中央纪委破解“谁来监督监督者本身”

孙昌銮 邹春霞

近日，中央纪委再次调整内部机构，增设纪检监察干部监督室。中央纪委的这一动作被专家解读为破解“谁来监督监督者本身”这一难题的新尝试。地方纪委是否会对应设置这一机构？该机构监管的主要对象又是谁？这一被寄予厚望的新机构如何治理“灯下黑”？

纪委书记因何落马？

主要问题都“与钱有关”

去年岁末今年年初，中央纪委相继发布的两条重磅消息直接涉及两名纪检系统内部的前高官，四川省政协主席李崇禧和山西省委副书记金道铭分别因涉嫌严重违纪违法被调查。

三人曾任省纪委书记、中央纪委委员

李崇禧、金道铭2人均长期在纪检系统工作过，也均担任过省纪委书记的职务。李崇禧在纪检系统工作长达18年之久，曾任四川省纪委书记。而金道铭长期在中央纪委监察部任职，历任中央纪委办公厅主任、交通部纪检组长等职，空降山西后也曾担任过省纪委书记一职。

在此之前的2009年，曾担任过广东和浙江两省纪委书记的王华元则是首个落马的省级纪委书记。而此番李崇禧和金道铭2人的落马，意味着在短短5年内，就有3名担任过省纪委书记的纪检高官因严重违纪违法而落马。这3人都曾担任过中央纪委委员。

十余名纪检官员落马

记者梳理近年的公开报道进行不完全统计，发现近十年落马的纪检官员不下15人，其中多数曾担任过不同级别的纪委书记，包括湖南省原纪委副书记杜湘成、湖南省郴州市原纪委书记曾锦春、湖南省常德市原纪委书记彭晋镛、湖南省娄底市原纪委书记罗子光、重庆市沙坪坝区原纪委书记郑维等人。

梳理落马纪检官员所涉及的罪名可发现，几乎所有落马纪检官员均涉受贿罪。其他涉及的罪名也大多与经济问题相关，如贪污罪、巨额财产来源不明罪等。此外，涉及的罪名还有故意泄露国家秘密罪、妨害罪证罪等。

监管纪委书记难在哪儿？

“上级很难管，同级不好管，下级不敢管”

省级纪委书记落马，一度引发公众对于“谁来监督纪委书记”的疑问。在外界看来，对纪委书记的监管存在“上级很难管，同级不好管，下级不敢管”的现象。

2014年3月23日，制度反腐专家李永忠表示，“同体监督”的制度性缺陷是难以对纪委实现科学有效监督的最大难题之一。“再锋利的刀也砍不了自己的刀把，目前对纪检干部的监督主要在于系统内的自我监督，而来自体系外的监督是缺失的、滞后的、低效的。”李永忠认为，纪检系统体系外的监督更多是靠举报、揭发，而这样的监督是分散的、零星的、非组织的，往往是揭发、举报很长时间才会引起重视并去查处。

李永忠以曾锦春案为例说：“当时湖南省纪委没有发现，中央纪委也没有发现，最后发现的时候，已到了不得不处以死刑的程度。为什么当时没发现，就是因为缺乏体系外的监督。”

而在北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水看来，包括纪委书记在内的纪检监察干部之所以难以受到监督，重要原因是“进口关”不严，即纪检监察干部的配置和使用不是出于反腐工作要求，而是出于人员安排甚至安置的要求，并没有完全考虑相关人员的自身素质、业务能力和工作意愿。

特别是一些纪委书记的选拔任用，主要是基于干部的职务安排，考虑更多的是职级和待遇。庄德水也赞同体系外监督力量薄弱之说。他分析说，原因在于监督信息的不对称，公众无法及时获知纪检监察系统内部情况，难以有针对性地开展监督。

新机构如何治理“灯下黑”？

“要抓住狐狸必须比狐狸更狡猾”

干部监督室重点监督谁？

近日，中央纪委增设干部监督室的动作，被认为是破解“灯下黑”的又一尝试。据中央纪委副书记陈文清披露，该监督室编制30人，设4个处，专门负责监督纪检监察干部，由中共中央书记处书记、中央纪委副书记赵洪祝直接分管。该机构主要受理与纪检监察内部人员有关的信访举报处理、线索调查和训诫惩处。

庄德水认为，目前，干部监督室很可能会处理大量反映地方纪委人员的信访举报。下一阶段，将强化下管一级的原则，重点加强对地方纪委领导班子成员的监督和管理。值得一提的是，落马后的原郴州纪委书记曾锦春曾提出过类似建议。他认为，上级纪委应直接对各级纪委监察部门行使监督权，专门成立监督局，只监督纪委工作。

地方纪委是否设干部监督室？

李永忠介绍，在中央纪委监督部内，此前有专门查处机关内部违纪违法行为的机关纪委。而此次增设的监督室，关键是要查整个纪检监察系统。

“查案是有层级有权限的，中央纪委的干部监督室主要查处省级纪委，而下一层级的地方纪委如果有特别典型、特别恶劣的案子，中央纪委干部监督室也可越级查，但属非常态做法。”李永忠表示，根据纪检监察体制改革要求和对口管理原则，地方纪委将在职能转变、机构设置方面与中央纪委相对接，也会设立专门的干部监督机构来强化监督。

为何由书记处书记直接管？

李永忠认为，由于被监督对象都是纪检干部，而他们是办案的内行，反侦查、反监督和反办案的能力比较强，所以这对干部监督室工作人员的业务能力、政治素质的要求会更高。他比喻说：“要抓住狐狸就必须比狐狸更狡猾。”

对于由赵洪祝直接管理干部监督室的安排，李永忠认为，赵洪祝在担任中央纪委副书记的同时还是中央书记处书记，他的这一身份不仅说明了决策层对此事的重视，也在某种程度上体现了中央对纪检系统的监督，有些情况他可以直接向中央书记处报告。

“灯下黑”如何才能根除？

应从“同体监督”变为“异体监督”

李永忠认为，设立干部监督室是对人民群众要求解决“灯下黑”呼声的回应，也是通过纪检制度改革推动政治体制改革的举措之一，应肯定其积极意义。同时，在李永忠看来，设立干部监督室更多只是应对当务之急的权宜之计，虽然对改变纪委书记的监管难题会有一定程度帮助，但本质上并未摆脱“同体监督”的老路，不是在纪委外设立机构来监督纪委。若要治本，最终还要靠“异体监督”解决。

专家称腐败“存量呆账”大

李永忠进一步解释，目前腐败“存量呆账”很大，使得纪检监察机关的选择性执纪执法有了主观可能。换言之，纪检干部被收买、利用、拉拢的可能性在增加。“现在设立一个监督自己的机构，主要还是针对纪检干部面临被拉拢的可能性比过去大得多的现状，设立之后肯定会有一定效果，但效果有多大、能否解决根本性问题，还需打一个问号。”

干部监督室应保持独立性

李永忠说，干部监督室要保持一定的独立性和权威性，如果还是处在“同体监督”模式下，就难以解决“灯下黑”。最终，还是要通过民众的监督包括媒体监督等体系外的监督，从“同体监督”变成“异体监督”。

对“异体监督”实现的路径，李永忠认为可先找一个地方试验，如获得成功可在全国范围内复制。

庄德水也认为，同体监督难以达到监督效果。他同时表示，当前缺乏一项专门针对纪检监察干部日常行为监管的具体制度，对纪检监察干部提出更高的廉政要求是合情合理的。