发展观影响下的国际教育援助及其发展特点

赵 玉 池

(北京师范大学 农村教育与农村发展研究院，北京 100875)

一、发展观的演变及其对国际教育援助的影响

国际发展援助的战略随着历史的发展而不断演变，其变化归根结底是发展理论或发展观的变化。发展观是人们对于发展战略、发展道路的理论思考。迄今为止，发展观的演变经历了经济增长观、社会发展观、综合发展观和以人为中心的发展观几个阶段。在不同发展观的影响下，国际教育援助也经历了几次重要的转变。

(一)经济发展观影响下的国际教育援助

二战后，“马歇尔计划”的成功让追求经济增长与现代化成为发展援助最基本的目标，经济发展观成为当时发展援助的重要理念。经济发展观认为，国际援助能帮助发展中国家摆脱贫困，实现经济增长。这一时期的援助主要采取资本投资形式，其重点是支持借贷国发展那些需要大量投资、借贷国本身财力不足以承担的基础设施及农业和进口替代型工业项目[1]。“从1948年到1961年，世界银行给发展中国家共贷款29亿美元，其中24亿美元用于电力和交通项目，占总借贷的83%，其余用在农业和灌溉上。”[2]这一时期还产生了对发展援助有重要影响的现代化理论。现代化理论是一种基于工业化和经济增长的发展观，在其影响下，西方学者开始关注发展中国家的教育现代化问题。拉斯韦尔和布雷克在对教育现代化的研究中，形成了有名的现代化分析模型，即“发达国家-教育问题-教育援助-发展中国家教育与经济发展-发展中国家的发展与现代化”[3]。

对五六十年代国际教育援助影响较大的还有以舒尔茨为代表的人力资本理论。该理论认为，全面的资本概念应该包括人力资本和物力资本，人力资本又包括量和质两方面，“前者是指社会中从事有用工作的人数及百分比、劳动时间等，它代表社会人力资本的多少；后者是指人的技艺、知识、熟练程度以及其他可以影响人从事生产性工作能力的东西，即凝聚在劳动者身上的知识、技能以及所表现出来的能力，这种能力往往是通过正规教育、成人教育、在职培训、健康与营养的增进等使人的素质得以改善而获得的”[4]89。根据这一理论，教育可以通过如下几个方面改善人们的生活和减少贫困[5]5：一是教育作为一种人力资本投资，授予人们知识和技能，从而提高其劳动生产率和收入；二是改善人们的营养和健康状况；三是通过提高智力和改变道德观念，增强人们享受生活和丰富生活的能力；四是教育可以使人们获得更多的发展机会，增强社会的公平性和凝聚力，促进社会发展。

在以追求经济增长为目标的现代化理论和人力资本理论的影响下，许多发展中国家制定了扩大教育规模的计划，大幅度增加教育投入，主要的援助方也纷纷加大对教育的援助。在经济发展观的影响下，教育被看作发展中国家实现经济发展的工具，主要被当作为实现现代化提供人力资源的途径和手段，因此，国际教育援助也以与经济发展关系密切的职业技术教育、中等教育和高等教育等为主，对大众的初等教育则没有引起重视。在援助方式上，也比较重视能见到直接效果的硬件援助，如校舍建设、提供设施设备等。

(二)社会发展观影响下的国际教育援助

鉴于五六十年代的经济发展观没有产生预期的影响，1970年代，人们提出了社会发展观。社会发展观强调经济发展与社会发展的均衡，在发展经济的同时，要扩大和改善教育、卫生、营养、住房及社会福利设施，保护环境，并明确“提出人在发展中的地位问题，认为社会发展必须以人为中心，发展的目标不在于物，而在于人”[6]。这时的发展观关注贫困群体，关注就业、社会公平、再分配以及医疗卫生、营养、教育等人类的基本需求。英国在1971年提交给议会的关于发展中国家教育的白皮书中指出，应该优先关注最贫困的国家及这些国家中最贫困的人群，以改善农村地区的生活条件[7]77。

20世纪70年代中期，美国国际开发署提出了满足“人类基本需求”(Basic Human Needs)的战略，开始把对社会部门(粮食、营养、人口计划、保健、卫生、基础教育等)和农业部门的援助列为援助的优先领域，并把贫困阶层和少数民族作为援助的重点对象。此后，“国际劳工组织(ILO)、世界银行(WB)以及发展援助委员会(DAC)也正式把满足人类的基本需求作为世界发展的一个重要目标”[4]115。而在所有基本需求中，教育本身就是人类的基本需求之一，同时还是满足其他基本需求的基础，也是整个发展可持续和加速的保证[8]。而“在发展中国家，基础教育的缺失阻碍了生产力的提高和技术进步，影响了农业生产力、健康、计划生育(family planning)等方面的改善，从而导致严重的失业并影响经济的发展”[9]。满足人类基本需求战略强调社会发展，是社会发展观的具体体现。

受以人类基本需求为核心的社会发展观的影响，从70年代起，国际教育援助的政策重点开始从历来的高等教育和职业教育，转向提高成人识字率、普及基础教育以及与发展息息相关的技术培训领域。但付诸实践的却非常有限。直到1990年世界全民教育大会召开以后，援助方才开始真正把基础教育列入教育援助的战略重点，并付诸实施。

(三)综合发展观影响下的国际教育援助

进入20世纪80年代，发展学家们认识到，“发展应该是一个全面的范畴，不仅包括经济增长，还包括社会、政治、文化、科技、生态和人自身等多方面的发展，不仅包括人们生活的物质方面和精神方面，还包括民主政治参与、社会参与、社会公平、社会保障、卫生保健和生态环境等多个方面”[10]7，于是形成了综合发展观。综合发展观主张社会多方面、多目标、多因素综合发展，拓展了人们对发展内涵的理解，实现了由狭隘的“增长第一”的发展观向广义的综合发展观的转换，体现了人们对发展问题更深入的研究和认识。

在综合发展观的影响下，80年代国际发展援助界最重要的变化就是越来越多的援助放弃单独的项目援助(Project aid)，而采取综合干预的部门援助(Sector aid)或计划援助(Programme aid)。在具体的发展领域，人们开始关注人力资源的开发，并认为应从教育、健康、营养和生育方面进行开发。1980年，世界银行发展报告提出“人力开发在消除贫困，特别是绝对贫困的过程中，有着极其重要的作用”[11]。在教育方面，提出要普及基础教育，特别是学校的大门要对女童和妇女敞开。同时，世界银行等机构大力鼓励私人部门的发展，这是80年代非官方机构大量参与援助的重要原因之一。

80年代被称为“失去的十年”，特别是在非洲和拉美地区，经济危机进一步加深。相对而言，东亚地区则发展繁荣，出现了所谓的“东亚奇迹”，其“重要原因之一就是这些地区差不多都普及了初等教育，这更促使世界银行等国际组织进一步重视基础教育对发展的重要意义”[4]22。

(四)以人为中心的发展观影响下的国际教育援助

经过20世纪80年代的反思，发展理论更加全面，更加考虑发展中国家的实际情况，也更加人性化。在对发展道路的探索上，20世纪80年代末90年代初提出了以人为中心的发展观。以人为中心的发展观强调“人”是发展理论的制定与完善者，人既是发展的动力，又是发展的目的，一切发展都要围绕“人”这个中心来进行[10]8-9。联合国机构在70年代以满足人类基本需求为宗旨的发展观的基础上，提出了“人的可持续发展”的发展目标。联合国开发计划署(UNDP)首先随之调整了援助战略，从传统的技术援助，转向消除贫困、增加就业、妇女参与发展和环境保护等领域[12]156。其次则是通过各种“软工具”影响发展观念[12]159。此外，联合国开发计划署发布了《人类发展报告》，把教育列为人类发展的一个重要指标。而1990年召开的世界全民教育大会更是促使包括初等教育、妇女教育、成人识字教育等在内的基础教育成为国际教育援助的重要领域。

在以人为中心的发展观的影响下，90年代西方发展援助的总框架是“由竞争的市场经济、好的治理以及健康的公民社会有机地组成三位一体”[13]。而世界银行则将1990年代的总目标定为：减轻贫困，实现持续、稳定、公正、不破坏环境的增长。其业务政策重点包括：减少贫困、支持改革和私人部门的发展、保护环境、人力资源开发、减轻发展中国家的债务负担和促进直接投资。同时，在援助的方式上，强调受助群体的参与，包括加强发展中国家人民尤其是妇女对经济和社会生活的参与，减少社会不平等，以及采取环境可持续措施等。

从追求一时的经济繁荣到综合的社会发展，再到以人为中心的发展，发展观和发展思想的演变基本趋势表现为三个重心的转移：一是从经济增长转移到人的价值观念、基本需求，接着又转向人的全面发展；二是从国内发展转向国际发展，即仅仅从内部寻找一国的发展根源转向从国际关系上探讨一国的发展；三是从经济转向社会，再转向人，最后转向经济、社会、自然和人四者的相互关系上[10]10。而体现在教育援助上的趋势是：教育援助从只支持跟经济发展和生产直接挂钩的职业技术教育和高等教育，转向对基础教育的支持；从关注“硬件”投入，转向以技术援助为核心的“软件”援助。

二、发展观影响下国际教育援助发展的主要特点

在60多年的发展历程中，在各种发展理念的影响下，国际教育援助获得了巨大的发展，并实现了援助重点、援助方式等方面的全面转型。其发展体现了以下四大特点：

(一)国际教育援助从关注经济增长转向满足人类基本需求

很长一段时间，发展等同于经济增长。这样的发展观把教育当作为经济发展提供人力资源的手段，因而教育援助的重点领域是与经济发展直接相关的中、高等教育及职业技术教育，初等教育则很少受到关注。“这样的援助加剧了城市与农村人口之间的差距。”[14]385到1964年夏天，世界银行已在教育领域批准了三个贷款项目，主要关注的是普通和职业中等教育、教师培训、高等教育、农业教育和技术教育。而泛美银行(Inter-American Bank)则把所有的贷款投向高等教育，特别是科学领域和高技术人员的培训[15]116。70年代，国际援助的重点开始从一味关注经济增长转向满足人的“基本需求”，更加关注“社会发展”。进入90年代，“人的发展”开始成为发展战略的核心。受此影响，特别是随着世界全民教育大会的召开，教育特别是基础教育被当作人的“基本需求”和“基本权利”，而且基础教育还是满足人的其他基本需求的重要手段和基础。正是基于这样的认识，基础教育成为教育援助的重点领域。“1990年代，援助资金的一大部分流向了初等教育。”[16]“而现在则已经很难获得非基础教育的援助项目了，因为基础教育已经成为世界范围内的全球总目标。”[17]

国际教育援助重点的转移也得到了经济学家们关于教育投资回报率的相关研究结果的支持。有研究显示，基础教育的收益率高于高等教育，发展中国家的教育收益率高于发达国家。于是，经济学家们得出这样的结论：在人力资本投入不足、受过教育的人员奇缺、教育体系不甚完善的地区和国家，教育对经济的发展更加重要；与高等教育相比，小学教育对贫困落后地区经济增长的作用更加突出。基础教育能提高劳动者的整体素质，从而提高生产力，促进经济发展。其原因在于：(1)基础教育使农民获得了提高劳动生产率的技能；(2)掌握了一定文化的农民具备了获取信息的手段，能够较为充分地了解农业生产和市场信息，及时做出能够取得更大效益的生产决策；(3)接受过教育的农民具有较强的资源配置能力，能够更快地掌握最新技术，更有效地配置和利用资源；(4)学校教育使农民增强了人际和社会交往能力，能更清晰地表达自己的意愿和更准确地理解别人，从而更好地处理与工厂、银行、农产品市场等方面的关系，并更具有“团队”合作精神；(5)基础教育使人获得接受再培训的能力[18]。随着农业技术的不断发展和更新，如何学习和掌握新技术，成为增强农业竞争力的关键。当学校教育使人具备了基本的读、写、算能力后，也就为其打下了进一步接受培训的基础。而且，当人们具有一定的文化基础后，也更愿意向接受进一步的教育进行投资，从而加大了让农民接受“再培训”的可能性。

(二)国际教育援助实现了从“硬件支持”到“软件建设”的转型

国际教育援助发展初期，广大发展中国家刚刚获得独立，经济基础薄弱，教育基础设施落后，满足大多数人上学的需求是工作的重点，因此，当时的援助重点为校舍、实验室及相关教育仪器设备等基础设施的建设。表1是福特基金会20世纪60年代援助印度一所管理学院的资金安排[14]255。从表中我们可以看出，除了用于支付专家及研究员职位费用的技术援助资金外，其余资金无一例外地流向了建筑、图书馆和设备等硬件建设。随着发展中国家国力不断提高，政府逐步解决了大多数人“能上学”的问题，教育质量的问题开始凸显；同时，随着发展观的发展，援助方也开始认识到硬件建设的可持续性不足，于是，大量的援助项目开始支持软件建设，主要是提供培训(如培训教育管理人员、中小学校长、教师等)，加强人员能力建设，加强机构能力建设和制度建设等，以更好地发挥“硬件”的作用。90年代以来，各援助组织的关注重点大都放在软件建设上，更多地关注课程改革、教学方式的变革、教师培训、能力建设、教育质量以及制度建设、教育规划和教育政策的变革等，同时关注社会发展和性别公平等问题。

表1 福特基金会援助印度艾哈迈达巴德(Ahmedabad)管理学院情况

以世界银行为例，最初，其援助重点主要是校舍建设并为校舍提供相应的设备。随着对发展援助的不断反思以及发展中国家不断变化的需求，世界银行改变了教育援助的重点，最大的变化就是将投资重点从“硬件”转移到“软件”上来。“世界银行用于土建工程(civil works)和设备的经费比例从60年代的100%降到了1995-

1998年的45%，而用于培训和技术援助的费用则大幅度提高。”[5]36世界银行的“软件”项目主要包括[5]25：(1)课程改革，如通过整合课程发展和评价的制度框架及更新1至9年级各科目的课程，提高摩尔多瓦(Moldova)学习的质量和适切性；(2)技术创新(technological innovation)，如世界发展联合计划(World Links for Development)旨在到2000年，在世界范围内为1 500所学校的学生和教师建立在线教育社区；(3)教学语言，如使用第二语言教学方法向老挝的少数民族学生教授老挝官方语言；(4)教师劳动改革(teacher labor reform)，如在突尼斯立法中，增加大学教师的类别，为高等教育劳动市场带来灵活性；(5)管理权下放，如在巴西，将财务、行政及教学自主权下放给学校，以提高教与学的质量。从“硬件”转向“软件”，意味着世界银行认识到仅仅通过硬件扩张(physical expansion)不能给教育带来可持续的、好的结果，同时也意识到提高教育质量的重要性。

(三)国际教育援助的方式从项目援助转向部门援助和计划援助

在国际教育援助发展初期，援助的方式主要为基于解决某一具体问题的项目援助(Project Aid)，很少考虑各种问题之间的关联性，从而在一定程度上影响了援助的有效性。正如一位来自非洲国家的官员所述：“援助方支持建设一所学校，但是不考虑修建到学校的道路。他们会资助一个诊所，但不支持诊所用电所需的发电厂。”[19]事实上，很多非教育领域的因素对教育的发展非常重要。在农村地区，有时改善道路比修建更多的学校更能提高入学率。

根据结构主义的观点，只有系统的每一个组成部分都能有效运行，整个系统才能发挥作用。教育就是一个系统，要提高小学入学率，不仅要为学生提供助学金，还要考虑提高教学质量、加强教育公平等，让学生能真正留在学校并学有所成。同样，基础教育的发展意味着需要扩大中、高等教育，否则将无法满足不断扩大的受过基础教育的人群接受进一步教育的需求。基于这样的认识以及对发展实践的不断反思，发展援助方在进入80年代以后，开始尝试并随后大规模支持以整个部门为目标的部门援助(Sector Aid)，以及以政策变革、制度建设、教育规划为核心的计划援助(Program Aid)。美国国际开发署在70年代初就开始采取与项目援助不同的部门援助方式，目的是全面消除变革所面临的财政和物质障碍。该署认为，整合和综合的部门计划必将比只针对教育系统的一些局部进行的干预更加有效[7]72。英国政府在1997年发布的白皮书中也明确宣布，将“把用于支持单个项目的资源转向更加具有战略意义的全部门计划(sector-wide programmes)”[20]。而发展中国家也更欢迎部门援助的方式，因为这样的援助方式“让他们在政治和文化方面享有更多的自由，进而最大限度地保证援助的使用与宏大的国家目标保持一致”[15]15。比起项目援助，部门援助和计划援助规模更大、范围更广，其影响更加深远，而且援助更具有可持续性。

在各种发展理念的影响下，在援助各方的积极努力下，国际教育援助获得了巨大的发展，并实现了援助重点、援助方式等的全面转型。在20世纪90年代以来的以人为中心的发展观的影响下，国际教育援助体现了以下发展趋势：更加关注援助的有效性；更加注重援助的协调性；更多采取部门援助和计划援助方式；更加重视第三方机构的参与[21]。

[1]金立群.世界银行：寻求发展之路[M].北京：北京工业大学出版社，1994：107-108.

[2]Devesh K,John P L,Richard W. The World Bank: Its First Half Century[M]. Washington DC：The Bookings Institution Press，1997：110.

[3]薛理银.当代比较教育方法论研究[M].北京：首都师范大学出版社，1993：53.

[4]袁本涛.发展教育论[M].南京：江苏教育出版社，2005.

[5]World Bank. Education Sector Strategy[R]. Washington D.C.：World Bank,1999.

[6]仲鑫.对二战后发展理论及官方发展援助关系的思考[J].南京财经大学学报，2008(2)：56-72.

[7]Phillips H M. Educational Cooperation between Developed and Developing Countries[M]. New York：Praeger Publishers,1976.

[8]Noor A. Education and Basic Needs：Staff working paper No. 450[R]. Washington D.C: World Bank,1980：2.

[9]Norrag. Norrag News[EB/OL].(1988-11-04)[2010-08-10] http://www.norrag.org.

[10]李小云.普通发展学[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[11]程漱兰.世界银行发展报告20年回顾[M].北京：中国经济出版社，1999：24.

[12]周弘，张浚，张敏.外援在中国[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[13]赵黎青.非政府组织与可持续发展[M].北京：经济科学出版社，1998：133.

[14]Nancy P. Educational Aid and National Development: An International Comparison of the Past and Recommendations for the Future[M]. London：Macmillan,1976.

[15]Ladislav C. Problems of Aid to Education in Developing Countries[M]. New York：Prageger Publishers,1965

[16]Buchert L.Co-ordination of Aid to Education at the Country Level: Some Experiences and Lessons from the United Republic of Tanzania in the 1990s[G]//King K，Buchert L. Changing International Aid to Education. Paris：UNESCO,1999：226.

[17]Ulla K. Aid Co-ordination in Theory and Practice: A Case Study of Botswana and Namibia[G]//King K，Buchert L. Changing International Aid to Education. Paris：UNESCO,1999：248.

[18]喻志松.教育系统利用外资的效益、规模、风险研究[D].长沙：湖南大学博士学位论文，2008.

[19]Center for Global Development. Aid for Education: More Bang for the Buck[EB/OL].(2010-02-01)[2010-07-10]http:// www.cgdev.org.

[20]Department for International Development. Eliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century[EB/OL].(2010-01-10)[2010-07-25]http://http://www.dfid.gov.uk/Pubs/files/whitepaper1997.pdf.

[21]赵玉池，陈时见.国际教育援助及其对世界教育发展的影响[J].比较教育研究，2010(10)：49-54.