利率上限、国家立法及公众看法:法律是否反映公众的愿望?

蒂莫西·戈德斯密斯/娜塔莉·马丁(著) 杜明强(译)

利率上限、国家立法及公众看法:法律是否反映公众的愿望?

蒂莫西·戈德斯密斯/娜塔莉·马丁(著) 杜明强(译)[1]

消费者是否意识到有关利率上限的法律规定?消费者是支持一般的利率上限还是具体上下限度的贷款利率?消费者是否了解每年支付400%或者更高贷款利率在一些州是合法的?如果他们知道这样的利率在某些州是合法的,他们能否发现这些利率的可接受性或其中存在的问题?最近,我们通过对贫穷而较为民主的新墨西哥州进行民意调查来探寻这些相关问题的答案。[2]参见美国人口调查局，州、县相关讯息。http://quickfacts.census.gov/qfd/states/35000.html(最后访问时间:2013年9月13日)(新墨西哥州的贫困率为19%，相比之下全国的平均水平是14.3%); David Weigel，“民主党是如何赢得新墨西哥州的，奥巴马总统是如何将新墨西哥州作为根据地取得成功的?”SLATE.COM(Oct.9，2012)，http://www.slate.com/articles/news-and-politics/politics/2012/ 10/new-mexico-has-become-a-safe-democratic-state-because-of-a-growing-hispanic-population native -americans-and-bad-republican-taking-points-.html(据报道显示，现在的新墨西哥州是一个安全和民主之州，其种族由46.7%的西班牙人和10.1%美国土著组成)。因为新墨西哥州是全国消费使用率最高、发薪日贷款和标题贷款店铺集中度最高的州之一,[1]参见McKernan，S.，C.Ratcliffe，and D.Kuehn，Prohibitions，price caps，and disclosures;A look at state policies and alternative financial product use.Washington，D.C.:THE URBAN INSTITUTE，(Nov.2010)。作者们发现新墨西哥州的发薪日贷款使用率是15%，相比之下全国为10%;其标题贷款使用率是10%，全国为6%。我们认为,在这些贷款普及之地,新墨西哥州是衡量公众知识和兴趣的理想地点。[2]作者Nathalie Martin常在新墨西哥州内外对公众进行有关发薪日和标题贷款的演讲。可以理解的是，生活在高成本贷款是非法的州内的人们，或者在任何情况下，当他们知道在某些州需支付1，000%或更多的消费信贷时，很少有人表示惊讶。让人震惊的是新墨西哥人似乎对这种贷款即将发生的事实一知半解。一个50多岁受过高等教育妇女在和Martin教授一起出席一次州长金融知识峰会时曾对通过典当行收取上限为48%的费率表示不满。最近，在2012年，印度国家领导人在新墨西哥州举行的金融消费保护的会议上，有高层官员表示尽管他知道贷款利率是很高的，但没有意识到会是400%。这是因为贷款被宣扬为关系到两周内甚至每一天的成本。作为一点比较,我们也衡量了利率上限知识在信用卡领域的适用。

我们的数据显示,无论是普通贷款还是特殊类型贷款,公众在鼎力支持利率上限的情况上与以前的研究是一致的。更特别的是,我们也发现大多数消费者没有意识到在很多消费贷款中不存在利率上限的情况。这些数据有利于解释消费者没有努力去改变利率上限的法律的原因。

因为发薪日贷款和其他高息信贷产品都要由国家法律来规定,故而这些数据引出了国家立法在高成本信贷规制方面功效的基本问题。更具体而言,在政治家们强加利率上限的情况下似乎没有政治意愿,这难道与大多数普通民众认为应当存在利率上限的情况无关吗?这些数据是表明需要更多公共法律和立法过程的教育,还是简单地呼吁联邦利率上限?在这里,我们只做数据报道,不打算回答此类问题。

Ⅰ.关于利率上限的法律和政治

A.利率上限的法律

尽管借贷诚信法[3]Truth in Lending Act，15 U.S.C.§§1601-1667f(2006).、电子资金划拨法[4]Electronic Funds Transfer Act，15 U.S.C.§§1693-1693r(2006).及其他一般的联邦法律可适用于消费贷款,但目前还没有专门的联邦法律来规范消费性贷款利率。因此,利率上限或限制利率的问题就遗留给了州立法机构。在一些地区,主要是东海岸的州内,有时地方立法会限制一个贷款人向借款人收取任何类型消费贷款利息总量和费用,这就是说,正如Christopher Petersen教授指出的那样,法律是未经修改的。[1]Christopher Petersen，Usury Law，Payday Loans，Statutory Sleight of Hand:Salience Distortion in American Credit Pricing Limits，92 MINN.L.REv.1110，1117(2008).如果上限是18%,没有贷款人可以在某一贷款中收取多于18%的利率,还包括费用,这是没有例外的。

然而,在大多数地区,原始和微调利率上限是罕见的,18州加上哥伦比亚特区要么禁止发薪日贷款,要么以利率上限的方式来控制不良贷款人。[2]CORPORATION FOR ENTERPRISE DEVELOPMENT，PROTECTIONS FROM PREDATORY SHORTTERM LOANS2(2012)，available at http://cfed.org/assets/scorecard/2013/rgPredatoryLending-2013.pdf;See also Payday Lending Statutes，NATIONAL CONFERENCE OF STATE LEGISLATURES，http:// www.ncsl.orglissues-research/banking/payday-lending-state-statutes.aspx(last updated Sept.12，2013).这些禁止或限制发薪日贷利率在36%或者更低的州是:亚利桑那州、阿肯色州、科罗拉多州、康涅狄格州、哥伦比亚特区、格鲁吉亚、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、蒙大拿州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、俄勒冈州、宾夕法尼亚州、佛蒙特州和西弗吉尼亚州。[3]CORPORATION FOR ENTERPRISE DEVELOPMENT，supra note 7;See also Payday Lending Statutes，supra note 7.

B.利率上限的政治问题

利率上限的政治问题有时是不合常理的。虽然人们可能会认为民主地区更有可能对消费贷款利息设置上限,鉴于共和党政府倾向于避开监管的情况并非事实。民主党不可能有超过共和党的利率上限。在那些确实限制利率的州中,其中有4个摇摆州、10个蓝州、10个红州。[4]Red and Blue States Map(Average Margins of Presidential Victory)，WIKIMEDIA COMMONS，http:// commons.wikimedia.org/wiki/File:Red and Blue States.Map-(Average-Margins-of-Presidential-Victory).svg(last modified Feb.16，2013).在蓝州中的此类研究已经完成,如在新墨西哥州,[5]Red and Blue States Map(Average Margins of Presidential Victory)，WIKIMEDIA COMMONS，http:// commons.wikimedia.org/wiki/File:Red and Blue States.Map-(Average-Margins-of-Presidential-Victory).svg(last modified Feb.16，2013).就存在着对各种强加的利率上限有深刻和持久的抵制问题。[1]发薪日贷机构开始在新墨西哥州出现后，州政府在1991年就废除了普通高利贷条例(former N.M.STAT.ANN.§56-8-11-1)。此前的2007年夏天，新墨西哥州曾是只有两个规定发薪日贷的州的其中之一。参见 Alexander Bartik et al，Regulating Predatory Payday Lending:A State-by-State Analysis，ROOSEVELT INST.AT YALE CTR.ON ECON.POL'Y(2007)，available at https://www.efis.psc.mo.gov/mpsc/commoncomponents/viewdocument.asp?DocId=935476227，(last visited September 13，2013)。另一个是威斯康星州，这里也没有发薪日贷款的规制。5年来，新墨西哥州议会一直在争论着各种不同的发薪日贷款法规。最后，在2007年的立法会议期间，新墨西哥州议会修改1955年的新墨西哥州小额贷款法案，旨在解决州内的发日薪贷款问题。这些法规于2007年7月生效。新发规定的利率和手续费上限为15元每100元，这将会导致390%或者更高的实际利率出现，但新法只适用于贷款金额为$2，500.00或者以下的商业贷款，且还款期限为14至35天，为此，消费者才会给贷款人提供载有贷款金额、利息及手续费的支票，或者付款授权委托书。N.M.STAT.ANN.§ 58-15-3(A)(West2013)。最终，这种限制解释会破坏立法。各行业迅速向法外贷款产品转移，即长期贷款或不涉及远期支票。州内没有规定新的贷款(通常所称的“分期贷款”)类型。因此，政府会用几年的时间来试图规范发日薪贷款，但最终结果是法律没有改变短期贷款和高利率贷款的现实。相反,红州中的蒙大拿州和亚利桑那州[2]Arizona Payday Loan Reform，Proposition 200(2008)，BALLOTPEDIA，http://ballotpedia.org/wiki/index.php/ArizonaPaydayLoanReform，-Proposition-200-(2008)(last modified May28，2012)(亚利桑那州的选民战胜了一个发薪日主办投票的倡议，使得认可400%高利率的州法律被迫终止);Montana Loan Interest Rate Limit，I-164(2010)，BALLOTPEDIA，http://ballotpedia.org/wikilindex.phplMontanaLoanInterestRateLimit，-1-164-(2010)(last modified July 6，2012).则驱走了在他们州内的发薪日贷款机构,因为正如蒙大拿州竞选活动宣称的那样,“400%实在太多了”[3]Celinda Lake&Joshua Ulibarri，Results of a Statewide Survey on a Montana Ballot Initiative to Cap Interest Rates of Predatory Lenders，LAKE RESEARCH PARTNERS(January 2010)，http://www.consumerfed.org/pdfs/Publicmemo-MT-Payday.pdf;Payday Lenders Less Popular than Liquor Stores，CTR.FOR RESPONSIBLE LENDING(Feb.23，2011)，http://www.responsiblelending.org/media-center/press-releases/archives/Payday-lenders-less-popular-than-liquor-stores-majority-of-voters-would-support-moratorium-according-to-San-Jos%C3%A9-poll.html#;Poll Shows Support for Cap-ping Payday Loan Rates and Fees，THE VINDICATOR(January 25，2013)，http://www.thevindicator.com/news/article-2d0406f0-6714-11e2-997e-0019bb2963f4.html;Montana Loan Interest Rate Limit，BALLOTPEDIA，supra note 12(reporting that nearly 72%of Montana voters voted to cap interest rates on payday and auto title loans at 36%APR);Ohio Payday Lender Interest rate Cap，Issue 5(2008)，BALLOTPEDIA，http://ballotpedia.org/wiki/index.php/OhioPaydayLender-Interest-Rate-Cap，Issue 5-(2008)(last modified Aug.8，2013).。

C.信贷产品没有利率上限的观察

人们可能想了解什么样的贷款和信贷行为看上去好像是无利率上限的。消费者的借贷利率到底有多高?谁在使用这些高成本贷款?甚至假定大部分借款人都是有不良信用记录的低收入借款人,且几乎没有其他贷款选择,[1]这种假设可能完全不正确，但很显然贷款人想说什么来证明他们的产品和存在。See Karen E.Francis，Rollover，Rollover:A Behavioral Law and Economics Analysis of the Payday-Loan Industry，88 TEX.L.REV.611，617(2010)(“不管研究是如何最准确地描述贷款的市场参与者，很显然发薪日贷款人是低到中等收入人士，其中许多人有可替代信贷来源或容易获得的现金。”)当更多的贷款人进入市场时,利率的市场应对力会下降吗?对于这些问题的最终答案似乎是否定的。到目前为止,市场力量对大部分高成本贷款利率没有多大影响。[2]至少相对于发薪日贷款，增加贷款人的数量并未使其降价。See Michael A.Garemko III，Note，Texas's New Payday Lending Regulations:Effective Debi-asing Entails More Than the Right Message，17 TEX.J.C.L.&C.R.211，219-20(2012);Nathalie Martin，1，000%Interest——Good While Supplies Last:A Study of Payday Loan Practices and Solutions，52 ARIz.L.REv.563，614(2010)(指出:“发薪日贷款及其他短期贷款行业是典型的失败市场。新行业主要形成于20世纪90年代。因此，价格竞争并非必须要创建强大的市场份额。相反，大多数贷款人通常可以在法律允许的最大范围内对同样的贷款收取相似的费用。”)。标题贷款可能有些区别，但Professor Jim Hawkins发现至少在德州的价格竞争是同一层次的。See Jim Hawkins，Credit on Wheels:The Law and Business of Auto Title Lend -ing，69 WASH.&LEE L.REV.535，558-59(2012).事实上,尽管高成本借贷是消费贷款中增长最快的部分,[3]16.2011 Underbanked Market Sizing Study，CTR.FOR FIN.SERVS.INNOVATION，Nov.2012，at 1，available athttp://www.cfsinnovation.com/system/files/CFSI- 2011 - UnderbankedMarketSizing.StudyNovember-2012.pdf.这是一个金融服务创新中心的时讯(简称CFSI)，报道称:国家的金融领导权威机构服务于服务匮乏的消费者。通过原创性的生产研究以促进部门合作，为公司和机构提供专业化的咨询服务建议;制定公共政策，并投资于非营利性组织和初创企业，CFSI提供的周到服务惠及服务匮乏的消费者。发日薪贷款和标题贷款的产业集团，以及CFSI研究中心都是由Morgan Stanley投资创建的。Id.at 8.See also Fahzy Abdul-Rahman，Small-Dollar Predatory Lending and Bad Loans，GUIDE G-260(Coop.Extension Serv.，Coll.of Agric.，Consumer，and Envtl.Sciences，La Cruces，NM)，November 2012，available at，http://aces.nmsu.edu/pubs/-g/G260.pdf.Abdul-Rahman.报道说:在1992年至2000年间，新墨西哥州掠夺性贷款人的数量从每66000市民一个增长为每5212市民一个。他还指出，在新墨西哥州，掠夺性贷款的卖场高度集中在小城市，以及少数民族多或高贫困率的城市，例如Gallup(880 people per lender)，Grants(881 people per lender)，and Farmington (1，647 people per lender)，这是新墨西哥州其他地区利率的六倍。Id.(citation omitted).无论多少贷款人进入市场,高成本贷款产品的利率似乎总在400%至1000%之间徘徊。

有很多不同种类的高成本贷款,每种贷款都有各种各样的条款。例如,创造所谓的“分期付款贷款”来规避新墨西哥州法律所要求的14至35天的贷款,以限制每笔利息和手续费为每100美元15美元的这种多达14天的贷款。在一个类似的分期付款贷款中,最近的一个案例显示有一个贷款人被控告到州总检察长办公室,一个消费者借款100美元,被要求在26周内的每双周偿还40.16美元,加之最后一期还需还55.24美元。[1]See New Mexico，ex rel.，Gary K.King v.B&B Inv.Grp.，No.D-0101OCV-2009-01916 at 1-2(1st Dist.NM，Dec.3，2010);see also Felix Salmon，“Loan Sharking Datapoints of the Day”，REUTERS (Jan.6，2010)，http://blogs.reuters.com/felix-salmon/2010/01/07/loan-sharking-datapoints-of-theday/.总共下来,这样100美元的借款需偿还1,099.71美元,即本金100美元和999.71美元的利息。这笔贷款的年利率为1147%。[2]King，No.D-01010CV-2009-01916 at 1-2.

另一个常见的例子是无利率限制的真正的“发薪日贷款”,如此命名的初衷是帮助客户解决在该笔贷款和下次发薪日贷款期间出现的短期现金流危机。[3]See Ronald J.Mann&Jim Hawkins，Just Until Payday，54 UCLA L.REV.855，857(2007)(explaining the mechanics of a typical payday loan);Francis，supra note 14，at 611-12(describing a payday loan transaction)在一个典型的贷款中,消费者的每100美元的贷款利率在15—25美元之间,从现在到发薪日,意味着就是少于或等于14日的时间。[4]See Nathalie Martin，1，000%Interest-Good While Supplies Last:A Study of Payday Loan Practices and Solutions，52 ARiz.L.REV.563，564(2010)(giving an example of a typical payday loan).例如,如果一个消费者在领取工资四天前已经用完了自己所有的现金,她就可以从发薪日贷款人处贷一笔390美元的贷款,到她下一个发薪日偿还,现在是10日了。要按每100美元贷款15元的利率获得贷款390美元,她需要一个支票存款账户。她需写一张支票或者授权自动借记为460美元,分期付款到她下一个发薪日。[5]See Nathalie Martin，1，000%Interest-Good While Supplies Last:A Study of Payday Loan Practices and Solutions，52 ARiz.L.REV.563，564(2010)(giving an example of a typical payday loan).发薪日到时,假设她现在有钱,她既可以选择支票也可以选借记卡将贷款还清,或者她可以去支付60美元的利息为接下来的两周借来390美元。这样一笔贷款的年利率是400%或更多些,这取决于该贷款仍然未决的天数。[6]虽然有些贷款人认为像这样陈述年利率贷款是不合适的，因为这些贷款是短期贷款，他们实际上并没用短期信贷。对于借款人来说每年有大量的贷款并反复使之利滚利是很正常的，故借款人像这样的大部分时间都在贷款中。See Francis，supra note 14，at 613，617-18.

再一个常见的无限制状态下的高成本贷款产品的例子是汽车标题贷款,因为客户不需要银行账户。[7]Kathryn Fritzdixon，Jim Hawkins&Paige Marta Skiba，Dude，Where's My Car Title?:The Law，Behavior，and Economics of Title Lending Markets，2014 U.ILL.L.REv.(forthcoming 2014);Nathalie Martin&Ozymandias Adams，Grand Theft Auto Loans:Repossession and Demographic Realities in Title Lending，77 Mo.L.REv.41(2012).相反,他们只需要一辆无障碍的汽车来保证贷款。这些贷款承载月利息是25%,或300%的年利息。[1]See Martin&Adams，supra note 23，at 60;Hawkins，Fritzdixon&Skiba，supra note 23，at 2.虽然标题贷款通常承载的利率低于发薪日贷款,他们会倾向于更大额的贷款,这同时也增加他们难以偿还贷款和产生债务陷阱的几率。[2]参见Martin&Adams，supra note 23，at 74。很显然，Professor Jim Hawkins发现借款人并没有完全理解标题贷款的成本。参见Hawkins，supra note 15，at 557。与信用卡债务相比，接受调查的人并没有显示出对标题贷款高成本的理解力。只有25.71%(n=9)的人认识到一个标题贷款比信用卡债务要昂贵很多，而17.14%(n=6)的人认为标题贷款比信用卡债务便宜很多。5.71%(n=2)的人认为一个标题贷款不比信用卡债务昂贵，以及31.43%(n=11)的人认为这两种贷款成本相同。虽然这种小样本不能代表一般借款人，但让人困扰的事很少人理解标题贷款的相对成本。他们也遭受借款人失去汽车的可能性,这是本文所描述的不被其他形式的高成本贷款忍受的风险。[3]Martin&Adams，supra note 23，at 78-80，85-86.

对于消费者的贷款类型没有利率限制的情形,这里只是提供了较少的例子。

Ⅱ.公众舆论对利率上限与其他发薪日式贷款的限制

我们增加的大量数据显示,公众要么整体上支持利率上限,要么支持发薪日式的贷款。例如,在蒙大拿州,75%的人投票支持限制所有消费者贷款利息为36%。[4]Results of a Statewide Survey on a Montana Ballot Initiative to Cap Interest Rates of Predatory Lenders，LAKE RESEARCH PARTNERS(Jan.2010)，http://www.consumerfed.org/pdfs/Publicmemo-MT-Payday.pdf;CTR.FOR RESPONSIBLE LENDING，supra note 13;Montana Loan Interest Rate Limit，BALLOTPEDIA，supra note 13(报道称约72%的蒙大拿州选民投票支持限制发薪日和汽车标题贷款的利率为36%);Ohio Payday Lender Interest Rate Cap，BALLOTPEDIA，supra note 13.同样,在听说发薪日和标题贷款人在德州会收取500%或更多的利率后,63%的45岁以上的德州人强烈认为在州内应该设定利率和费用上限,有79%的受访者报道说他们相信这个上限应该是36%或更少。[1]Summary of AARP Poll of Texans Age 45+，AARP(Jan.2013)，http://www.aarp.org/content/dam/aarp/ research/surveys-statistics/econ/2013/Summary-of-AARP-Poll-of-Texans-Age-45-Plus-Opinions-on -Payday-Loan-Rates-and-Legislation-AARP.pdf;THE VINDICATOR，supra note 13;Paydayand Auto Title Lending，LBJ SCHOOL OF PUBLIC AFFAIRS，CENTER FOR POLITICS AND GOVERNANCE，http://www.utexas.edu/1bj/cpg/docs/f3-2013-payday.pdf(last visited Sept.20，2013)(containing an excellent summary of existing Texas law).在德州公平贷款联盟[2]德州公平贷款联盟是由德州30多家金融机构、社会和信仰组织组成的一个致力于加强监管发薪日贷款 行 业 的 团 体。TexasFairLending Alliance， UNITED WAY HouSTON， http://www.unitedwayhouston.org/default/Texas%20Fair/20Lending%20Alliance-%20AEI%20Presentation.pdf(last visited Oct.6，2013).和德州信仰公平放贷机构实施的另一项调查中,79%至85%的受访者赞成限制发薪日和汽车标题贷款的年利率在36%或更少。[3]Rudolph Bush，Statewide Survey Shows Broad Support for Payday Lending Reform，DALLAS NEWS CITY HALL BLOG(June 21，2012，9:41 AM)，http://cityhallblog.dallasnews.com/2012/06/statewidesurvey-shows-broad-support-for-payday-lending-reform.html/(reporting that 79%of Texans polled favored capping interest rates on payday and auto title loans at 36%APR or less);THEVINDICATOR，supra note 13.

在爱荷华州,调查数据显示十分之七的爱荷华州人认为应该限制发薪日贷款利率和费用。[4]Iowans for Payday Loan Reform:Iowa Poll Reveals Strong Bi-partisan Support for Payday Lending Reform，lowaPolitics.com(Jan.26，2011)，http://www.iowapolitics.com/index.iml?Article=224730(reporting that 7 in 10 Iowans called for capped payday loan interest rates).亚利桑那州人以压倒性的投票结束州内的发薪日贷款。[5]亚利桑那州的发薪日贷款改革，BALLOTPEDIA，supra note 12(亚利桑那州的选民击败了发薪日主办投票的倡议，强制结束了允许400%的利率的州法律)，但标题贷款在该州未得到限制，造成贷款人从发薪日贷款转向标题贷款。参见Maureen West，Payday Lenders Morphing Into Auto Title Lenders，AARP(Dec.10，2010)。http://www.aarp.org/money/scams-fraud/info-12-2010/payday-1endersmorphing-into-auto title-lenders.html.同样,在2008年,63%的俄亥俄州人投票将利率上限限制为28%。[6]Ohio Payday Lender Interest Rate Cap，BALLOTPEDIA，supra note 13(报道称俄亥俄州63%的选民投票赞成限制该州发薪日贷款利率为28%);2010 Payday Lending Poll Results，CATHOLIC CONFERENCE OFOHIO(April 29，2010)，http://www.ohiocathconf.org/i/EJ/GraphWorkO4.pdf.罗德岛是新英格兰州内唯一准许发薪日贷款的地方,民调显示76%的罗德岛民支持限制发薪日贷款利息。[7]Press Release，R.I.Office of the Gen.Treasurer，Coalition，Raimondo，Taveras Raise Aware-ness on Payday Lending Pitfalls(Apr.17，2012)，http://www.ri.gov/press/view/l6334(报道称76%的罗德岛人支持发薪日贷款利率上限);2010 Payday Lending Poll Results，supra note 33.肯塔基州的公民同样支持所有贷款的利率上限为36%。[8]Kentucky Voters Support a 36 Percent Rate Cap on Payday Loans，Despite Database and Job Loss Threat，KY.COALITION FOR RESPONSIBLE LENDING，http://kyresponsiblelending.org/wp-content/uploads/ 2012/1O/Poll-data-fact-sheet.pdf(last visited Sept.19，2013).最终,在科罗拉多州,选民同意有必要建立一个类似36%的上限。[1]Isabel Nicholson，The Truth About Payday Loans:How Hardworking Coloradans Take the Bait and Get Caught in a Cycle of Debt，BELL POL.CTR.(Feb.15，2008)，https://bellpolicy.org/sites/default/ files/PUBS/IssBrf/2008/02PaydayLoansweb.pdf在国家方面,负责贷款中心的一项调查显示,四分之三的美国人认为国会应该限制利率,72%的人认为上限不应高于36%。[2]Congress Should Cap Interest Rates，CTR.FOR RESPONSIBLE LENDING(March 2009)，http://www.responsiblelending.org/payday-lending/policy-legislation/congress/interest-rate-survey.pdf;，Christopher L.Peterson，“Warning:Predatory Lender”-A Proposal for Candid Predatory Small LoanOrdinances，69 WASH.&LEE L.REv.893(2012)，available at http://ssm.com/abstract-1971971(全国一百多个不同的地方政府都采取用法令限制高成本、小额贷款。这种趋势反映了大多数美国本土公民都反对三位数贷款利率的合法性，长期扶持发薪日贷款以及汽车标题贷款是严重的民事违法行为甚至构成犯罪)，Id.at 893-95，n.1(citing CTR.FOR POL.ENTREPRENEURSHIP，Poll on Payday Lending Legislation(Feb.15，2008)，available at http://www.c-pe.org/download/PaydayLendingReform/Poll-PaydayLending.pdf(“从加权样本为科罗拉多州500名选民来看，74%的受访者赞成为公司可收取发薪日贷款利率上限为36%的立法提议”)。事实上,没有研究发现公众欲望是不限制利率的。

另外,如下节所述,公众似乎会认为这样的限制很到位,即使他们不是限制,这表明人们对法律实际的规定知之甚少。我们的数据表明,至少在一个有大量高成本贷款人的小州内,很多人根本不知道有500%甚至1000%的贷款利率存在,也许更重要的是,他们听说这样的贷款是合法的时候会一致感到惊讶的。[3]See infra notes 42-49 and accompanying text.

Ⅲ.研究

A.介绍研究方法

我们的研究旨在评估公众对与金融实践相关的借贷的理解和态度。我们想知道公众对当前各种贷款利率的了解程度。我们也对人们关于对政府在借贷规制中的作用所持的观点感兴趣,特别是政府是否应该限制贷款产品的利息。研究表明,大部分贷款无利率上限,且高成本贷款机构和产品无处不在。[4]For one exception，see Bartik，supra note 11 and accompanying text.这种情况使我们证明了这样的假设:即使某个地方的高成本贷款非常普遍,人们也没有意识到高利率的存在。我们收集这些数〛据和其他主题资料,然后一方面调查了受访者的金融信念和态度之间的关系,另一方面也涉及不同的人口统计数据,如宗教和教育的关系。该研究结果会对新的立法和关于治理高成本贷款行业的现行法的修订产生潜在影响。

B.方法

我们设计了一个28项内容的调查,以评估人们对各种金融问题的知识和信念。这些被讨论的问题和数据都在附录A中。这项调查是通过Opino调查系统来管理两组单独的受访者。参与者在他们方便之时用其个人电脑参与网上调查。

科目。第一组105名大学生参与了调查,部分研究要求满足本科所学的是心理学课程;第二组94名参与者被要求通过广告放置在当地的报纸中,遍及新墨西哥州内几个大城市。公众参与者会获得1张10美元的沃尔玛卡作为报酬。该研究还通过了新墨西哥大学机构评审委员会的批准。

C.结果

1.概况

我们通过独立的卡方测验[1]DAVID C.HOWELL，FUNDAMENTAL STATISTICS FOR BEHAVIORAL SCIENCES 502-531(7th.ed.2010)，available at http://yunikall06.files.wordpress.com/2013/03/fundamental-statistics-behavioralsciences.pdf.比较了大学生和普通民众这两组人群对每一个问题的回答。组员对很多项问题的看法显著不同,但这些大多是人口问题,如年龄、教育程度、职业以及收入特点,这就可以推定大学生组和普通民众组之间的区别。此外,我们发现学生不太可能去贷款,当他们贷款借来的钱较少时,确实也会取出贷款。与普通民众相比,学生们预测到的贷款年利率相对要低些。然而,仍有剩下的没有明显差异的问题,所以我们将两组的结果合成一个199名参与者的样本来简化分析和报告。附录A给出了联合样本参与者对每个问题回应的比例。这些回应者中大约三分之二是女性,学生占50%,且60%的人在30岁以下。70%的人年收入少于或等于3万美元,大约三分之二的人高中毕业或者有些是大学毕业。约45%的人注册民主党,42%的人自称是自由派或自由的政治、社会观点。此外,40%的回应者自称信仰宗教且非常虔诚,30%的人信奉最大的宗教类别——天主教。

2.与信仰结果相关的利率上限

a.信用卡利率

问题6—14是有关消费者对信用卡的使用和相关法律知识的问题。[1]更具体而言，问题1—14是关于消费者能否还清信用卡的频率问题，至于信用卡的实际利率，以及参与者是否使用信用卡和他们所承受的范围都在附录A中可以找到答案。因为本文的目的之一是分享我们的发现:即公众缺乏法律知识的利率上限,以及公众对利率上限的两党支持,这里讨论的重点也与这两个主题相关。在附录A中提供了相关问题的详细信息。作为起点,45%的受访者在信用卡上借过钱且大部分人都通过结转逐月进行了平衡。问题6是,“当用信用卡借钱,你认为目前法律是否对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?”超过58%的参与者认为现行法确实限制了信用卡公司收取利率的数量。事实上,法律并不包含这样的限制,这表明超过一半的公众被有关信用卡利率上限的保护性法律规定误导了。

问题7问“如果你认为信用卡上有利率上限,其中下列哪些年百分比利率(如10%或者以下,25%,50%,200%或更高)最接近从信用卡上借钱的法律允许的最大年度百分比利率?”超过48%的参与者认为利率是25%或更少,这些人认为有利率上限且25%是最常见的选择。问题8问“如果用信用卡借钱,你认为现行法是否应该对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?”超过90%的参与者认为法律应该限制信用卡的利率。问题9问“如果你认为应该有一个上限,那么这个上限该是多少?有以下选择:10%或以下、25%、50%、200%或更高”。接近53%的人认为这个上限应为10%或更低,也有超过29%的人认为这个上限应为25%。综合所有参与者来看,82%以上的人认为信用卡的利率应以25%为上限。

问题10,要求参与者假定是Sally,一个假设的消费者,她用信用卡支付,且信用卡公司明知她无力还上她所借的钱。然后问参与者是否认为贷款人仍然借钱给她是合法的。大多数参与者,约59%,错误地认为如果贷款人明知Sally没有能力还款,仍然贷款给她是非法的。在美国,无力还贷款几乎不会影响贷款的合法性,但肯定不能在信用卡债务中这样做。[1]See John Pottow，Ability to Pay，8 BERKELEY Bus.L.J.175，175-77(2011)。这篇文章讨论新的金融消费保护局的规则是如何让该机构考虑抵押贷款的借款人在实现抵押贷款时是否具有支付能力。Id.at 176.再次,这些数据表明公众被有关信用卡债务的法律所误导了。

b.店面或短期贷款

问题15—23是关于参与者对店面或短期贷款的知识和运用,这在研究中被定义为贷款,“由于在你的下次发薪日或其他短时间内,你可能不得不用你的车去换取金钱”。短期贷款的定义足以概括发薪日贷款,标题贷款以及三位数利息的“分期付款贷款”,这是一个在新墨西哥州相对较新的产品,旨在规避新法限制发薪日贷款的417%或更少的利率。[2]See Martin，supra note 20，at 564(描述的方式是贷款人尽力去规避现行法以及一个典型的发薪日贷款和分期付款贷款的例子);Martin&Adams，supra note 23，at 42-43(关于一个典型的标题贷款的描述)。Id.at 91 n.221.调查工具对短期贷款作了如下描述:接下来你将被问及短期贷款的几个问题。我们所指的短期贷款是指从店面贷款人处获取的贷款，通常于你的下次发薪日或者其他一些很短的时间到期。你也可能用你的车去换取金钱。你将被问道你认为法律是什么，以及被问及应对短期贷款的法律。问题15问“当用短期贷款借钱时,你认为现行法会对贷款人收取的最大年百分比利率进行限制或设置上限?”约56%的参与者作了否定回答,事实上这是正确的,新墨西哥州的法律不会限制消费者贷款的利率。[3]See Bartik，supra note 11。新墨西哥州试图将发薪日贷款利率上限规定为39%左右，但法律存在很大的漏洞，即贷款人开始提供发薪日贷款时没有远期支票，这样贷款就在法律规定之外，使之完全不受监管。从技术上讲，发薪日贷款利率上限是390%，所有其他贷款无利率上限。

尽管近一半的参与者(近44%)对利率上限和短期贷款的法律一无所知,但实际上我们对有这么多新墨西哥人知道短期贷款没有实行利率上限的情况感到意外。我们在发薪日贷款和标题贷款领域有广泛研究和写作,却很少遇到中产阶级的人都了解这些利率并未受到限制。也许人们的法律意识比我们预计的要强,因为有相当惊人的23%的参与者称他们已经办理过短期贷款。以前新墨西哥州数据显示有15%使用发薪日贷款,10%的人用标题贷款。[1]See Appendix A，Question 22;McKernan，Ratcliffe，&Kuehn，supra note 2。作者发现在新墨西哥州，发薪日贷款的使用率为15%，相比之下全国为10%，且标题贷款的使用率是10%，全国为6%。虽然我们最初23%的数据似乎高于新墨西哥州以前的数据，但我们的数据既包括发薪日和标题贷款，也包含像高利率的分期付款贷款及其他短期贷款。这些比例远高于全国5%的人使用高成本贷款或标题贷款。[2]Payday Lending in America，PEW CHARITABLE TRUST 22-23(July 2012)，available athttp://www.pewstates.org/uploadedFiles/PCSAssets/2012/PewPaydayLending-Report.pdf.(finding that 5.5%of borrowers reported using payday loans nationally).新墨西哥州的高成本贷款使用率可能比我们发现的更高,因为我们仅仅宣传的是我们在州内所调查的主要城市、商店,发薪日贷款和标题贷款较为集中的小城镇。[3]Abdul-Rahman，supra note 16，at 1.

问题16问及如果预测店面或短期贷款存在利率上限,在5类贷款利率中哪一类是他们认为最大的年利率。只有很少比例的新墨西哥人认为店面或短期贷款的利率上限为200%或更多。因为现有贷款的利率远远超过200%,故这些数据进一步表明很多人通常没有真正意识到高成本贷款的代价。

问题17问道,“当用短期贷款借款时,你认为现行法是否应该对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?”大约86%的参与者认为现行法应该限制店面贷款或短期贷款的利息和费用。问题18问及如果预测店面或短期贷款应该设定利率上限,那么应选择何种上限。其面临的选择有10%或更低,25%、50%、100%、200%或更高。超过72%的参与者感觉最接近这种贷款的利率上限应该是25%或更低。有趣的是,那些自己已经获取短期贷款的人比普通公众更支持利率上限,尽管不是大范围现象。超过95%的获取短期贷款的人支持利率上限,而只有不到85%的没有取得短期贷款的人支持该上限。

同有关信用卡的问题一样,问题19要求参与者假定我们的消费者Sally,取得了短期贷款,且贷款人明知Sally将无力还款。然后问参与者这种贷款是否合法。接近56%的参与者认为这样的贷款是不合法的,尽管如此,同信用卡一样,偿还短期贷款的能力如发薪日贷款、标题贷款或者分期付款贷款,都不影响这种贷款的合法性。[1]这将改变新消费者金融保护局的规定。As enacted，Dodd-Frank Section 1411(b)amends the Truth In Lending Act(“TILA”)Chapter 2，15 U.S.C.§1631-51(2006)，by inserting a new section 129C.15 U.S.C.A §1639c(2013 West).另外,问题21要求参与者预测一下短期贷款的年利率。有19%的准确报告说这种贷款利率为200%或更多,其他81%的人对发薪日、标题或分期付款贷款的年利率是200%或更多没有概念。这些数据表明绝大部分人对真正的高成本信用贷款是缺乏认知的。

3.交叉列表数据

正如上文所述,我们也对问题进行了交叉列表。通过这种分析,我们调查受访者是否倾向于单方面回答问题,或以某种方式回答第二个问题,且能使我们检查两个不同特征之间的关系。例如,保守派(问题25)比自由派(问题28)更有可能会反对政府对利率的规制吗?这些交叉分析更难执行和报告,但通过他们可揭示参与者信念之间有趣的关系。结果可参见附录B,在表格B1和B3中。一个重要的卡方检验(如P<.05)表明一个人回答一个问题往往会决定他对其他问题的反应。共有124项统计的显著交叉关系,但其中多数具有人口依赖性,如年长的受访者多是受过较好教育的和高收入的人群。附录B显示了选择重要的交叉表的关系问题。对于每个交叉表的分析,我们报告有条件的受访者在每一个卡方检验结果中的比例。

表B1显示的是我们受访者的样本,男性比女性要保守。男女比率从60∶40变化到标榜是很保守的人对很自由的人之比为28∶72。有趣的是,这种男女比例的细微差别也存在于政党(问题24)[2]我们承认政党归属不能预测在所有问题上的态度和许多复杂的态度，以及由此去判断一个人是否相信或不信消费贷款利率应该设置上限。鉴于这些复杂性，我们的唯一目标是测试这样的理论，即民主党更有可能作为一个整体来支持利率上限，而共和党整体上较少而不是较多支持。尽管这个假设被证明是对的，但共和党人支持利率上限的比例远比我们预期的要大。,宗教信仰或宗教信念(问题27)中。尽管其他特征有共性,但这种政治或社会区分在男女之间得到维持。

表B2显示,支持政府监管利率(问题28)变为政治、社会观点功能(问题25)。正如人们所预期的那样,自由派比保守派更加有可能支持政府对利率的监管。但是,有些惊讶的是,即使在这些标榜他们自己非常保守的人群中,大多数(57%)人认为政府应该对利率设置限制。表B3显示了政党和支持政府监管利率之间的类似关系。民主党人比共和党人更有可能政府监管利率,但即使在共和党人中,也有74%的人支持政府监管。虽然在附录B中没有报告,我们发现了有关政府对信用卡利率(问题8)和短期贷款利率(问题17)监管的类似模式中反应更为具体的问题。

全面地考虑,这些数据显示,两党公开支持利率上限和提高持久质疑,即政治体制是否正在致力于创建公众支持和期盼的消费者保护法。基于这些数据,且假定被选出的政客制定的法律得到公众的支持,所有的政治家(无论政党)应该支持利率上限,在州或国家层面亦如此。

结论

我们的数据显示广泛支持两种类别的利率上限,即信用卡和高利息,发薪日和标题式贷款。现有大量数据表明,大多数美国人相信利率上限。虽然我们的数据显示支持利率上限立法的大多数是民主党人,但数据显示超过57%的被称为政治上“非常保守”的人,在这些人中,有82%以上的人倾向于支持利率上限而非否定利率上限。即使是在几乎没有利率上限的新墨西哥州,绝大多数市民也支持利率上限。

这些数据激发的问题是为何公众不主动去寻找利率上限的法律。我们认为这答案在于:首先,很多人误认为利率是有上限的(信用卡的是58%以上,短期贷款是43%以上),但实际上这些利率是无上限的。换句话说,人们误解和高估了现行法所提供的保护。其次,即使在那些了解法律没有规定上限的人群中,大部分人也未意识到贷款人现在收取的利率高达200%甚至更高。

事实上,我们的数据显示,当问题21参与者被问及关于短期贷款的平均利率的知识时,只有19%的参与者知道实际利率为200%或更高。这就意味着在一个没有利率上限的州内,贷款人通常可以在消费者贷款中收取400%—1110%的年利率,且高成本贷款无处不在,81%的公众并未意识到这些贷款的成本代价。如果公众知晓目前的贷款实践,这些数据表明,他们将会支持颁布利率上限的立法。

附录A.调查问题与回应

下面是关于199名参与者的完整调查问题和回应的报道(N=94名公众组的参与者和N=105名学生组的参与者)。若其中一列中的比例之和不等于100,那么就是余下的参与者没有回答此问题。

问题1.你是男性还是女性?

男性 34.67

女性 65.33

问题2.你的年龄是?

18—30 60.80

31—50 18.09

51或者以上者 21.11

问题3.你的学历是?

高中毕业或相同的文化程度 39.20

贸易职业技术证书 0.50

大专学历 28.64

学士学位 17.59

硕士学位 8.54

博士学位 5.53

问题4.下列哪一类最能描述你的职业?

学生 52.26

福利接受者 0.50

劳动者 2.01

警察 3.02

健康关怀 5.03

军人 1.01

销售 4.02

教育 5.03

政府 1.51

管理 2.51

专业人才 6.03

其他 17.09

问题5.你的年收入是多少?

少于30,000美元 71.36

30,000—59,999美元 18.09

60,000—89,999美元 7.04

90,000美元或者以上 3.52

问题6.当用信用卡借钱时，你认为目前法律是否对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?

否定回答 41.21

肯定回答 58.29

问题7.如果你认为信用卡上有利率上限，其中下列哪些年百分比利率最接近从信用卡上借钱的法律允许的最大年度百分比利率?

10%或者以下 12.06

25% 36.68

50% 9.05

100% 0.50

200%或者更高 1.51

我认为没有最大利率 40.20[1]当这些结果从一个表到另一个表有轻微变化时，见表6中的此数据和第一个数据，这就意味着有人偶尔会认为无上限，但是后来又选择了下一个问题中的上限。这是很少见的，正如这些数据所示。

问题8.如果用信用卡借钱，你认为现行法是否应该对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?

否定回答 8.04

肯定回答 90.45

问题9.如果你对前述问题都是肯定回答，那么下列利率中最接近于法律许可的信用卡贷款最大百分比的年利率应该是多少?

10%或以下 52.76

25% 29.15

50% 8.04

100% 0.50

200%或以上 0.00

我认为不应该有最大利率 9.55

问题10.假定是Sally用信用卡支付，且信用卡公司明知她无力还上她所借的钱。你是否认为贷款人仍然借钱给她是合法的?

否定回答 58.79

肯定回答 40.70

问题11.你认为人们多久一次性还清信用卡贷款上每个月的全部贷款额度?

几乎很少 2 7.6 4

20%一次 40.7 0

40%一次 19.1 0

60%一次 9.5 5

80%一次 2.0 1

几乎总是 0.5 0

问题12.平均来讲，你预测信用卡贷款收取的实际年度百分比利率是多少?

10%或以下 17.59

25% 65.83

50% 12.06

100% 2.51

200%或以上 1.01

问题13.你曾经用信用卡借过钱吗?

否定回答 53.77

肯定回答 45.23

问题14.如果你对上述问题都是肯定回答的，那么，在你曾经使用的信用卡中什么是最大的平衡(金额每个月翻倍)?

少于1000美元 18.59

1000—4999美元 13.57

5000—9999美元 9.05

10,000—19,999美元 4.52

20,000以上 1.51

我从未进行过信用卡贷款的平衡 52.76

问题15.当用短期贷款借钱时，你认为现行法会对贷款人收取的最大年百分比利率进行限制或设置上限?

否定回答 56.28

肯定回答 43.22

问题16.如果你对前述问题都是肯定回答，那么下列利率中最接近于法律许可的短期贷款最大百分比的年利率应该是多少?

10%或以下 9.55

25% 19.10

50% 12.56

100% 3.02

200%或以上 4.52

我认为不存在最大利率 51.26

问题17.当用短期贷款借款时，你认为现行法是否应该对贷款人可收取最大百分比的年利率进行限制或设定上限?

否定回答 13.07

肯定回答 86.43

问题18.如果你对前述问题都是肯定回答，那么下列利率中哪一种应该是最接近于法律许可的短期贷款最大百分比的年利率?

10%或以下 40.20

25% 32.66

50% 13.07

100% 2.01

200%或以上 0.00

我认为这里不应该有一个最大利率 12.06

问题19.假设Sally取得了短期贷款，且贷款人明知Sally将无力还款。你认为这种贷款合法吗?

否定回答 56.28

肯定回答 43.22

问题20.在这种贷款条件下，你认为人们多久能还清贷款且不再马上借钱?

几乎很少 25.63

20%的时间 28.64

40%的时间 22.11

60%的时间 15.08

80%的时间 5.53

几乎总是 2.51

问题21.平均来讲，你预测短期贷款收取的实际年度百分比利率是多少? 10%或以下 14.07

25% 28.14

50% 32.66

100% 5.53

200%或以上 18.59

问题22.你曾经取出过短期贷款吗?

否定回答 76.38

肯定回答 22.61

问题23.如果你对上述问题做肯定回答，那么你曾拥有的最大额的短期贷款是?

少于1000美元 10.55

1000—4999美元 9.05

5000—9999美元 3.52

10,000—19,999美元 0.50

我从未有过短期贷款 76.38

问题24.你所登记的党派是?

民主党 44.72

共和党 21.11

独立党 14.57

无党派 19.60

问题25.你怎样评价你的政治、社会观点?

非常保守 7.54

保守 17.09

中性 33.67

自由 27.14

非常自由 14.57

问题26.你如何描述你的宗教信仰?

天主教 29.65

新教 12.56

东正教 2.51

穆斯林 0.50

其他 27.64

无 27.14

问题27.你如何评价你的宗教信念?

非常虔诚 9.55

虔诚 30.15

中性 20.60

不是非常虔诚 16.58

根本不虔诚 23.12

问题28.你相信政府会设置利率限制吗?

否定回答 12.56

肯定回答 86.93

附录B:交叉表格分析选择的问题

下面是对交叉表格分析选择的成对问题。在每种情形中,都会涉及199名参与者。在每个单元的数字表示回答第一个问题的比例(行)的一种方式,打破了他们如何回答第二个问题(列)。如果行中的比例变化显著,那么有受访者如何回答两个问题的相关性。每个表中的最后一行显示的比例交叉反映整个行的类别。

表B1.对比问题25(行:你如何评价你的政治、社会观点?)和问题1(列:你是男性还是女性)。卡方检测=10.18，p<.05

男性女性总计非常保守60.0040.00100保守 29.41 29.41 100中性 43.28 56.72 100自由 24.07 75.93 100非常自由 27.59 72.41 100总数 34.67 65.33 100

表B2.对比问题25(行:你如何评价你的政治、社会观点?)和问题28(列:你相信政府会限制利率吗?)卡方检测=30.89，p<.01

不相信相信总计非常保守42.8657.14100保守 17.65 82.35 100中性 14.93 85.07 100自由 1.85 98.15 100非常自由 6.90 93.10 100总数 12.56 86.93 100

表格B3.对比问题24(行:你所登记的党派是?)和问题28(列:你相信政府会限制利率吗?)卡方检测=11.26，p<.05

不相信 相信 总计民主党 5.68 94.32 100共和党 26.19 73.81 100独立党 10.34 89.66 100无15.38 84.62 100总数 12.56 86.93 100

(初审:刘诚)

[1]作者蒂莫西·戈德斯密斯(Timothy Goldsmith)，新墨西哥州大学心理学系教授、心理学家。作者娜塔莉·马丁(Nathalie Martin)，供职于新墨西哥州大学法学院，Frederick M.Hart Chair in Consumer and Clinical Law。译者杜明强，男，中山大学2014级法学博士生，Email:dmqcufe@163.com。本文的翻译获得作者Timothy Goldsmith教授的授权，特致谢意。本文原载于89 CHICAGO-KENT LAW REVIEW.115 2014，出版信息为:Timothy E.Goldsmith and Nathalie Martin，“Interest Rate Caps，State Legislation，and Public Opinion:Does the Law Reflect the Public's Desires?”，89 Chi.-Kent L.Rev.115(2014)。作者感谢新墨西哥大学法学院的财政支持，感谢Brian Parrish，Ernesto Longa，Sherri Thomas和Jennifer精湛的法学知识上的支持，也感谢Frederick M.Hart，Karen Meyers，Jim Hawkins和Jason Arvisu的编辑协助。本文写于华盛顿特区2013年的AALS会议中的一个与异常合同有联系的框架内。