能源管理部门之间的协调性分析——以新能源发电行业为例

丁 芸，林 韵

（首都经济贸易大学 财税学院，北京 100070）

能源管理部门之间的协调性分析
——以新能源发电行业为例

丁 芸，林 韵

（首都经济贸易大学 财税学院，北京 100070）

促进新能源行业发展是保障中国能源安全、缓解中国碳排放压力的必然选择。中国政府从20世纪90年代就开始关注新能源行业。特别是2009年哥本哈根会议以后，中国政府更是加快了对新能源行业发展的支持。所以，近年来中国的新能源行业发展势头迅猛，特别是新能源发电领域，有了长足的进展。但是，由于政府相关部门之间管理协调性缺乏，导致现在新能源行业存在着“多头管理”、“项目盲目上马”等问题，引起了社会上一些有识之士对中国新能源未来前景的担忧。所以，建立行之有效的、独立的能源管理部门以及相应的监管机制，对于更好的贯彻新能源发展战略有着至关重要的意义。

新能源；政府；协调性

改革开放三十多年来，中国的经济得到了迅猛发展，特别是在2010年，中国的经济总量成功赶超日本，成为世界第二经济大国。经济社会的高速发展带来了中国能源供应量的持续增长。2010年，中国的能源消费总量首次超过了美国，成为全球第一能耗大国。十二五期间，中国的能源安全前景不容乐观，基础能源如煤炭、石油等正面临越来越严峻的挑战。与此同时，来自国际的碳排放压力、气候变化压力有增无减。在上述情况下，发展新能源是中国解决未来能源问题的必然选择。

表1 中国新能源主要利用方式

新能源是指传统能源之外的其他能源。目前为止，中国的新能源主要包括太阳能、风能、生物质能、核能、地热能、潮汐能，等等。能源的主要利用形式如表1所示。从表中我们可以看出，中国新能源的发展领域主要集中在发电行业。2012年发布的《中国新能源发电发展研究报告》中也提到：对中国而言，要积极促进新能源发电，用新能源节约和代替部分化石能源，这是保障中国能源安全、优化能源结构、促进国家经济与社会可持续发展、保护生态环境、应对气候变化、调整产业结构的战略选择。

中国政府对于新能源发电行业一直非常重视。从1992年开始，颁布了一系列政策法规来扶持新能源发电行业的发展。如1997年全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国节约能源法》，确定了国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源的政策基调；2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》，明确提出了“以总量目标制定为核心”的政策，极大地刺激了新能源发电行业的增长。另外，中国政府还采取了多种行之有效的财政手段来激励新能源发电行业的发展，如在税收上采取了减免关税、增值税、企业所得税等税收优惠政策；在上网电价上采取了还本付息加合理利润的风电行业优惠政策等。

近年来，中国新能源发电行业却遇到了发展“瓶颈”，“产能过剩”、“新能源有效需求不足”等问题频频出现。这不仅抑制了新能源的发展，同时也严重威胁到能源安全。虽然造成这种现象的原因是多方面的，如国际经济危机导致能源行业不景气，美国能源革命的成功导致世界能源格局改变等。但是，笔者认为中国能源管理部门之间的不协调也是导致目前新能源发电行业停滞的一个重要原因。

一、能源部门的管理缺乏协调性

所谓政府之间的协调性，指的就是与之相关的政府各部门之间在全面贯彻和实施中央政府以及各地方政府政策的时候能够做到相互协作，互通有无。政府之间的协调性对于促进产业的发展有着至关重要的作用。而新能源作为一个“准公共物品”，其规划和实施都需要政府的宏观调控，也就是说，只有保证新能源宏观政策有效实施，才能保证新能源产业健康发展。但是，就中国目前的情况而言，新能源发电行业在政府宏观政策实施上存在着诸多问题，突出表现就是部门之间不协调。这种不协调不仅仅发生在同级横向部门之间，也发生在上下级纵向部门之间。具体表现在以下几个方面。

（一）政出多门，管理混乱

据统计，新中国成立以来，中国能源管理部门一共经历了16次大小变革，其中能源综合管理部门更是“三立三撤”。新中国成立伊始，中国组建燃料工业部，负责统领能源行业的发展，后由于能源需求急剧增加，燃料部于1955年被拆解为石油、煤炭、电力三个部门。1980年，中国建立“国家能源委员会”，旨在能够重新收回能源综合管理的权利，但是由于该机构与国家计委的权利存在交叉，故于两年后撤销。1988年，中国又进行了收回能源规划统筹权的尝试，并且建立了中国统配煤炭总公司、中国石油天然气总公司和中国核工业总公司，同时成立了能源部。能源部的成立遭到了能源巨头以及原煤炭部的反对，并且中国石油天然气总公司以及中国核工业总公司也不同意加入该部，在这种情况下，1993年，中国能源部撤销。自此，中国的能源管理权限散落到各个大大小小部门。这种局面一直持续到2005年国家能源领导小组办公室的成立。三年后，即2008年，中国建立了能源协调机构——国家能源委员会，同年7月，国家能源局成立。2013年，在刚刚过去的大部制改革中，国家取消了电监会，其职能并入了国家能源局。

能源管理机构的分分合合必然导致能源监管的缺失。虽然现在电监会与国家能源局的合并为中国未来成立“大能源部”提供了基础，但是到目前为止，中国尚未成立一个能够进行统一管理的能源部门，能源管理职责仍然散落在国土资源部、国家发改委、水利部、国家环保总局、科技部等有关部门。而这些传统能源体制所产生的历史遗留问题，也给新能源发电行业的发展带来了负面影响。如能源局具体负责研究提出新能源战略、规划，审核新能源的重大项目及对外合作等；经济运行局则负责组织协调新能源运行，并为之提供保障；价格司负责新能源产品价格的制定。如此分工，不仅仅加重了新能源企业的负担，而且也势必会造成管理的混乱以及责任不清等问题。

“多头管理”为新能源发电行业带来的另外一个问题就是新能源发电项目审批与配套电网项目审批相脱节，导致新能源发电行业“上网难”，引发新能源发电行业产能过剩，过剩的产能严重地制约了新能源企业的发展。据调查，5万千瓦以下风电项目的审批权只要报送属地省级发改委审批即可，项目周期仅为1年左右；而220千伏电网项目的审批手续则十分复杂，从立项到通过审批至少需要两年的时间，如果再加上建设工期，需3年左右才能实现运营，其中涉及的部门除省级发改委之外，还有国家发改委以及国家电力相关部门。所以，如果相关部门之间沟通不畅，很可能会导致一些风电场项目提前上马，而与之相匹配的电网配套工程却无法及时与之对接，造成风电产能的并网缺口。例如，本课题组在对某风电企业的调研中得之，该企业风电场的实际上网电量不到实际可发电量的5%，原因就是与之相匹配的电网配套工程无法实现对接。

（二）本位主义，盲目上马

新能源发电行业作为中国未来能源发展的命脉，近年来受到了中央政府的高度关注。特别是在哥本哈根会议后，中央政府为了促进新能源发电行业的发展，颁布了各种政策来调动地方政府和企业的积极性。但是，地方政府在落实中央政府运用新能源发电的战略规划中，嵌入了诸多“地方因素”，导致很多新能源发电项目盲目上马，个别项目建成后由于配套设备不完善或者使用不经济导致闲置。

究其原因，新能源发电行业对地方GDP拉动效果非常明显，且能带动上下游产业的发展。而在中国，地方政府官员的绩效评价与地方的GDP水平是相关的，所以地方政府在审批、建立新能源发电项目时，更多考虑的是该项目与自己政绩的关系，而不是从全国宏观形势出发。可以说，新能源发电行业是地方政府官员取得政绩，实现个人利益最大化的一条捷径。他们对于建立新能源发电场有着更加迫切的需求。在这种情况下，新能源发电行业在很多地方变成了政绩工程。

这种情况，一方面加剧了地方政府之间的产业竞争，导致大量新能源项目投产。相关数据显示，除中国以外，全世界平均每个国家的多晶硅制造企业只有7～8家，而中国却有40～50家；平均每个国家只有7～8家太阳能制造商，而中国却有200～300家；在中国，风机制造企业更是每个月都会有大量的新涌入者。不仅如此，为了能够项目上马，有些地方政府甚至开始钻中央政府政策的空子。如国家规定，5万千瓦以下陆上风电项目，由省级发改委“审批”，上报国家能源局备案即可。在这种情况下，个别地方政府鼓励企业将项目拆分，从而逃避国家的审批。据统计，截至2010年底，中国已经并网及核准在建的风电项目中，77%都是由地方政府批准的，而国家批准项目只占到23%。

另一方面，由于政绩需要，很多地方政府对于新能源发电项目制定了一些不合理的激励政策。比如一些地方的新能源发电企业，除了享受国家的政策支持和财政补贴外，还享受地方政府的种种政策鼓励和财政优惠，在这种双重刺激下，很多原本不经济的项目变得有利可图，由此刺激了地方企业盲目上马新能源项目。

因此，在政绩目标的推动下，大量新能源发电项目盲目投产，严重阻碍了新能源发电行业市场的自行调节，加剧了行业内产能过剩。

（三）中央和地方政府规划缺少有效衔接

根据相关法律规定，省级政府能源主管部门应当协同有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划，结合本行政区域可再生能源开发利用情况，因地适宜地制定中长期目标，并编制本行政区域内的可再生能源开发利用规划。规划完成后需经本级人民政府批准，并报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案。但是，受各方面因素的影响，一些省市及地方新能源发电规划仅从本地资源情况出发，出现了本省市及地方中长期规划目标远远大于国家能源主管部门确定的中长期目标，两级规划之间缺少协调和制约。

二、促进中国能源管理部门之间协调性的建议

从上面的问题中我们可以看到，新能源管理部门之间缺乏协调性，这个问题已经严重影响到中国新能源发电行业的发展。所以，尽快解决政府部门之间的管理问题，是实现中国未来新能源发电行业的快速发展，降低中国的碳排放，保护气候环境的关键。那么如何才能改变现状呢？笔者认为中国新能源管理部门之所以存在协调性差，信息不能共享的原因在于中国各能源管理部门的职能不明晰。所以，针对现有的实际情况，提出如下建议：

（一）建立具有宏观管理能力的新能源管理机构

从根本上讲，一个国家的能源管理机构应该具有宏观调控能力。中国能源管理机构虽然经历了多次改革，但是至今也没有形成一个统一的、独立的、具有宏观调控能力的能源管理部门。虽然现在已经成立了国家能源局，整合了原国家发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能，但是在最重要的能源价格管理上，却只有建议权。

中国是一个能源高消耗国家，这种权利分散的管理模式，明显已经不再适用于中国。所以，为了顺应中国能源市场化改革的趋势，中国现在应建立高级别、集中管理的能源管理体制。这不仅有利于国家科学地制定中长期能源发展规划和战略，保证国家能源安全；也有利于优化能源产业结构，促进新能源有效开发和利用；还有利于理顺国家能源管理体制，避免政出多门，提高管理效率。

从国际上来看，无论是美国、澳大利亚还是俄罗斯、日本、韩国，都已经建立了统一的国家能源管理部门。所以无论是从中国目前的新能源发电发展实践还是从国际经验的借鉴来看，中央政府建立一个独立的能源部门，通过利用合理的政策和价格手段，调控能源市场的发展，帮助新能源发电行业突破产业“瓶颈”，促进新能源行业在中国的健康快速发展是非常必要的。

（二）建立自上而下的监管机制

监管型国家一直被看做是市场经济发展的必然产物。从国际实践来看，行之有效的监管体制，对建立统一的市场准入规则、规范行业行为、推进政府能源管理体制改革以及提高行政效率都有很好的作用。但是到目前为止，中国尚未形成对新能源行业的监管体制，并且有限的监管规则也十分不完善。这些不仅不利于新能源发电行业形成有效的竞争格局，同时也会降低能源发展市场的总体效率。特别是由于缺乏统一的市场准入规则和行业行为规范，中国目前的新能源发电项目行政审批一直都存在问题。

近年来，中国新能源发电行业安全事故频发，这也与监管缺失有着必然的联系。据统计，中国自2010年以来，随着并网容量的增加，风电行业一共发生了四次规模较大的风电机组脱网事故。虽然表面上看是由于中国大部分风机尚不具备低电压穿越能力，在电网出现故障时就容易发生脱网。但是其根本原因还是由于中国相关的监管力度不够，忽视了对设备技术的审核。而福岛核泄露事件，更是给中国对新能源的监管敲响了警钟。

所以，笔者认为，在中国应该建立独立的监管部门。这个部门要与能源部门的政府职能相分离。能源部门主要负责能源宏观政策的制定以及相关政策的研究，而监管部门的主要职责在于对于能源安全、能源与环境保护以及能源实施的经济性进行专业性分析，从而保证国家能源政策能够有效实施，同时也保障了与新能源相关的其他利益经济体的合法权益。

（三）建立行业统一标准和准入办法

前面对于政府部门的管理提出了比较高的要求，特别是能源管理权的回收，不是一蹴而就的事情；而监管体系的建立也需要国家和地方投入大量的人力物力，其中必然会触及到相关利益集团的利益。而中国现在新能源发电行业已经出现了产能过剩的端倪。在这种情况下，中国政府应该加大政策导向，带领新能源发电行业走出产业“瓶颈”，这样才有利于地方政府及企业恢复对新能源在中国发展的信心，提高世界对中国能源安全的信心。

要想在短期内解决上述问题，最可行的方法就是建立行业统一标准和准入办法。从产业链的源头开始，包括设备零部件的制造，机组的组装以及上网电量比率，都要制定细致的核定标准。同时也要收回地方对于新能源发电项目建设的审批权。这样就能在一定程度上杜绝地方盲目上马新能源项目的问题。同时，也有利于加强中国中央政府对于新能源行业的宏观调控能力。

（四）改变地方政府的绩效考核制度

新能源项目盲目上马的主要原因是新能源的发展与地方政府官员的个人绩效有密切关系。在中国新能源发展初期，这种方法对于提高中国地方政府对于新能源的重视程度有很大的刺激作用，但笔者认为，目前再利用这种考核机制可能会进一步导致中国新能源产业的产能过剩。所以，本文建议，在新能源发展方面，改变绩效考核方式。将新能源项目的“质量”而非“数量”作为考核中国地方政府政绩的主要指标。这样会加强地方政府对于新能源项目建设的审慎性。

另外，建议中国各地对已经建成和即将上马的新能源项目开展以地方政府为主导的自查工作，并且向国家能源局提出评估报告，对于那些不经济的在建项目应该马上叫停，已经建成的周转已经出现问题的企业也应该按照优胜劣汰的原则进行兼并重组。同时由于大型的优胜企业在研发上有更强的能力和实力，应予以政策鼓励和资金支持，这样才能引导中国的新能源行业进入良性循环。

三、结语

随着经济的快速增长，中国的能源供应形势也愈发严峻。目前，中国一半以上的石油靠进口，煤炭、天然气由于受开采环境等因素的制约，在未来也存在很大的需求缺口。由此可见，中国潜在的能源安全问题不可小视，再加上来自国际的碳排放压力，均促使中国必须重视新能源的开发和利用，新能源建设成为中国未来能源发展的必然方向。所以，中国政府必须重视由于能源管理部门之间不协调导致的新能源发展误区，特别是在当下——新能源发电行业开始出现产能过剩的端倪——政府更应该从自身做起，通过理顺政府职能部门的权利范围，确定各个部门之间的责任关系，从而利用各种有效的宏观调控手段来帮助新能源发电行业突破产业的“瓶颈”，重塑新能源企业和社会各界人士对中国新能源发展的信心。而在未来，基于新能源发展对于中国发展战略的重要性，政府应该组织建立一个独立的管理部门，和一个同样独立的自上而下的监管体系，为中国未来的能源安全打下一个坚实的基础。

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The Analysis of Coordination of Energy Management Departments：According to Industry of New Energy Power Generation Technology

DING Yun，LIU Yun
（Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

To ensure the security of Chinese energy supply and relieve the pressure of carbon emissions，China has to promote the development of new energy.Actually our government has begun to pay high attention to this industry since the 1990s.Especially after the Copenhagen Climate Council in 2009，the support for the developmentof new energy from our government has been speeded up.So in recent years the development of new energy industry is rapidly gaining traction，particularly in the sector of new energy power generation.But the lack of the analysis of coordination among energy management departments has led to so many problems that definitely hinder the health development of the industry.So establishing an effective and independent intendance and regulatory mechanisms is vital for best carrying out developing strategy of new energy.

new energy resources；government；harmony

F206

A

1008－2700（2014）01－0045－05

（责任编辑：高立红）

2013－11－28

国家社会科学基金项目《促进中国新能源战略发展的财税政策研究》（12BJY136）

丁芸（1955－ ），女，首都经济贸易大学税收研究所执行所长，教授，研究生导师，中国注册会计师、中国注册税务师，中国税收筹划研究会副会长、秘书长，中国税务学会常务理事、学术委员，中国注册税务师协会常务理事，人力资源和社会保障部人事考试中心特聘专家；林韵（1989－ ），女，首都经济贸易大学财税学院硕士研究生。