完善国有资产管理体制研究

陈 庆，安 林

（1.首都经济贸易大学 工商管理学院，北京 100070；2.北京求是联合管理咨询有限责任公司，北京 100101）

完善国有资产管理体制研究

陈 庆1，安 林2

（1.首都经济贸易大学 工商管理学院，北京 100070；2.北京求是联合管理咨询有限责任公司，北京 100101）

本文对国有资本与资产管理、国资管理中的权利与权力、企业领导人员管理机制以及出资人股东行为方式等完善国有资产管理体制的几个重点问题做了深入研究，提出了中国企监会的概念，并论证了其存在的理由与作用，进而对完善中国国有资产管理体制进行了过渡模式和未来模式的构想与探索。

国有资产管理体制；国资监管人；运行模式

一、引言

党的十八届三中全会决定，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

当前完善国资管理体制至少包含三个层面的研究问题。［1］从大的层面讲，应注重对国家终极所有权的研究对全国国资管理体制运行模式的研究和对国有资产经营体制的研究等；从中的层面讲，须重视转变国资管理理念；从小的层面说，还应关注各级国有资产监管机构即国资委的组织与职能变革。

本文结合十八届三中全会决定精神，对完善国有资产管理体制的几个重点问题做出深入研究。

二、完善国资管理体制几个重点问题研究

1.国有资产管理与国有资本管理研究

国有资产和国有资本的概念在过去并没有得到严格的区分。

国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。它有广义和狭义之分。广义即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。狭义指法律上确定为国家所有，并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

在国营企业和全民所有制企业的体制下，国有资产直接体现为企业资产，基本不存在国有资本的概念。但随着国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的财产才形成国有资本。

由于监管对象从企业国有资产变成了企业国有资本，面对“资产所有权在企业，资本所有权在出资人”的状况，客观上也要求国资监管机构的监管行为应有所不同。［2－4］

一是在侧重点上应有所不同。国有资本管理侧重于价值形态，促进资本不断增值。国有资产监管机构通过行使出资人权利来管理，不再管理具体的企业组织，不从事也不干扰具体的生产经营活动。而国有资产管理侧重于实物管理，对具体的企业组织进行直接管理（如选择经营方式、选择经营者、划分隶属关系等），以保证国有资产的有效使用。换言之，国有资本管理从事的是资本运营，侧重于管股权；而国有资产管理是从事业务经营，侧重于管企业。国有资本管理工作要求国资监管机构不再充当国有企业的主管部门，而是将精力投放于资本管理，组织资本运营。

二是在管理方式上应有所不同。国有资产管理更多依赖行政手段（也用一些经济手段），通过法规法令、暂行条例、试行办法规范国有资产使用单位的生产经营活动，行政管理色彩较浓。而国有资本管理要求更多采用经济手段（也可适当采用行政手段），通过资产重组、买卖购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法调节各生产要素，使其配置不断优化，从而使国有资本不断增值，经济管理色彩较重。

三是在管理层级上应有所不同。国有资产管理最多只能管到全资子企业或独资子公司一级的资产，而国有资本管理则有利于实现国资监管机构对多层级企业中国有资本的管理行为。国有企业出资设立的全资子企业或独资公司虽然不属于国家直接出资的企业，但其国有资本出资人权益可以通过出资企业的投资延伸到下一级企业（层层如此）。履行出资人职责的国资委，通过对国有企业行使出资人权利，决定或参与决定母企业的对外投资，并通过母企业行使对子企业的出资人权利，维护母企业作为出资人的权益，从而维护作为母企业的国有资本出资人的权益。如此，国家才能在宏观层面更大程度地通过资本的流动来调整产业结构，体现产业政策，实施有进有退的战略。并在微观层面对国有企业进行股份制改造和推动混合所有制发展，通过国有资本控股控制比国有资本更多资金的运营，发挥“乘数效应”，增强国有经济的活力、控制力、影响力。

2.国资管理中的权利与权力研究

党的十六大赋予了国有资产监管机构统一的管资产管人管事权。依据公司法和国资法，这应是国资委履行股东角色的权利而不是权力，且应是专属权利，更不容权力超越。但国资管理体制运行多年来，情势不容乐观。由于行权的“弹性”和“空间”大，现时期出现了两个层面的问题。［5］国资委由于其政府特设机构的行政属性和集出资人（股东）与监管者角色于一体的现实定位，在管资产管人管事时，一方面存在己方权利为他方权力所挤占的现象，另一方面又存在己方权利与权力并用的状况。前者表现为国资委至今不能实现集管资产管人管事权利于一身。后者表现为国资委的股东角色至今依然不够明确，仍在不自觉地管理企业。这也严重影响了国有资产管理体制优势的发挥。

按照现行国资管理体制，国资委是履行出资人职责的机构，是股东。因此，管资产管人管事或者资产收益、选择管理者和参与重大决策，是国资委的权利。这充分表明它既不是其他方的权利，更不是其他方的权力；同时又表明它只是国资委的权利，而不是国资委的权力。

首先是管资产。出资人管资产的权利，《公司法》中没有“资产”一说，只是根据关于股东代表（即所有者代表或出资人代表）职责的规定，对按“资本”管理原则行使所有权作了明确规定。而现实中各级人民政府国资委把自己视为上级行政主管直接管企业的行为，可以被视为出资人在行使管资产的“权力”。

其次是管人。出资人管人的权利，主要是指出资人按《公司法》赋予的职权委派公司董事和监事（但不包括聘任解聘总经理，那是董事会的权利）。而一切以非股东行为方式或直接以行政方式对企业管理者进行提名、提议、任免或对其施以干预、影响的行为，则应属管人的“权力”。而且，更令人关注的是，这样的“权力”，除了发自国资委机构，还发自更高一级的党政机关。

第三是管事。《公司法》赋予出资人（股东）管事的权利，主要是指对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项（如重大投资和债务）享有股东表决权。而在国务院机构改革方案说明里，对国资委管资产管人管事职责所做的“指导推进国有企业改革和重组，负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督，承办国务院交办的其他事项”的界定，则可能应归为国资委管事的“权力”范围。

可见，国资管理中的“权利”和“权力”，属于截然不同的两套行权主体和行权体系。因此，区分哪些是国资管理“权利”，哪些是“权力”，以及这些“权利”和“权力”通过哪些主体、以何种方式被行使，将对于进一步完善十八届三中全会后的国有资产管理体制至关重要。

3.企业领导人员管理机制研究

管人，是中国国有资产管理体制中最核心的内容，也是最敏感的部分。虽然当前国资管理基本是政资分离、政企分开格局，但在诸如省委——省政府——国资委——企业这一链条上，由于不少省委直接的“干部化”管理行为，政企关系似乎已变成了实质性的“党企关系”。于是，政企分开在党企不分的情况下显现异常。“谁管乌纱帽，就听谁的！”或许最能说明这种“异常化”对国资管理体制和制度所带来的不利影响及其严重程度（如公司法人治理结构失去了“治理”的空间）。［6］

虽然党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》已经明确规定“对企业及企业领导人不再确定行政级别”，虽然国资委企业‘干部’管理部门也早已被企业‘领导人员’管理机构所取代，但现实情况是，干部观念和干部管理手法在国资国企系统依然根深蒂固。因此，问题的根源，还是出在各级党的组织和机关对“党管干部原则”在企业这一经济组织的具体落实上。而个中缘由，就是对所管的“人”的界定过于含糊或模糊。［7］

从“政策”上考察与国资和国企紧密关联的法律法规中关于所管之“人”的种种规定可知，国资监管机构所管的“人”，在《企业法》中是“厂级副厂级行政领导干部”、在《企业国有资产监督管理暂行条例》中是“企业负责人”、在《公司法》中是“董事、监事”、在《国资法》中既有“（国有独资企业）经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员”，又有“（国有独资公司、国有资本控股公司）董事、监事”。《国资法》同时规定：第二十二条第一款第一项、第二项规定的企业管理者，国务院和地方人民政府规定由本级人民政府任免的，依照其规定。履行出资人职责的机构依照本章规定对上述企业管理者进行考核、奖惩并确定其薪酬标准。

而问题在于“企业负责人”、“主要负责人”、“企业管理者”到底指代何人？

首先，在国有独资企业，“总经理”和“党委（组）书记”，两者都是企业负责人呢，还是就总经理一人？而在国有独资公司，是董事长、党委（组）书记，还是总经理？如果董事长不担任法定代表人而是总经理担任，情况又如何？其次，“主要负责人”与“企业负责人”有无实质性差别？他是否就是指（国有独资企业）总经理，或（国有独资公司、国有资本控股公司）董事长？而如果董事长不担任法定代表人，情况又将怎样？再次，哪些是属于“国务院和地方人民政府规定由本级人民政府任免的，依照其规定”情形的“企业管理者”？而如果此条“改变规定权”被滥用，是否会因为政治规则压缩或压扁了公司治理的“市场化“空间？①董事长、党委书记和总经理在公司法人治理结构中根本就不在一个空间维度，可在执行“党管干部原则”的各级党组织看来，他们都是企业的正职领导人，应适用同一规则。结果，“政治”规则使得董事长、党委书记，总经理平起平坐，从而使公司治理失去了运行和操作的空间。

笔者认为，应坚决摈弃“企业领导人员”称谓，做到管“人”不含糊。

首选，在企业组织中，取消国有企业管理者的行政级别。按照《国资法》说法，统一称为“企业管理者”。努力消除不恰当的政治和行政权因素的影响，为市场化的公司治理开创“空间”。

其次，针对各级党政、立法机关、国资监管部门的法律法规和政策文件中所出现的诸如企业负责人、主要负责人、产权代表、第一责任人、首席产权代表等“关键人（群）”具体指代未定义，或含糊、模糊定义以及定义不一致的情形，应尽快要求要用现代市场经济的和现代企业制度的语言、概念来修正、规范和统一。②笔者认为，中国《公司法》里的表述最符合现代市场经济和现代企业制度的要求，而《国资法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》的用语行政色彩过于浓烈。如用股东代表、董事、监事、董事长、监事会主席等来代替企业领导人员所称，进而避免或减少相关利益者在具体贯彻落实时的“弹性”行为。

4.出资人股东行为方式研究

《公司法》在“国有独资公司的特别规定”一节中规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项”。《企业国有资产监督管理暂行条例》规定：“国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”《国资法》规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”《国资法》在将国有资产监督管理机构明确强化为“履行出资人职责的机构”的同时，将其“监管职能”予以了分离，分为全国人大常委的监督、审计部门、政府部门的监督等。如何履行出资人职责，将是今后国有资产监督管理机构的中心工作。而要履行出资人职责，最本质的是进行股东化转变，做好股东角色。事实上，国资委推动直接持股（如直接做整体上市公司的控股股东），将加速国资委剥离监管职能而转向股东的改革进程。

公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，国资委只能通过行使股东权利来表达意志。由于公司章程作为企业宪章，是规范股东（会）与企业董事会等关系的根本大法，又由于《公司法》为实现企业章程“高度个性”、“高度自治”而赋予企业制订章程时的多项规定权，更由于企业章程的法律效力高于国务院国有资产监督管理委员会所制定的指导文件或办法，甚至高于国务院所颁布的行政法规，因此，按“公司章程”行使“权利”，将是国资委规范其股东行为方式重要且必要的选择。［6］

《公司法》第六十六条“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准”、第六十一条“一人有限责任公司章程由股东制定”以及《国资法》第十二条“履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程”的规定赋予了国资委对所出资企业章程的最终决策权或参与决策权。《公司法》第十一条“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力”的规定明确了公司章程的积极意义。深入细致地研究国家法律、行政法规给予国资委在公司章程制订过程中拥有怎样的裁量权和自由度，不仅对国资委的股东行为方式有规范之功效，而且对国资委对公司、董事、监事、经理层的行为管理有指导作用。

具体到公司制，随着混合所有制企业的出现，针对国有控股或参股公司的股东行为方式，国资委作为大股东，依据公司法，可通过委派股东代表参加控股或参股公司股东大会，通过按照持股比例推荐、选举董事、监事参加董事会、监事会，通过参与制定公司章程明确董事长、监事会主席、副董事长，以及通过制定股东会、董事会议事规则等表达股东意志。

三、完善国资管理体制运行模式研究

开辟对国家“监管人”的研究路径，意义重大。以下就监管人存在的法理基础、设立宗旨及其地位和作用做出探讨，并对完善国资管理体制新模式展开构想与探索。

1.国家国资监管人构想

（1）监管人存在的法理基础

由于国资委集出资人角色和监管者身份于一体，使得“政”与“资”、“资”和“企”以致“政”与“企”都难以取得实质性分离，从而难以实现“政资企”相互分开的内在意图——减少、避免乃至屏蔽“司空见惯”、“习以为常”的行政手法或非市场手段。所以，结果常常是“资”方尴尬，“企”方难受。

从政资关系‘行政化’看，政府（严格意义上应包括同级政府的党组织）与国资委之间，显然缺少权威“监督人”的存在。同样，从股东行为的“滥用化”看，国资委（只履行出资人职责时）与企业之间，则似乎更缺乏独立“监督人”的存在。［9］

“监督人”有其存在的必要，其存在的法理基础包括：

第一，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾提出：坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，国有资产出资人的职能和国有资产的监督职能不应该由同一部门施行。

第二，《国资法》将国有资产监督管理机构定位为“履行出资人职责机构”，而对企业国有资本的监管职责，则从国资委现有职能中进行了实质性剥离①有人提出，国资委作为股东监管出资企业，那么，在政府层面，谁来代表国家监管出资人呢？也有人提出，国资委行使国有资产的监督管理权应当包括对国有企业出资人——股东的监管，甚至主要是对出资人的监管。而现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能，这就存在监管者监管自身的重大矛盾。的规定，为全国企业国有资产“监管人”的蕴育提供了制度上的空间。更进一步，也为全国国有资本监管的“一盘棋”设计提供了机制上的可能。

第三，根据《OCED国有企业公司治理指引》的原则，首先，“当一个国有企业与私有企业展开竞争的时候，OECD就倡导政府在国企中的所有者身份和其他的政府职能之间应有一道明确的分界线”。“这在政府一方面是国企的所有者，另一方面又是竞争市场的规则制定者的情况下，无疑是十分明智的决定”。其次，“确有必要在政府及政府官员代行国有所有权时，建立一个类似“防火墙”的机制将政府职能与所有权主体权利安全分离”。同时，“所有权和市场规则的行政管理上的完全分离，是国有企业和私有企业建立公平竞争的平台，以避免竞争扭曲的基本先决条件”。［10］再次，“政府股东享有特权是不允许的，政府作为控股股东与其他主体作为控股股东时享有同等的权利义务，它不能滥用其权利损害中小股东的利益”。最后，“管理机关应该关注所有国有企业报告的真实性与一贯性，并最终公布一个准确的报告。在对所有国有企业进行定期年度分析的基础上，建立一个报告汇总系统。这种报告可以使公众更深入地了解一个国家的国有企业政策，更有利于他们实现对整个政策体系的民主控制”。据此，由于当前各级国资监管职能为所属政府国资委所拥有，“监管”在执行主体上与出资人同体，在执行意志上受政府及国资委支配，且各为其主，所以，国家在难以形成一个客观、透明的国有资产信息监管系统的情况下，更需要一个体现“一盘棋”的监管人。

（2）监管人的设立宗旨与构建

监管人，特别是拥有管资产管人管事的“权力”，集国家国资制度监管、市场规则监管、国有产权监管和国家所有者终极权益监管于一体的国家级“监管人”的构建和存在，将是完善中国国有资产管理体制和制度最具挑战意义的一项重要变革。

为讨论的方便，本文将此国家级监管人暂命名为“中国企监会”（仿照中国证监会）。其设立宗旨应该是：1）强化“国家所有者”权益。2）体现《国资法》和OECD对“一盘棋”监管体系的要求。3）规范出资人机构职能和行为方式的需要。依据法律法规，既监督各级政府对出资人机构的行为的合法合规性，又监督出资人机构对所出资企业行为的合法合规性。4）消除单纯依靠由市场规律自我调节而引发的秩序混乱，平衡各对立群体间的利益失衡，弥补市场中的信息不完全、信息不对称等不良后果，完成全国集中统一监管体制的构建。

如何构建中国企监会？笔者认为可做以下设想。

第一、剥离全国现行各级（国务院国资委、各省、直辖市、自治区、地级市）政府国资监管机构“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归至独立、权威的“中国企监会”，干净各级国资委（出资人）的股东行为。①注：根据《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委“负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作”，“应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理”，要“承办本级政府交办的其他事项”；国务院国资委还“可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度”等。不难推定，上述规定已突破出资人应享有的权利，而是一种权力，虽然是出于国资委在过渡期保持国资管理体制改革中的平稳衔接并防止出现管理空洞的考虑，但从《国资法》视角，应该剥离。

第二、剥离各级政府授权非国资委系统的出资人机构的“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归“中国企监会”。企业国有资产监管职能的集中统一，是为了避免《国资法》下国资管理体制出现从“一龙治一水“到“九龙治九水”的混乱局面。

第三、将《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》所规定的“国资委指导监督的范围即一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整，地方国资委在规范性文件的抄报、法规实施的督查、举报案件的查处和重大事项的报告等四种监督制度”转变为行政法规，由中国企监会负责监督执行。

第四、将全国各级产权交易机构收归“中国企监会”②注：产权交易是国有资产流失的最重要的环节，国资监管必然要求规范和掌控这一行为。，由其加以整合成为若干全国性的产权交易市场。拆除区隔、公平信息，规范程序、净化交易，促进全国企业国有资本要素在全国市场的顺畅流转和优化配置，有效防范国有资产在改制、转让、出售等诸多产权流转环节上可能发生的损失或流失。

第五、赋予中国企监会对各级政府之于出资人机构行为合法合规性的监督权。

（3）监管人的地位和作用

基于以上构建，中国企监会的地位、性质和职能，可进一步设计如下：

1）地位与性质：理论上对全国人民代表大会负责，但根据中国实际，比照“证监会”，可以是国务院直属的具有行政职责的事业单位。①有专家提出，由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人，在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策。也有专家认为，国有资产委员会不可能设在人大，因为宪法明确规定全国人大是国家最高权利机关、国务院是国家最高行政机关，人大对国务院行使监督权，根据国务院组织法，应在国务院层面设立国有资产监督管理机构，另外设立由政府授权的出资机构。这也是现在物权法已经明确规定的原则。

2）基本功能：①研究制订国家所有权政策。②研究和拟订企业国有资产监督管理的方针政策；起草国有资产监督管理的有关法律、法规，提出制定和修改的建议。③对全国各领域企业国有资本实行集中统一监管，垂直领导中国企监会派驻各省（直辖市、自治区和计划单列市）的企监局。④制定全国企业国有产权交易市场监管的规章、规则和办法。规范开展企业国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作。⑤垂直领导全国性企业国有产权交易机构。对全国企业国有产权交易市场实行集中统一监管，管理交易机构领导班子和领导成员。⑥制定国家出资企业高级管理人员任职资格的管理办法，负责任职资格的监督和对违规违法者的准入处罚。⑦负责全国企业国有资产统计与信息资源管理。⑧依法对相关企业国有资产违规违法行为进行调查、处罚。⑨承办国务院交办的其他事项。

2.完善国资管理体制新模式研究

就重要性和关键性讲，应从以下几方面思考完善国有资产管理体制新模式。

一是设法拆解理清因果纠结。出资人、董事会、经理层之间避免行为方式的行政化，而尽可能地市场化。党政机关与出资人之间避免政治化行为，而尽可能地按照公司化规则行事。二是尽量区隔“权利”和“权力”。国资委机构应将其履行出资人职责与行使监管者职能进行界定、划分。在条件成熟时，只做出资人，不做监管者。并且，应按照出资人股东化要求再造组织流程。三是着力构建国家统一所有权益与中央和地方政府分级代表之间的约束与激励机制。四是努力构建国家统一监管人制度的全国企业国有资本监管体系。

（1）过渡模式构想

国有资产管理体制实现方式的过渡模式，是在不改变国资委现有组织体制格局情况下的改革构想。国资委需要在其与所出资的国家出资企业之间构造一个或少数几个履行出资人职责、专门从事企业国有资本投资控股的中间体——控股集团公司。国资委将股东权利委托给它，由其专门以股东身份从事企业国有资本的经营管理和运作。它不从事具体的产品经营，而是发挥承上启下的作用。既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替国家出资企业“遮风挡雨”。对国资委而言，还可以摆脱对企业经营管理的全面介入，而主要行使“监督”职能。

作为相应要求，国资委在内部组织建设上，应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为一个专业的监管人。国务院国资委与地方国资委的关系可维持现状，暂保持不变。

控股集团公司可依照三种思路来创立。一是通过改造现有资产经营管理公司，二是通过提升旗下一个或几个特大型企业，三是通过投资新建。

由于在中国大型国有企业公司制、股份制改革的过程中，控股股东采取公司化运作，更有利于理顺上下委托代理关系，因此，笔者认为，构建一个具有公司法人治理结构和规范董事会的资本控股集团，将更为重要。控股集团公司主要有两方面职责：一是依《公司法》等法律法规，对所出资的国家出资企业履行出资人职责；再就是遵循国家工业经济与产业规划等宏观政策，进行投资管理与资本运营。此过渡模式的构建，主要基于三个方面的背景考虑：

第一，在改变不了国资委特设直属机构性质的情况下，通过设立控股集团公司（中央政府、省政府和地市政府国资委相应有“中控”、“省控”和“市控”集团公司）受权履行出资人职责，将“出资人”角色和国资委内部的“监管者”职能进行法律分离。

第二，在党企、政企难以彻底分开的情况下，通过设立控股集团公司，一方面将其充当各级党政机关、国资委和企业之间的“防火墙”。另一方面将原旗下国家出资企业整体性“下沉”为名义上的国资委三级公司，从而减少或消除来自政治和行政上权力的干扰，增强企业在市场经济海洋中游弋的自由；也有利于企业打造市场经济的核心竞争能力。①笔者认为，国家出资企业离国资委越远，层级越低，其市场化程度越高。

第三，在全国国资监管体系薄弱的局面下，通过将出资人职责授权出去，有利于国资委精心做好国资监管，从而为未来的“中国企监会”的成立和运行积累改革经验。

当然，此模式的运行，必然会遇到一些挑战。首先是党管干部利益格局变革的挑战，其次是企业领导人行政级别改革的挑战。另外，该过渡模式遗留的最大问题是，依然没有解决全国上下各级国资监管“割裂化”问题；同时对政府之于企业的干预，还不具有行政约束力。过渡模式框架示意图见图1。

2.未来模式构想

在未来模式中，国务院国资委或者演变为中国企监会，其原有的国资监管职能同时划入其中；或者发展成为一至若干家中国企业国有资本投资控股公司（比照中国投资有限公司，简称“中企投”），进而成为一至若干家中国的“淡马锡公司”，原监管职能剥离归入“中国企监会”。

模式中的“中企投”类似于“中投公司”，由国务院出资设立。中国企监会，可以为国务院直属事业单位。全国企业国有资本——无论其是“中企投”系统的企业国有资本，还是“省企投”体系的企业国有资本，也无论是原国资委系统的企业国有资本，还是其他系统的出资人（如金融、铁路、烟草等系统）企业国有资本——均为中国企监会的监管对象。同时，政府之于企业的非市场行为，也为中国企监会所监督。此模式能较好地消除或化解现阶段国有资产管理体制和制度所存在的问题，同时也能很好地承载或体现完善国有资产管理体制所关注的几个重点问题，毫无疑问，此模式的设立，必将牵涉更深、更广层面的变革。未来模式框架示意图见图2。

图1 过渡模式框架示意图

［1］安林.建设中国特色董事会：新时期国资管理与国企治理必读［M］.北京：法律出版社，2011.

［2］陈庆，安林.国有资产管理与国有资本管理［N］.光明日报，2010－05－18.

［3］汪平，邹颖.国有企业、政府股东与资本成本——对国有企业深化改革的理财学思考［J］.首都经济贸易大学学报，2012，（1）.

［4］高俊山，徐建华，张建兵，中央企业董事会试点制度的研究［J］.经济与管理研究，2012，（6）.

［5］安林.国资委与管资产管人管事的“权利”和“权力”［J］.上海国资，2009，（2）.

［6］安林.国有资产管理体制运行中的问题调研［Z］.改革内参，2011，（13）.

图2 未来模式框架示意图

［7］安林.国资监管机构究竟该如何“管人”［J］.上海国资，2009，（1）.

［8］安林.国资委作为股东管什么［J］.上海国资，2008，（4）.

［9］安林.国有资产管理体制的问题与变革［Z］.改革内参（高层报告），2012，（6）.

［10］经济合作与发展组织.OECD国有企业公司治理指引［M］.北京：中国财政经济出版社，2005.

How to Perfect the State-owned Assets Management System

CHEN Qing1，AN Lin2
（1.Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China；2.Beijing Truth Management Consulting Co.，Ltd.，Beijing 100101，China）

In this paper，aftermaking ameticulous study on some significant issues concerning the improvement of state-owned assetsmanagement system，the authors present the conception of China’s Enterprise Capital Regulatory Commission，and demonstrate the reasons for its existence and role of the commission.In the end，the authors explore and conceive the transitional and future patterns on perfecting the state-owned assetsmanagement system.

state-owned assetsmanagement system；China’s enterprise capital regulatory commission；operationmodel

F123.7

A

1008－2700（2014）01－0033－08

（责任编辑：姚望春）

2013－12－04

陈庆（1966－ ），女，首都经济贸易大学工商管理学院副教授，经济学博士；安林（1965－ ），男，北京求是联合管理咨询有限责任公司董事长，管理学博士。