法治中国建设背景下党的领导与人大立法的关系

陈俊

法治中国建设背景下党的领导与人大立法的关系

陈俊[1]

党的十八届三中全会提出了“推进法治中国建设”的时代新要求。推进“法治中国建设”，是一项伟大的系统工程，涉及国家、政府、社会领域的方方面面，需要有党的坚强领导，也需要发挥体现人民群众意志的人民代表大会的作用，共同推进依法治国、依法执政、依法行政，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。本文对法治中国建设背景下党的领导与人大立法间的关系作了理论梳理和完善化探讨，从党的领导与人民当家做主是“法治中国建设”题中应有之义，党领导立法的原则、特点和途径，党的领导与人民代表大会立法间的关系三个方面作了阐述，并对如何完善党对人大立法的领导作了探讨。

法治中国建设;党的领导;人大立法

引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在党和国家重要文献中第一次正式使用“推进法治中国建设”的概念,并提出了“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京:人民出版社，2013年，第31—32页。的时代新要求。

“法治国家主要是国家层面的法治,而法治中国则不仅包括国家层面的法治,而且包括政府层面、社会层面的法治,是全方位、立体化的法治概念。”[2]张文显:《全面推进法制改革，加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读》，《法制与社会发展》2014年第1期。因此,推进“法治中国建设”,是一项伟大的系统工程,涉及国家、政府、社会领域的方方面面,需要有一个强有力的领导力量,需要广大人民群众的支持和参与,也需要发挥体现人民群众意志的人民代表大会的作用,形成合力,共同推进依法治国、依法执政、依法行政,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

显而易见,推进“法治中国建设”,需要各方面的共同努力。特别是,“法治中国建设”,离不开中国共产党的正确领导,也离不开体现广大人民意志的人民代表大会通过立法等方式作出的有力保障。基于此,下文对法治中国建设背景下党的领导与人大立法间的关系作几点理论梳理分析和完善化探讨,以期更好地坚持和完善党对立法的领导,更好地坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,进而推进“法治中国建设”。

一、党的领导与人民当家做主是“法治中国建设”题中应有之义

马克思曾经指出,民主作为一种国家形态和基本制度,其特点在于人民是国家的主体:“在民主制中,国家制度本身只表现为一种规定,即人民的自我规定。……然而民主制独有的特点是:国家制度在这里毕竟只是人民的一个定在环节,政治制度本身并不构成国家。”[3]《马克思恩格斯全集》(第三卷)，北京:人民出版社，2002年，第39—40页。

立足中国,中国特色社会主义民主的实质是人民当家做主。党的十八大明确指出:“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,以保证人民当家做主为根本。”[1]《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社，2012年，第25页。

在此基础上,党的十八届三中全会进一步提出:“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第4页。由此可见,十八届三中全会的《决定》对发展人民民主,提出了新的更高的要求。

而我国的历史和现实一再证明,坚持党的领导,是发展人民民主、实现人民当家做主、推进依法治国的根本保证。

(一)党的性质

中国共产党自成立以来,其在性质上的表述是“中国工人阶级的先锋队”。《中国共产党章程》明确指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会主义事业的领导核心。”

时代的变迁和依法治国的推进,对党提出了新要求、新任务。为了进一步增强党的阶级基础和扩大党的群众基础,团结和动员最广泛的社会力量为实现中华民族的伟大复兴和建设中国特色社会主义共同奋斗,党的十六大对党的性质的表述作了补充,即在“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”之后加上了“同时是中国人民和中华民族的先锋队”的内容。这一表述,对党的性质赋予了新的时代内容,强调把党的阶级基础和群众基础统一起来,有利于保持党的先进性和群众性。

中国共产党第十七次全国代表大会部分修改并于2007年10月21日通过的《中国共产党章程》开篇明旨,明确了党的性质:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。”[1]《中国共产党章程》(中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过)，《人民日报》2007年10月26日，第1版。并且,《中国共产党章程》还明确:“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。”[2]《中国共产党章程》，《人民日报》2007年10月26日，第1版。

(二)党的领导地位

人类历史上任何一项伟大的事业,都必定要有领导该项事业的核心力量。近现代中国的历史充分证明:国家能否富强,社会能否稳定,人民能否安居乐业,关键在于有没有一个坚强的先进政党的正确领导。

自建党以来,中国共产党作为中国人民和中华民族的先锋队,肩负着谋求民族独立和人民解放、实现国家繁荣富强和人民共同富裕的历史重任。党领导全中国人民进行了革命、建设和改革的伟大事业,战胜了各种艰难险阻和风险挑战,把一个四分五裂、贫穷落后的旧中国建设成了人民生活总体上达到小康水平、整个社会保持稳定、正在蓬勃发展的新中国,取得了举世瞩目的成就。

“我们党九十多年来之所以得到人民拥护和支持,从根本上说,就是因为能始终代表中国最广大人民根本利益,就是坚持群众是真正的英雄,尊重人民首创精神,最广泛动员和组织人民投身到党领导的伟大事业中来。”[3]中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京:学习出版社、人民出版社，2014年，第23页。

历史和现实也一再证明:“中国共产党的坚强领导是中国实现社会主义现代化的根本保证,是维护中国国家统一、社会和谐稳定的根本保证,是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。这是中国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的政治共识。”[4]国务院新闻办公室:《中国的政党制度》，《人民日报》2007年11月16日，第15版。

(三)党的领导与人民当家做主是“法治中国建设”的题中应有之义

首先,党的领导,是实现人民当家做主的根本保证,也是推进“法治中国建设”的根本保证。

从中国共产党的宗旨来说,全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨。毛泽东同志曾指出:“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[1]《毛泽东选集》(第三卷)，北京:人民出版社，1991年，第1094—1095页。邓小平同志也曾经强调,做一切事情都要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴作为判断是非得失的根本标准。

从1921年中国共产党成立到1949年新中国成立的二十八年,是新民主主义革命阶段。在这一阶段,中国共产党作为革命的党致力于领导人民夺取政权。从1949年中华人民共和国成立以来,中国共产党作为执政党,处于执政地位,致力于领导人民进行社会主义建设。中国共产党90多年的奋斗历史,无论是争取民族独立和解放,还是建立社会主义制度、进行社会主义现代化建设,都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,保障人民当家做主。

其次,以人民代表大会制度为载体的人民当家做主,是推进“法治中国建设”之必须。

在我国,人民代表大会制度是实现人民当家做主的根本途径和有效形式,是实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的可靠保证。通过人民代表大会制度,能够切实保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项权利,能够保证国家的立法等工作很好地体现人民的意志、维护人民的利益,从而保障人民当家做主。而这也是推进“法治中国建设”之必须。

因此,坚持党对人民代表大会制度的领导,坚持党对人大立法的领导,发挥人大立法的作用,是推进“法治中国建设”的重要内涵和时代要求,也是实现人民当家做主和“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第4页。的重要保障。

二、党领导立法的原则、特点和途径

(一)党的领导的基本含义及途径

领导通常指由特定政党组织及其代表人物率领和引导一个国家、一定区域的公众朝着所指引的方向和道路前进。《中国共产党章程》明确规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”因此,中国共产党对国家政权的领导,包括政治领导、思想领导和组织领导;中国共产党对人民代表大会立法的领导,也应包括政治领导、思想领导和组织领导。

1.政治领导

党的政治领导主要是对政治原则、政治方向、重大决策的领导,是对路线、方针、政策的领导。具体地说,党的政治领导就是由依法执政的主体即中国共产党的中央委员会和地方党委领导制定适合国家和地方实际情况的政策,来引领和指导人民的行动。通常情况下,中国共产党是通过政策的法律化来实现自己的政治领导的。

2.思想领导

党的思想领导,主要是指用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和科学发展观等指导全党和全国人民,使其在行动中坚持正确的思想路线,同党中央保持思想上政治上的高度一致。

党在马克思主义世界观和方法论指导下,在长期的革命和建设实践中,逐渐形成了“一切从实际出发,理论联系实际,实事求是,在实践中检验真理和发展真理”的辩证唯物主义和历史唯物主义的思想路线。

3.组织领导

党的组织领导,主要是指制定和执行党的组织路线,做好党的组织工作和干部工作。具体地说,就是坚持党的民主集中制原则,根据党的政治任务的需要,做好领导干部的选拔、使用、监督工作,发挥党的各级组织和共产党员的先锋模范作用,以身作则地影响和动员广大人民群众完成党的各项政治任务。

党的组织本身是民主的,实行的是委员会制的领导体制即集体领导体制。不能将党的组织领导,等同于党的书记个人的领导。因此,党的领导只能是组织行为、集体行为,而不是个人的行为;党委领导是集体领导,而不是书记个人的领导。

从整体上说,党的领导是政治领导、思想领导和组织领导的统一。其中,党的思想政治领导又是根本。正如彭真曾经总结指出的:“党的领导,最根本、最重要的是思想政治领导,靠党的路线、方针、政策的正确;靠党和群众的密切联系,靠广大党员的带头和模范作用。一个地方的民主与法制搞得怎么样,人大常委会当然有责任,但首先是党委要负责。”[1]《彭真传》(第四卷)，北京:中央文献出版社，2012年，第1609～1610页。

综上,党的领导最本质的内容,就是保证和支持人民当家做主,“为全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗!”[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第60页。

(二)党领导立法的原则、特点和途径

1.党领导立法的原则

坚持党对立法的领导,是一项根本性原则。坚持党对人大立法的领导,是推进“法治中国建设”的重要内涵和时代要求。要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来,首先就是要坚持党的领导。在我国国情下,党的领导是做好人大立法工作的根本保证。

在当代中国,立法要遵循法治原则、民主原则和科学原则等原则。与此相应,就党领导立法的基本原则而言,也需要遵循法治原则、民主原则和科学原则等原则。

2.党领导立法的特点

(1)以执政党身份领导立法

就党对国家政权的领导而言,毛泽东曾经总结指出:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”[3]《毛泽东选集》(第一卷)，北京:人民出版社，1991年，第73页。

新中国成立以后,就党与国家政权的关系而言,党的第八次全国代表大会提出,要注意分清党和政府工作应有的界限。但是,后来左倾思想主导了党的指导思想,党政不分、以党代政的倾向愈演愈烈,在“文化大革命”中,发展到了极端,形成了革命委员会领导一切的党政合一体制。因此,党实际是以革命党身份领导一切,包括以革命党身份领导人大立法工作。

中国共产党作为执政党,有别于革命党的一个重要方面,是要实现党对国家、社会生活领导的法制化。因此,落实依法治国方略、推进“法治中国建设”,势必要求党以执政党身份进行执政和领导立法。

(2)党领导立法是组织行为、集体行为

恩格斯曾指出,共产党作为先进的政党,其组织本身是完全民主的,实行的是委员会制的领导体制即集体领导体制。立足中国,党对国家政权的领导以及对人大立法工作的领导,也是一组织行为、集体行为,而不是个人的行为。

对此,周恩来也曾指出:“大家都承认共产党是领导党,共产党的领导是指党的集体领导,党的中央和党的各级领导机构的领导。起领导作用的,主要是党的方针政策,而不是个人。个人都是平等的。”[1]《老一代革命家论人民政协》，北京:中央文献出版社，1997年，第284页。

由于立法活动在我国国家和社会生活中的重要性,也由于立法活动是一项科学活动,党作为执政党领导立法,为避免犯错和少犯错,就需要通过集体领导,运用集体的智慧和力量,制定正确的路线方针政策,领导国家立法。

(3)由党的中央委员会和相应的地方党委领导立法

党的组织结构,有中央、地方和基层之分。就地方而言,有省、市、县等层级;在基层还有基层党委、党总支和党支部之分。目前,党的基层组织已达几百万个。这些不同层级结构的党组织,是否都是领导立法的合适主体?不作区分的一概肯定式的思路,是不准确的。

党对立法的领导,主要应定位在中央和省级的地方,基层党委不一定都要起领导作用。中共中央通过大政方针指引全国性立法,地方党委也需要通过政策指引地方立法。由于立法调整具有普遍性和非个别性,这对党的政策的宏观性、指导性,提出了覆盖面上的要求。

在当代中国,地方立法权的行使主体,一般是由地方较大市以上的主体行使的。因此,主张由一定层级以上的地方党委特别是省级地方党委领导立法,更符合实际。

(4)通过国家权力机关进行立法

中国共产党与国家权力机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式也不同,两者不能相互代替。因此,党领导国家立法,进行依法执政,就不能绕过国家权力机关或代替权力机关立法,而应积极支持和尊重人民代表大会履行职能,依照法定程序,开展各项立法活动。

正如彭真曾经总结指出的:“虽然党是代表人民、全心全意为人民的,但党员在十亿人民中只占极少数,绝大多数是非党员。我们不仅有党,还有国家。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策,并且要把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。有些同志对经过国家的形式不习惯,嫌麻烦。民主就不能怕麻烦。一言堂不行,几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事,光是党内做出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”[1]《彭真传》(第四卷)，北京:中央文献出版社，2012年，第1573页。

3.党领导立法的途径

从领导途径上看,党对立法工作的领导是政治领导、思想领导和组织领导的统一。《中国共产党章程》明确:“党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用。”就党领导立法而言,党的领导是总揽全局的领导,不是包办具体立法事务的领导,也不是代替立法机关从事立法活动。

(1)党的政治领导。具体途径主要表现在党总揽全局、协调各方,在充分发扬民主的基础上,提出大政方针,并以建议的形式向人民代表大会提出立法建议。

(2)党的思想领导。具体途径主要表现为以与时俱进的、中国化的马克思主义指导中国立法工作。

(3)党的组织领导。具体途径主要表现为向国家政权机关推荐重要干部特别是本党的优秀党员,并对进入国家立法机关的本党党员以及国家立法机关内部的本党党组织实施领导,从而保证党的大政方针、政策的贯彻落实。

三、党的领导与人民代表大会立法的关系

近些年,国内出现了一股否定党的领导以及把党领导人大立法与人大发挥作用对立起来的思潮。对此,需要予以澄清的是:党的领导与人民代表大会立法不是对立和冲突的,是可以和谐共进并推进“法治中国建设”的。

(一)党与人民代表大会都代表着人民的利益和意志

在当代中国,“共产党执政,首先需要处理好执政党与人民代表大会机关的关系。因为共产党是由工人阶级先进分子组成的代表最广大人民根本利益的政党组织,人民代表大会是由全国各族人民选举的代表组成的国家权力机关,代表着全国人民的意志和利益,在与人民的关系方面,两者的共同点在于:都不容置疑地代表着人民的利益和意志”[1]张恒山、李林等著:《法治与党的执政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第180页。。

从实质上说,中国共产党的主张与人民群众的意志是一致的。宪法和法律是人民群众意志的体现,也是党的主张的体现。实施宪法和法律,就是按广大人民群众的意志办事,就是在贯彻党的主张和政策。因此,要体现广大人民群众的利益和意志,一个基本的方面就是坚持使党的政策和主张,经过法定程序,通过人民代表大会立法,转化为宪法和法律。

(二)区分党的执政权力和人民当家做主的统治权力

在当代中国,一方面,中国共产党是执政党,掌握执政权力;另一方面,广大人民群众通过各级国家权力机关来执行自己的意志和体现当家做主的地位。党的执政权力和人民当家做主的统治权力,是两种职能不同、不能互相替代的权力。

质言之,要将党的执政转化为人民群众的自觉行动,就必须使党的路线、方针、政策通过国家权力机关,转化为体现人民群众意志的具有普遍约束力的法律加以贯彻执行。在当代中国,党的领导机关不是由人民选举产生的国家政权组织,党的领导人也不是由全体社会成员选举产生的。党与全体社会成员间的这种关系,决定了党对广大人民群众的领导,必须通过国家政权机关,才能更好地实现。

党领导人民建设社会主义民主,不是为了民主的形式,而是为了让人民通过各级人民代表大会当家做主,成为国家和社会的主人。因此,要实现人民当家做主,就必须坚持和完善人民代表大会制度,切实保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能,满足人民群众管理国家和社会事务的需要。

(三)党兼具领导党和执政党两种政治属性

有别于大多数西方国家的执政党,在我国,由于共产党兼具领导党和执政党两种政治属性,其地位相对高于大多数西方国家的执政党,其权力也相对大于大多数西方国家的执政党。

大多数西方国家的执政党,并不兼具作为国家和社会领导党的政治属性。西方国家的执政党,一般是指组成政府的执政党,该执政党未必能在议会中占据多数席位。

中国共产党是国家政权和整个社会的领导党,这与大多数西方国家的执政党仅仅对应于议会或政府的政治地位有着显著不同。两者的不同之处简述如下:

首先,在中国,依法执政的主体是中国共产党。并且,中国共产党作为依法执政的主体,具有独占性、排他性的特点。

其次,党作为执政党是历史的选择、人民的选择,是载入宪法的。而多数西方国家的政党是通过角逐和斗争,在议会中获得多数议席或是赢得总统大选之后,确立其执政地位的。

从历史上看,多数西方国家政党的产生离不开议会的孕育。特别是,在早期产生议会的西方国家,是先有议会再有政党,因而,政党不可能获得超出议会之上的崇高地位。政党通常只能通过议会执掌国家政权,实现执政。

再次,在我国,是先诞生中国共产党,由党领导中国各族人民,经历艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争,夺取政权,建立中华人民共和国之后,再建立人民代表大会的。可以说,在我国,是先有执政党中国共产党,后有人民代表大会的,这是历史发展的结果。因此,在政治生活中,我国的人民代表大会服从作为执政党的中国共产党的领导,是历史发展的逻辑使之然。

(四)我国人大不宜实行西方式的议会党团制

西方国家的政党,主要通过议会党团在议会中角逐和竞争,以统一本党的立场和行动,实现本党的意志。议会党团在议会中提出体现本党利益的议案,讨论和协调本党在重要立法活动中的立场和策略,积极在议会中开展政党活动。

“在一个多党议会制中,比如在英国,议会中的多数党或者一个多党联盟必须形成合力支持内阁及政府,以营造出一种宪法理念和压力,即制定法律的政党必须保持一致。当议会的多数党不再支持内阁时,一场政治变革将不可避免。要么是重组内阁,要么是改组议会中原来支持内阁的多数联盟,或者是解散议会,重新大选。”[1]Paul Allen Beck and Frank J.Sorauf，Party Politics in America，seventh edition，HarperCollins Publishers Inc.(1992)，p.375.一般说来,“少数党政府能够在议会政治中得以生存,显而易见的是由于没有一个多数党想要代替它。如果该多数党想要代替它,是能够做到的”[2]Cheibub，Jose Antonio，Przeworski，Adam，and Saiegh，Sebastian M.，“Government coalitions and legislative success under presidentialism and parliamentarism，”British Journal of Political Science，Vol.34，No.4，October 1，2004，p.565.。

不同于西方国家政党的合作方式,在中国,中国共产党领导的多党合作具有共同的政治基础,都坚持社会主义方向。因此,在国家权力机关人民代表大会中不宜实行西方式的议会党团制。其国情根据和理论依据在于:

第一,西方的议会是各政党斗争的场所,各政党在议会中设置议会党团,旨在指导竞选、指导斗争,用以维护本党利益。

第二,中国的人大制度实行民主集中制原则,集体作出决定。这不同于资本主义国家三权分立的政体。

第三,在我国,人民代表大会的代表不是由党派竞选产生的,而是由所在地区选举产生的。人大代表首先要对选民负责,首先要按照宪法、法律的要求进行活动,实行少数服从多数原则。因此,各党派没有必要在人民代表大会中设置西方式的议会党团。

(五)共同遵循宪法这一最高法律依据

依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政。党依法执政的最高法律依据是宪法,处理党和国家政权关系的最高法律依据,也是宪法。

因此,坚持依法执政,规范党委与人大的关系,处理党的领导与人民代表大会立法间的关系,都须遵守宪法这一最高法律依据。

(六)共同遵守法律和相关决定

党对人大立法的领导,主要体现在通过党的路线方针政策对立法工作进行政治领导、总体指导。党将自己的主张,通过法定程序,变成国家的意志,变成广大人民群众一体遵循的行动准则。这种经过法定程序的产物,主要表现为人大制定法律和对重大问题作出决议和决定。而党和和全体公民,均须遵守这些法律和相关决议决定。

因此,推进“法治中国建设”,需要各方面主体都遵守人大制定的法律和作出的决议与决定。

四、完善党对人大立法的领导

在坚持党对人大立法领导的基础上,还要完善党对人民代表大会立法的领导,发挥好人民代表大会的应有作用,促进“法治中国建设”。以下作几点思考。

(一)依靠正确的政策指引立法

在任何一个国家,执政党一旦推行了错误的政策,对一国的经济社会发展,对该国的立法,都将产生很不利的后果。可以说,在一个国家执政党的错误政策得以纠正前,该国的相关立法是难有科学性可言的。

1.正确的政策指引在我国革命和建设历程中发挥了重要作用

在新民主主义革命根据地时期,中国共产党制定了以工人阶级为领导结成巩固的工农联盟,团结小资产阶级和民族资产阶级阶级,推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山,夺取革命胜利的总政策和各项具体政策;在过渡时期,党制定了逐步实现工业化,完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,建立社会主义社会的政策;在社会主义建设时期,党制定了以马克思主义、毛泽东思想、邓小平建设有中国特色社会主义理论等为指导,坚持四项基本原则,把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家的总政策和各项具体政策。

实践证明,正是依靠这些正确政策,党领导人民完成了革命任务,建立了人民民主专政的社会主义政权并继续领导全国人民取得了社会主义现代化建设的胜利,这是有目共睹的。在这一历程中,党领导人民制定宪法和法律,巩固人民民主政权,保证人民当家做主,实现社会主义现代化,依靠的正是这些正确政策。下文以党领导新中国立宪为例以点见面地作一分析。

2.党对新中国立宪的领导

从本质上讲,我国宪法是在党的领导下和广泛发扬民主的基础上制定的,反映了党的路线、方针政策和全国人民的利益和意志,是党的主张和人民意志相统一的体现。概览新中国成立以来的立宪(对宪法加以立、改、废的专门活动)进程,不难发现,广大人民群众正是在党的领导下,以党的正确政策为指引,逐步实现我国社会主义民主的制度化和法律化的。下面将以时间为序作一实证性分析。

(1)党领导制定《共同纲领》

1949年6月15日,中国共产党在北平召开了包括各民主党派、各人民团体、各界民主人士在内的新政治协商会议筹备会,在以毛泽东为主任的常务委员会领导下完成起草《共同纲领》等各项重要筹备任务。

《共同纲领》的草案初稿,就是由周恩来为组长的筹备会第三组作出决定由中国共产党负责起草的。1949年9月21日,代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京举行。参加会议的代表共662人,代表着中国共产党、各民主党派等45个单位,会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

《共同纲领》规定的我国的社会制度和国家制度的基本原则与立法原则等内容,与中国共产党的最低纲领是一致的,实质上与党的七大通过的毛泽东在《论联合政府》报告中提出的政治纲领是一脉相承的。党的纲领、政策被一届全国政协会议通过后,成为全国人民一致接受和遵守的纲领,体现了党的意志和国家意志以及广大人民意志的一致性。此后,《共同纲领》在理论依据上和事实上,成为我国此后立法工作的框架基础。《共同纲领》的制定,也为党领导新中国立宪立法积累了经验。

(2)党领导制定1954年宪法

1954年,成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会。继承起草《共同纲领》的做法,由中国共产党中央委员会起草和提出宪法草案初稿。“当中国共产党中央提出了宪法草案的初稿后,本会曾会同宪法起草委员会组织了各方面人士进行讨论,在讨论中曾提供了不少的意见;宪法草案公布后,又曾通知各省、市协商委员会积极参加宣传和讨论。”[1]陈叔通:《中国人民政治协商会议第一届全国委员会工作报告》，《人民日报》1954年12月22日，第2版。该草案在全民讨论的基础上经过修改、补充后由中央人民政府委员会提交第一届全国人民代表大会一次会议于1954年9月20日一致通过。

1949年3月召开的党的七届二中全会,对新民主主义革命向社会主义革命转变要实行的社会主义改造的基本方针和政策作了规定。新中国成立后,中共中央提出了我国过渡时期的总任务。这些,都被1954年宪法所肯定和吸收。1954年宪法序言载明:“国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化,逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”1954年宪法总纲部分第四条也规定:“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会。”

1954年宪法的制定,是党的政策主张在第一部社会主义类型的宪法中的成功体现,是党领导立法建设的重大成果。

(3)党领导制定1975年和1978年宪法

1975年和1978年的宪法修改草案,也是由中共中央提出的。但是,由于党在“文化大革命”时期在指导思想上犯了左倾错误,社会主义民主与法制建设跌入了低谷。在以阶级斗争为纲的方针政策指引下于1975年1月通过的宪法,不可避免地存在重大缺陷。

在结束“文化大革命”后由五届人大一次会议于1978年通过的1978年宪法,左倾影响仍旧明显。比如,1978年宪法的序言写明:“第一次无产阶级文化大革命的胜利结束,使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期。根据中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线,全国人民在新时期的总任务是:坚持无产阶专政下的继续革命。”

(4)党领导制定1982年宪法

1978年12月召开的党的十一届三中全会,作出了把全党、全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,确定了健全社会主义民主和加强社会主义法制的基本方针,指出:“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”在三中全会的方针、政策指引下,党重视和加强了对立法工作的领导,首先是对深受“文化大革命”左倾错误影响的宪法加以完善。

1980年9月召开的五届全国人大三次会议,通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,同意中共中央提出的以叶剑英为主任委员的宪法修改委员会名单,决定由该委员会主持修改1978年宪法,提出修改草案。而在此前,中共中央向五届人大三次会议主席团提交的建议郑重指出:“现行宪法,由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化,许多地方已经很不适应当前政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要。因此,需要对宪法作比较系统的修改。”

1981年6月,党的十一届六中全会一致通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,全面总结了新中国成立以来社会主义革命和社会主义建设的经验教训,对许多重大历史问题作出了正确的结论。1982年9月,党的第十二次全国代表大会确定了全面开创社会主义现代化建设新局面的战略决策和一系列方针政策。这些都为宪法的修改,指明了道路走向。

1982年11月26日,彭真在五届全国人大五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》指出:“中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件,得到全国人民的拥护,为宪法修改提供了重要的依据。”随后,宪法修改委员会第五次会议决定提请五届全国人大五次会议审议最后修改的《中华人民共和国宪法修改草案》。1982年12月4日,五届全国人大五次会议表决通过了《中华人民共和国宪法》。

1982年宪法是新中国成立以来最好的一部宪法,它肯定了党的十一届三中全会以来所取得的重大胜利成果,是党在新时期总路线、总政策、总任务的法律化,是党正确政策的法律化。

(5)党领导制定现行宪法修正案

1988年4月12日,七届全国人大一次会议讨论了中共中央关于修改1982年宪法个别条款的建议,通过了《中华人民共和国宪法修正案》。

此后,我国的政治经济生活发生了很大变化,党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决策;中共中央又向全国人大提出了修宪建议。1993年3月14日中共中央《关于修改宪法部分内容的建议的说明》明确指出:“这次修改宪法是以党的十四大精神为指导,突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。”1993年3月29日,八届全国人大一次会议通过了充分反映党的政策精神的9条宪法修正案。

1997年,党的十五大报告提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。党的十五大之后,在接受社会各界修宪建议的基础上,中共中央成立了宪法修改小组。1999年1月22日,中国共产党中央委员会向全国人大常委会提出了关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议,提出“以上建议,请全国人民代表大会常务委员会依照法定程序提出宪法修正案议案,提请第九届全国人民代表大会第二次会议审议”[1]《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》，《人民日报》1999年1月31日，第1版。。

九届全国人大常委会第七次会议讨论了中共中央的建议,依照中华人民共和国宪法第六十四条的规定,提出关于中华人民共和国宪法修正案(草案),提请九届全国人大二次会议审议。1999年3月15日,九届全国人大二次会议表决通过了宪法修正案。

党的十六届三中全会,根据新形势新经验,提出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,主张把实践中取得的、并被实践证明是成熟的重要认识和基本经验写入宪法,发挥宪法作为国家的根本法的作用。2004年3月14日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案(草案),体现了此次修改宪法总的原则即坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻十六大精神,体现十三届四中全会以来的基本经验,把十六大确定的重大理论观点和重大方针政策,增写入了宪法。

例如,宪法修正案在宪法“公民的基本权利和义务”的条款中增加一款:“国家尊重和保障人权。”这样修改,主要基于两点考虑:“一是,尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针,这次把它写入宪法,可以进一步为这一方针的贯彻执行提供宪法保障。二是,党的十五大、十六大都明确地提出了‘尊重和保障人权’。在宪法中作出尊重和保障人权的宣示,体现了社会主义制度的本质要求,有利于推进我国社会主义人权事业的发展,有利于我们在国际人权事业中进行交流和合作。”[1]王兆国:《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》2004年3月9日，第2版。

回顾党对新中国立宪的领导历程,尽管有“文化大革命”时期的曲折,但是党的正确领导是主流,是起着决定性作用的。从整体上看,我国的立宪过程,充分体现了党的主张和人民意志的统一,党在不同历史时期通过制定大政方针,审时度势地提出立法建议,正确地领导了新中国立宪。

3.对党的错误政策指引之反思

回顾党对新中国立宪的领导历程,党在不同历史时期通过制定大政方针,提出正确的政策,成功领导了新中国立宪。这是主流的一面。

从非主流的一面看,我国立宪、立法所依据的政策也有失误乃至错误之处,这又直接影响到国家的发展。例如,立法尤其是国家根本大法要靠自身的相对稳定性来维护其权威性。但是,我国新中国成立后的修宪,如1978年宪法对1975年宪法的修改,又如随后对1978年宪法的大修,都折射出了修宪背后的政策纠正和决策失误。

与此相关,依据特定时期具体政策制定的法,其实效很大程度有赖于所依政策的正确性。例如,在计划经济时期按所有制标准制定的全民所有制企业法、集体所有制企业法、私营股份合作制企业法等,在实行社会主义市场经济后,就为统一的《公司法》等立法所取代。还有,按不同性质所立的《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》,也被此后统一的《合同法》所取代。这些立法之变的背后,都与特定时期的政策有关,与这些政策的生命力息息相关。

据此,需要反思的是:我国立法中党的政策依据,尤其是党的具体政策依据,在某种程度上“一是为适应当时形势需要,二是为调动有关方面的积极性。就是说,主要并非以具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策的根据”[1]周旺生:《中国立法改革三策:法治、体制、决策》，《北京大学学报》1995年第5期。。为此,需要探寻稳定性的解决方案。其中,可行的方案之一早就存在,并且是由党自身提出来的。

中共中央于1949年2月发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》明确:“在人民的新法律还没有系统的发布之前,应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议为依据。目前在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义政策。”

首先,党的一些政策,具有弥补同时期立法之缺的作用。但是,作为党的政策的升华的宪法、法律,是对此前成熟政策的肯定和固化,需要首先作为此后相关立法的重要依据。

其次,在无法可依之时,在依据具体政策立法时,要以党的总政策、基本政策作指导,这样做,有利于把握立法活动的原则和方向。

邓小平曾明确指出:党的“真正的优势要表现在群众拥护上”。党要保持在政治上的优势,关键要保证党的政策的正确性,这样才能够得到人民群众的衷心拥护。

鉴此,党在作出立法决策、制定政策,用以指导立法的过程中,需要充分发扬人民民主,发挥广大人民群众的作用,使党的政策“接地气”。进而,依靠这些正确的政策,指引和指导立法。这一思路,是契合推进“法治中国建设”之时代精神的。

(二)通过国家政权依法领导立法

中国共产党在历史上扮演过革命党和执政党两种角色。革命党和执政党在权力获得的途径上是不一样的:革命党依靠武装夺取政权,执政党则是通过法律程序合法获得权力。中国共产党作为执政党,要依照宪法的规定和法定的程序,进入国家政权,成为国家政权机关中的执政党。

党作为执政党,将其有关政治、经济、文化、社会生活的大政方针和政策主张,向代表人民意志的国家权力机关提交,由国家权力机关代表人民作出决定是否将其上升为国家法律。这一过程,就是党通过国家政权领导立法活动的过程。一般说来,只有由国家权力机关通过的法律,才能成为执政党执政的依据。这是党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的体现,也是推进“法治中国建设”的题中应有之义。

“中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织,首先是依法广泛地动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关,选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。”[1]石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。因而,党要积极、负责地推荐和选派优秀党员进入国家立法机关,并对进入国家立法机关的党员及相应的党组织实施领导,保证党的政策在立法中的体现。

1.推荐和选派党员依法进入人民代表大会

坚持和改善党对人大立法的领导,首先需要通过人民代表大会来实现。“党对人大的领导不能体现为党组织在人民代表大会之外的领导,而是要在人民代表大会之中实现领导。保持共产党员在人大及其常委会组成人员中的一定比例,是实现党在人大内部的领导的前提。这样可以坚持党在人大行使法定职权过程中的主导地位。”[2]张恒山、李林等:《法治与党的执政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第216页。

在新的历史条件下,党从对本党党员、党组织乃至在组织上没有隶属关系的国家政权机关、人民团体等的直接领导,转变为通过推荐优秀党员依法进入人民代表大会,并在人民代表大会之中发挥积极作用,进而贯彻和落实党的立法政策和主张,是依法执政的一个体现。这不仅没有削弱党对立法的领导,而且贯彻党的领导所遇的阻力,也大为减少,也有利于推进“法治中国建设”。

2.选派优秀党员从事人大立法工作

党领导人大立法,很重要的一点就是依法广泛地动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关,选派优秀的党员依法通过选举进入各级国家权力机关,进而领导立法。其实,在新中国成立之初,这一思路就已存在。1949年10月,中共中央华北局发布的《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》就提出:“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作。”[1]全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编——1949—1990》，北京:中国民主法制出版社，1991年，第365页。

邓小平同志也曾主张:“要多找一些各方面的专家参加立法工作。”在人民代表大会的代表构成中,保证有一定比例的专家代表,对开展立法是有益的。为此,党选派优秀党员依法进入各级国家权力机关,需要注重选派懂立法、专家型的优秀党员进入国家权力机关从事立法工作。

长期以来,我国人大代表不专职的现象比较突出。人大代表要具备专业知识,要有充分的时间投入本职工作,要开展专业性的立法审议等工作,这都对人大代表的专职化提出了要求。根据我国法律规定,人大专门委员会的组成人员必须在人大代表中提名产生,要由代表大会通过。据此,党积极推荐懂立法、专家型的优秀党员当选人大专门委员会委员,有助于使他们在参与立法时发挥其专业之长,也有利于将党的政策主张转化为法律规范。

3.推荐和选派党员担任各级人大的主要领导人

中国共产党推荐和选派党的优秀领导干部依法进入各级人民代表大会,担任大多数重要职位特别是主要领导职位,是加强和改善党对立法领导的重要保障。从实践层面看,党历来重视选派优秀领导干部依法进入人大担任领导职务并通过他们的履职行为,贯彻执行党的政策主张。

从全国人大的情况看,历届全国人大常委会委员长都是党的重要领导人。这样做,有助于将执政党的政治权力中心与国家最高权力结合起来,使执政党的最高权力与国家的最高权力得到有机统一,保证人民代表大会所体现的国家意志的权威性和统一性,有利于贯彻落实党的政策主张,有利于落实依法执政和推进“法治中国建设”。

从地方各级人大的情况看,地方各级人大常委会主任通常也是由党选派的党员领导干部担任。近些年,一个显见的现象是:很多地方人大常委会主任比如省级人大常委会主任由党的省委书记兼任。

这样做,一方面有助于加强党对地方人大立法的领导,党对人大工作的领导在组织上有了保证,也有助于树立人大的权威地位;另一方面,也要看到地方党委书记因为时间、精力、专业知识等所限而可能无法充分履行省人大常委会主任一职带来的不利。看到事物的另一面,有助于我们更全面更客观地思考党对人大立法领导可能存在的问题。

(三)党领导人大立法需要制度化规范化

在夺取政权的革命时期,中国共产党对社会、对人民的领导,只能直接依据党的政策来领导;而在执政时期,在依法治国方略下,党必须依法领导:无论是对国家(政权机关)的领导,还是对社会(人民群众)的领导,都必须依法进行。

这是因为,党领导立法与党依法执政一样,既是政治行为,同时也是法律行为。因此,党领导人大立法的制度化规范化建设,将是推进“法治中国建设”的一个重要内容,需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推进。

1.党领导立法需要加强战略领导

在新的历史条件下,改善党的领导,主要是改善党的领导方式和执政方式。党的执政方式,主要表现为党对国家政权机关的领导方式。就执政党与国家政权的关系而言,要按照党总揽全局,协调各方的原则,科学规范党和国家政权机关的关系。党的领导应该是高瞻远瞩的战略领导,是总揽全局的大局领导;是组织协调重要关系的原则领导,不是事无巨细的具体管理。

就规范党和人大立法间关系而言,党对立法机关的领导,主要体现在通过党的路线方针政策对立法工作进行政治领导、进行总体指导,在原则和方向上,使人大的立法工作和党的大政方针保持一致。

为此,党领导立法需要加强战略领导,按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,成为全民一体遵守的法律。

2.党领导立法需要完善党内法规

2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》明确:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

要保证党领导人大立法是依宪和依法进行的,一个重要方面就是通过“党内法规”,将宪法和法律的原则性规定予以贯彻落实,使各级党委和党组织的活动有法可依、有章可循。也就是说,党要领导好立法,需要完善党内法规,这也是依法执政的要求。

(1)需要规范党领导立法的工作程序

改善党对立法工作的领导,需要修改完善《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,进一步规范党领导立法的工作程序,使党的主张通过法定程序,成为国家意志。

(2)将党对立法机关的领导程序法律化

党对人大立法的领导,一定要有科学的、民主的、法定的程序。因此,应以法律的形式规定党对人大立法的领导程序,使党内法规中的程序操作,提升为规范化、制度化的保障。

3.党领导立法的惯例做法需要制度化规范化

今后,党的方针政策的制度化、法律化,将成为党依法执政和领导立法的重要走向。为此,党向全国人大常委会提出修宪建议和其他重要立法建议,党推荐、选派优秀党员担任国家立法机关的职务,这些惯例做法,都应当有可以遵循的程序,应当要有制度化依据。

例如,改革开放以来,中共中央多次提出修宪建议,对完善我国的根本大法起到了重要作用。但是,从依法立法的角度看,党行使立法提案权等权力并没有法律根据,在合法化规范化上,尚有不足。

与此相关,中共中央提出修宪建议后,全国人大及其常委会随后的立法举措也应规范化、制度化。比如,在2004年,全国人大对中共中央的修宪建议,作了些修改。而在此前,全国人大对中共中央的修宪建议,都没有作过修改。这类举措,需要从依法执政、探索执政方式的规范化等方面作出完善。

4.党领导立法需要充分发挥人大的作用

党的十八大报告提出:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”。[1]《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，第26页。从执政方式上看,党的重大决策、政策,需要通过人民代表大会来审议和通过,这是民主执政、科学执政的一个重要方式,也是依法执政应当遵守的正当法律程序。

“党委作出的决策,凡是关系到国家事务的,要求全体公民共同遵守的,属于人大职权范围内的,应作为建议或通过‘一府两院’提交人大或者人大常委会作出决定……经过国家权力机关的审议,可以使决策更加完善,避免重大失误;再者,经过国家权力机关的决定,才能对各级国家机关和全体公民具有约束力。”[2]张恒山、李林等:《法治与党的执政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第208页。

毋庸讳言,“在当前社会转型期,社会矛盾高发多发,执政党廉政建设形势严峻,很多社会矛盾和难题需要人大出手帮助解决,但实践中,人民代表大会的制度能量尚未充分释放”[3]沈国明:《增强对我国根本政治制度的自信》，《人民日报》2014年5月14日，第17版。。

因此,当前和往后,充分发挥人大的作用,还需要在党的领导下,推进立法体制机制改革,进而推进“法治中国建设”。为此,需要按照党的十八届三中全会《决定》的要求,在以下几个方面付诸努力:

(1)健全宪法实施监督机制和落实公民基本权利

关于“推进法治中国建设”,三中全会《决定》提出了五个方面的要求。第一个要求就是维护宪法和法律权威。该《决定》第30条提出:“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”习近平总书记也强调指出:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”[4]《学习习近平总书记重要讲话》(增订本)，北京:人民出版社，2014年，第65页。

据此,可以考虑在全国人大常委会之下设立负责宪法实施监督的机构,负责宪法实施中的解释工作、法律法规的合宪性审查工作、宪法实施情况的监督等工作。

特别是,“虽然我国现行宪法在第二章详细规定了公民的‘基本权利’,但是,宪法规定的公民的‘基本权利’究竟如何实现,受到不法侵害后如何在制度上给予必要的法律救济,显然存在大量的空白区域”[1]莫纪宏:《“有法可依”仍是法治建设重点》，《检察日报》2014年7月21日，第6版。。

因此,为了在立法上落实宪法规定的公民“基本权利”,需要由享有国家立法权的全国人大及其常委会,对于公民基本权利事项的落实和保障,制定相关的法律,保障我国公民的言论自由、出版自由、宗教信仰自由、住宅不受侵犯、人身自由不受侵犯、通讯自由等基本权利,并为下位阶的法规规章立法,提供法律依据。

(2)完善人大工作机制

三中全会《决定》第27条提出:“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”

据此,需要在党的领导下,在推进人大工作机制上有所为,特别是,在扩大公民有序参与人大立法上积极作为,体现和落实人民当家做主。

(3)防止地方保护和部门利益法制化

“立法应当充分代表民意、体现民利、反映民情,公平公正地解决社会问题、分配社会利益,防止立法中的部门保护主义、地方保护主义和立法不公,防止把畸形的利益格局或权力关系合法化,警惕立法权力滋生的腐败,从制度和规范的源头上维护人民利益。”[2]李林:《推进科学立法，完善分配正义的法律体系》，《中国人大》2014年第8期。

对此,三中全会《决定》第27条要求:“健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化。”

据此,需要依靠党总揽全局、协调各方的领导,在人大立法的起草、论证、协调、审议等重要环节上,树立大局观,进行一盘棋整合,注重程序设计,将地方和部门利益的反作用力和负面影响减少至最小,提升人大立法的权威性公正性,更好地保障所在地方和所属行业的依法发展,以此推进“法治中国建设”。

(初审:刘诚)

[1] 作者陈俊，男，华东师范大学法律系教授、博士生导师，浙江大学法学学士、中国人民大学法学硕士、北京大学法学博士，研究领域为立法学、法理学等，代表作有《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》《政党与立法问题研究—借鉴与超越》《论高新科技园区的发展与立法促进》《公私法之分与合的理论思考》等，E-mail:pkuchenjun@sina.com。