加强服务的地位，对企业的管理主要应该是采取监督备案，而不是审批；政府对企业的服务主要是维护正常的市场秩序，而不是严格的管控。企业参与城市治理，一方面，可以弥补由政府投资短缺的需求和扭转政府长期垄断形成的效率低下、运营成本高、服务质量差等毛病；另一方面，对企业实现经济目标具有促进作用，因为企业参与城市治理可以在很大程度上提高企业外在竞争力。

推动民间组织参与也是推动公众参与城市治理的重要一环。民间组织是指公民自发组成，从事民间活动的社会组织。它是表达民意、传达民意、实现民权的最为直接的一种参与方式。社会团体、民办非企业单位和基金会组成民间组织。在国外，民间组织的叫法也各有不同，比如人们常用“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）等等，只是侧重点稍有偏差。但我国的民间自治组织的积极性相较于国外而言并未被调动起来，原因主要是我国政府对民间组织的申报程序繁琐，管理严苛。如果能够在我国调动起来民间组织的积极性，那么很多城市问题都无需政府出面便可迎刃而解。例如，面对城市治安问题，如果成立民间自我防护团体组织，那么就无需政府出动大量的警力，市民可以自发的组成团体，管理与维护自己这一区域内的社会治安。民间组织大多因市场缺陷和政府缺陷而发展起来的，它对解决城市慈善、教育、环保及公益事业等公共问题的治理和公共服务产品的供应发挥着重要的作用。发达国家的民间组织规模和数量都很多，也广泛地参与城市治理。比如美国，美国民间组织广泛介入到城市规划、环境保护、社会救济、就业培训等城市管理事务。民间组织在发展中国家具有很大的潜力，对社会诸多问题如贫穷更能有效地解决。民间组织的发展是现代城市社会政治文明的一个标志。民间组织是与公民社会联系在一起的，民间组织参与城市治理能够培育公民精神，培养社会成员的社会责任感和政治参与意识。

（二）制定科学的城市规划与决策

城市规划是城市政府的主要和重要的职能。科学的城市规划是城市发展的灵魂、城市治理的总纲，也能够展现城市空间内的发展远景和不同区域的功能。因此，我国城市规划设计必须站的高，望的远，不可鼠目寸光，必须理论联系实际，因时制宜。城市政府应该全方位的审视城市规划、土地产业分布、人口增长、环境保护、交通运输等等相关之间的联系，拟定科学的城市规划。科学的对城市进行规划首先要从城市的实际发展出发，把城市的区域发展与总体发展、城市规划和人口规划相联合起来，对基础设施的建设要有预见性。其次，推动特大城市带动小城镇发展，改善人居环境，转移农村富余劳动力，从而形成不同发展层次的城镇系统，平衡发展。另外，加强城市规划民主意识。我们知道，城市规划不仅仅是政府的责任，也关系到老百姓的利益。市民是城市的真正主人，然而，目前城市规划公众参与程度相当有限，公众参与都流于表面形式。现在城市规划中，如何保护相对弱势社会群体，改善他们的生活和居住环境，无疑是城市政府和城市规划管理者必须考虑的内容，从而才能实现我国城市各阶层的和谐共处。

完善科学的决策机制也是重要的一方面。我国目前公共事务的决策机制民主化、科学化程度低下，公众参与缺乏立法程序的规范，很多城市政府决策的公众参与只是“决策结果被告知者”。与此同时，政府部门对城市的规划往往因为拍脑袋决策而付出惨重的代价。因此，完善政府科学的决策机制也是政府在城市治理中转变职能的必要要求。笔者认为，急需建立重要决策专家制度。专家论证决策方案更专业、更客观，比如美国著名的兰德公司就是政府决策的强大智囊团。而我国城市政府的决策很少有专业咨询机构参与，因此，决策方案很多是专业度不够，评估方案也不论证评估，比如短命的建筑等。与此同时，实行重大决策审批制度。重大的决策审批制度就是城市政府特别是关系到民生的决策必定得经过重要国家权力机关严格审批才能审核的制度。城市政府应该完善监督制度，特别是重大权力部门的监督，坚决避免城市政府“先斩后奏”的出现行为，对城市政府部门违规决策行为严惩不贷。

（三）针对城市病集中防治

“城市病”是对城市问题的一种形象说法。“城市病”是现代城市治理中的必然产品，也是我国城市化进程中需要面临的问题，随着我国城市化进程日益严重起来，它给我们城市居民身心健康和城市可持续发展造成了许多挑战和威胁。比如现代城市交通拥堵问题。在我国现代城市治理的过程中，城市机动车辆的快速增长带来了严重的交通堵塞问题，严重影响市民的日常生活，这种状况继续的话会成为城市可持续发展的瓶颈。如何控制私家车的数量，如何改善现有的道路宽度，如何发展立体交通都在拷问着政府治理者。可以借鉴国外先进城市的交通管理思想，建立地下物流系统等等。再如，现代城市环境污染的问题。在现代城市发展进程中，我国城市 1/3 空气受到严重污染，全国一半城市地下水受到污染，不能饮用，全国的雾霾天气已经是最好的证明。第一，预防为主，防治结合。制定合理可行的环境规划，把环境保护纳入到城市经济和建设中，这是防止和控制新污染源的一种有效手段，持续使用清洁能源。第二，严格执行“污染者负担”机制。城市政府要激励企业治理污染，比如，排污费用标准略高污染治理费用。建立污染治理收费机制，即排污者付费，治污者收费的机制使市民主动积极参与环境保护。同时，要努力提高城市工业企业的技能程度，做好城市产业整顿，大力发展第二、第三产业。对城市病的集中预防也是政府在城市治理中转变职能的重要一环，也就是说政府的职能要从处理城市病转变为对即将演变为城市病的社会现象的前瞻与预防。

五、总结与展望

德鲁克说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个‘实干的政府，不是一个‘执行的政府，这是一个‘治理的政府。”面对如此之多、日益严峻的（下转275页）（上接272页）城市问题，我国城市政府职能转变就需要（1）还权于民，让公众成为城市治理的主体；（2）成为一个有预见性和长远眼光的城市治理者；（3）加强对城市公共事务的宏观调控，把握城市发展的整体方向和态势；（4）对具体的微观领域，城市政府在城市治理的过程中应该引入市场机制，鼓励企业、民间组织等参与到城市治理的过程中，实现多元化的治理；（5）效仿西方，完善城市治理中最重要的一环，就是社会保障体制的真正落实。各个城市政府在城市治理中一定要明确自己的角色定位，不要为了满足强势群体的利益而丧失自己的角色。中国现代城市治理中政府职能的转变还任重而道远，当然，我的观点与见解也不是很完善，希望通过这篇文章的浅析，得到大家的共鸣与进一步的积极探索。

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[责任编辑 王 佳]