数读中国治理体系

蔡如鹏 陈飞

历经三十余载变革，中国在飞奔。在这个国家，人们比历史上任何一个时期都更有机会了解现实，也比任何一个时代更易迷失方向，而数据则是观察这些变化时代的窗口。借助数据，人们看到了中国社会努力的状态、迸发的瞬间，以及发展的代价。

国家治理体系和治理能力现代化，同样要靠科学的数据来支撑，而在数据之中，国情可以宏大到家国命运，也能微观到一饭一衣。

谁在治理中国

在各级政府机关中，位于中南海的国务院无疑是最高国家行政机关。依据《宪法》规定的18项职权，国务院统一领导各中央部委、地方各级政府的工作。毫无疑问，它领导下的这个行政机构是世界上最庞大的政府。

如今，每年至少有100万年轻人参加国家公务员考试，试图跻身其中。不过，最终他们中只有不到2万人能如愿以偿。而每录用1名公务员，社会需要付出成本2.6万元。在这1万多个招考的职位中，你可以和4895人抢夺一个热门职位，也可以选择无人竞争的冷门职位。

报考公务员的大多是大学毕业生，不过也有例外。2011年1月，一个名叫张彬的重庆人参加全市公务员招考并被录取，但两年后，有人发现他是一名在案嫌犯。

在这个庞大的体系里，在县、乡两级工作的公务员超过公务员总数的60%，大部分公务员在办事员、科员这两个级别走完仕途。

对大多数人来说，公务员的晋级之路十分漫长。如果你想从一个普通的科员一路晋升至省部级的公务员，需要经过副科、正科、副处、正处、副厅、正厅、副部、正部，八级台阶。现任外交部部长王毅1982年毕业后到外交部亚洲司当科员，2013年任外交部部长，从科员到部长他花了31年时间。

王毅算是脱颖而出的，他“小步快跑”仅用7年时间就完成了从科员到处长的多级跨越。即便是北京的优秀公务员，从科员到副处平均也需要11年。

全国能够升至处级的公务员有60万，其中6000人能够成为厅局级后备干部。而要真正成为4万名厅局级干部中的一员，他们一般至少还需要10年。当官至厅局级后，组织部门会从中选出1000人，作为省部级后备干部。

从一个普通科员成长为一位正厅局级官员，大约需要25年。如果不能在35岁升到正处，45岁升到正厅，那么意味着仕途很可能将从此止步。而最后能像王毅那样任省部级干部的公务员寥寥无几。

一边是超过700万的公务员，一边是国务院所属机构中不足100个正部级机构（含32个省区市），从普通公务员上升到这些机构一把手的概率只有数万分之一。

如果你认为这个国家的行政运转仅靠这700多万人，那就错了，因为很多在政府机关工作的公务人员并不具有公务员身份，尽管他们也“吃财政饭”，靠纳税人供养。

在中国，每10个公务人员中，大概只有5个具有公务员身份，而剩下5个中有2个连事业编制也没有。毫无疑问，有公务员身份的，地位和待遇通常高于有事业编制的；有事业编制的则高于没有编制的。

当然，这种身份也不是一成不变。比如，北京市平谷区30名因表现优秀获得事业编制的大学生“村官”，如果得到用人单位认可，一旦被提拔到副科级岗位，他们即可获得公务员身份。

粗略估算，中国各级政府“雇佣”的人员在1400万左右，他们分别任职于国家机关、群众团体、社会团体、宗教组织以及基层群众自治组织。如果按第六次全国人口普查公布的人口总数1339724852人计算，每不到100个中国人中就有一名公务人员或政府“雇佣”人员。

治理方法论

中国政府尽管庞大，但运转却不混乱，遵循着它自己的规律。逐级对上负责的各级政府构成了一个类似金字塔式的管理体系。在这个管理体系中，有在编行政人员519名的国务院机关处于最顶端的中枢位置。

在过去的一年里，国务院每24天颁布一项法规，每21.5小时下发一份文件、通知或复函。2013年，以国务院令的形式颁布的行政法规有15项，以国务院及国务院办公厅名义下发的文件、通知或复函共计407份，而以国务院各部门或地方政府名义下发的文件更是数以千计。

这些法规文件有的批准了上海自贸区的设立，有的将个人所得税的起征点调整到3500元，有的管理着南水北调工程的供用水，有的仅仅是确定这个清明节小长假到底休息哪3天。

法规、文件的出台少不了调研、开会。作为国务院总理的李克强，每月要召开国务院常务会议3.5次，各种座谈会0.8次，外出考察调研0.9次。此外，李克强每三天要接见一次外宾，每月处理一次公共突发事件。

各省部长们也同样面临时间不够、压力大的难题。江西省原省长吴新雄曾在手机号码公布后一天接到200多个电话；吉林省原省长洪虎曾因“吉林商厦大火”一天两次公开道歉；而住建部部长姜伟新在两会期间一天遭到记者三次围堵，其中一次发生在厕所门口。

2014年1月，省长们有49.2%的工作时间在开会；28%的时间在检查工作，包括走访基层调研、慰问干部群众、下达批示等；9.1%的时间出席各种活动；剩下13.8%的时间会见外党政商人事，他们中有3位在今年3月接见了阿里巴巴集团董事局主席马云。

证监会原主席郭树清在出任山东省省长后“吐槽”说，过去是吃不好，现在则是睡不好；过去周末可以休息一天，现在只能休息半天。

在办公桌前或会议讲台上，中国官员常常给人留下“谨言慎行、正襟危坐、不随便表态”的刻板印象。不过，有时他们也会以一些意想不到的方式进入公众的视野。

2012年12月20日，河南省漯河市民政局长戴友良单膝跪地劝说老人接受救助；2013年12月，广东省佛山市长刘悦伦在一档新年祝福的电视节目中，现场做了一道多宝鱼，并取名“多宝佛山”；2013年4月，湖南省畜牧水产局局长袁延文在食堂吃中餐时，坦然面对媒体的镜头吃鸡肉，希望以此消解民众因禽流感而产生的吃鸡恐惧；2013年4月19日，时任江西省南昌市长陈俊卿走上街头，劝阻市民不要闯红灯。

公务员是国家治理的实施者，但并不是所有公务员都有资格、有权利掌握国家权力，拥有项目审批权、人事权、财政权、资源分配权的公务员只是公务员队伍中的一小部分，绝大多数公务员和其他职业的人群一样从事着日常的行政工作。

北京市民拨打市长热线反映的问题，近一半会转交给城管来处理。北京市城管局6500多名正式执法人员和7300多名临时执法人员，履行着363项处罚权，每天除了处理大约3560件案件外，还承担着约8场次重大活动的外围环境保障、管理秩序和维护工作。

过去10年，北京市海淀区城管监察大队的694名执法人员每天罚款1.98万元。平均每个月，这个大队都会接到来自96310热线的举报972件，其中举报无照经营393件、夜间施工扰民148件、违法建设166件、小广告19件、施工扬尘5件、露天烧烤4件。

研究生于娟是郑州市金水区管理局一名普通的城管。她和其他城管队员们每天早上7：30列队训练、8：00到9：00记录和管理投诉，接下来如果不需要外出执勤，她的工作就是将记录和投诉整理装订成案卷，然后送往局里。

如果外出执法，这位26岁的女孩包里除了一串钥匙、一个眼镜盒、一把梳子、一支口红、一瓶擦手油、一个粉红色的钱包和行政执法证之外，还有一个巴掌大的执法记录仪，以防遇到蛮横的商贩。如发生冲突，这个黑色的仪器可以在事后还原真相。像于娟这样的硕士研究生，金水区城管局还有6名。