社会转型中的信访立法——以《广东省信访条例(专家意见稿)》起草为例

刘诚

社会转型中的信访立法
——以《广东省信访条例(专家意见稿)》起草为例

刘诚[1]

信访是诞生于社会主义政法实践中的政治制度，在社会民主和政治参与领域发挥了重要的作用。进入20世纪90年代以来，信访功能定位从政治参与转向权利救济和维护社会稳定，信访制度遭遇各种困境，有必要结合当下社会背景重新确立信访功能和设计制度。信访立法应当妥善处理信访的“民主参与”“权利救济”和“社会治理”三重功能定位关系，同时在涉法涉诉信访分离、强化人大在信访工作的地位、信访终结机制等领域开展制度创新。

社会转型;信访;信访功能;《广东省信访条例(专家意见稿)》

信访是诞生于社会主义政法实践中的一项全新制度。加强信访工作,对于保障人民群众的合理合法利益诉求,发扬社会主义民主、监督国家机关正确行使人民赋予的权力以及维护社会大局稳定具有重要的意义。同时,将信访工作纳入法治轨道,运用法治思维和法治方式开展信访工作,也是各级国家机关和人民群众信访活动的必然要求。

近年来随着广东省社会经济的不断发展,信访领域也涌现出了很多新问题,如信访范围过于宽泛、接访工作不够规范、源头预防工作不到位、信访秩序混乱等等。为了解决上述问题与矛盾,2013年8月,广东省人大常委会将《广东省信访条例(草案)》补充列入2013年的常委会立法工作计划。2013年8月底,中山大学广东省人大地方立法基地接受广东省人大常委会委托,成立了起草课题组,在前期调查基础上,结合中共中央、国务院、广东省省委、广东省人大完善信访制度的精神,着眼于广东省当前信访工作的突出问题和矛盾,深入研究立法所要解决的主要问题,起草了《广东省信访条例(专家意见稿)》(以下简称《条例(专家意见稿)》)。

一、我国现行信访法律体系及其功能定位

自2005年《信访条例》颁布之后,我国基本形成了以国务院《信访条例》为基础,以部门立法和地方立法为主体,以人大、司法、党的机构的信访规范为重要组成部分的信访法制格局。《信访条例》规定了全国各级行政机关的信访工作制度;国务院各部门、全国人大、最高司法机关比照《信访条例》的模式规定了人大、法院、检察院的信访工作制度;省、市、自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访工作制度外,同时还比照行政机关处理信访模式规定了所辖区的人大、法院、检察院的信访工作制度。至此,在我国信访已经从最初的处理“人民来信来访”发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备制度体系。

我国信访制度的功能大致可以分为三个方面:公民参与、权利救济和社会治理。具体来说,从信访人的角度看,信访既是公民参与政治的途径,也是权利救济的手段;从国家的角度看,信访始终服务于社会治理的各种目标,是一种重要的维持社会稳定,化解矛盾的社会治理手段。

1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(以下简称《决定》)规定,“各级人民政府是人民自己的政府,各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众,全心全意地为人民服务;并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。在这一时期,信访主要发挥了民主监督的政治功能,处理群众所反映的自身问题以及处理人民内部矛盾则是次要的功能。根据信访的政治功能定位,信访是一项社会主义民主制度,它既是克服官僚主义的监督方法,也是体察民情,倾听民意的民主管道。设计信访制度的初衷就是克服日益行政化、程序化的国家机关及其工作人员的官僚主义以及由此导致的脱离群众,它是“保持党同人民群众血肉联系”的重要举措。[1]政治与行政之间存在天然的紧张关系。“行政吸纳政治”或者说“政治行政化”是现代官僚科层体制无法回避的问题。现代社会是复杂的社会，复杂的社会必须要由复杂的技术来应对。因此，现代社会必须要由掌握高度专业知识的官僚阶层，运用高度技术化、程序化的方法来处理经济和社会事务，对此，“人治”“专业性不足”的政治动员和社会参与只能袖手旁观。如此一来，政治对社会领域控制力日渐式微，政治与社会领域日益疏离，包括经济在内的社会领域却获得广阔的空间，久而久之，政治的权威必然会被架空，这就是现代社会的“非政治化”。可见，官僚体制是资本主义和修正主义的载体，“非政治化”的资本主义社会与“高度技术化、程序化”官僚统治是天然的盟友，二者互相推进，形成韦伯所说的牢不可破的“铁笼”。从这个角度看，信访是社会主义国家试图打破“行政压倒政治”的社会主义民主实践，它最原初的功能是政治动员和社会参与。参见冯仕政《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012第4期。然而,2005年《信访条例》第一条规定,“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例”。与《决定》相比,公民权利救济和社会秩序成为现行信访制度的首要任务,民主监督、信息沟通的功能则退居其次。可见,随着社会转型以及信访制度体系的变迁,信访的功能定位也发生了变化。[2]“信访治理始终伴随着当代中国的社会转型和发展而演变，在不同时期发挥着不可替代的重要作用。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工作不同、社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能都有所不同。”参见吴超《当代中国社会转型与信访治理》，载《毛泽东邓小平理论研究》2011年第11期。

不过,无论是民主监督还是权利救济,都是从信访人的角度出发界定信访功能;如果我们站在国家的立场,从国家治理社会的逻辑出发,信访的基本功能在于化解矛盾纠纷,维持社会稳定。因此,在不同历史时期,社会治理或者说“服务大局”始终是我国信访制度与实践的功能,虽然在不同时期信访工作服务于不同的社会治理目标。如在毛泽东时代,信访工作的目标是“清除政权肌体中的无组织力量、异己力量,以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,使政权的运作始终处于鲜活状态”。而在今天,信访的社会治理目标是“社会稳定大局”。[3]参见李秋学《建国初期信访及信访权利问题分析》;张修成《1978年以来中国信访工作研究——以山东威海为个案》，载《社会学研究》2012第4期;2014年1月7日习近平主席在中央政法工作会议上发表重要讲话。

二、社会转型下信访制度的困境

改革开放以来,尤其是进入20世纪90年代,随着社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化,改革进程中的各种矛盾和问题的逐渐暴露和产生,中国遭遇了前所未有的“信访洪峰”,信访制度也遭遇了前所未有的挑战。

第一,信访数量不断增加、信访层次上移。

据统计,1995年全国县以上党政机关受理的信访总量为479万件,而2000年全国信访总量上升到了1024万件;中央机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件,是1995年的1.46倍。[1]周占顺《认真贯彻“三个代表”重要思想，努力开创新世纪信访工作新局面》，《人民信访》2001年第10期。关于广东信访数量，2009年广东官方的统计为，“一年多来，广东省信访局共受理网上信访事项15583宗，向有关单位和地方转送交办7649宗;仅今年7至9月就受理网上信访事项3128宗，其中诉求类2865宗，建议类263宗。目前，网上信访数量已占该局信访总量的20%”。信息来源于《南方日报》2009年10月27日。2003—2008年,最高人民法院办理涉诉信访件71.9万件,同比上升11.69%。[2]肖扬:《最高人民法院工作报告》，载《人民法院报》2008年3月10日。导致信访数量激增的原因主要有两个方面:其一,社会转型导致各类社会矛盾和利益冲突加剧;其二,信访人往往把信访看成一种优先于其他法治化权利救济的途径,如复议、诉讼和仲裁的权利救济手段,因此出现了在信访总量连续十一年递增的同时,行政诉讼和行政复议却陷入“受案范围严重不足,撤诉率高得出奇”的境地。[3]应星:《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

与此同时,越来越多的“上访”“越级上访”打破了《信访条例》所确立的就地解决问题的“直访”,各种问题和矛盾向中央聚集。据统计,2003年国家信访局受理群众信访量上升14%,省级只上升0.1%,地级上升0.3%,而县级却下降了2.4%;接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.2%。2004年第一季度,国家信访局受理群众来信同比上升20.2%,接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。[4]应星:《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

第二,信访社会治理功能异化。

对亟待处理转型时期各种复杂社会问题的各级国家机关来说,信访是化解社会矛盾、维持社会稳定的社会治理方式。在稳定压倒一切的逻辑下,信访完全服务治理的逻辑,直接导致两个后果:其一,随着越来越多的社会问题被导入信访渠道,国家机关尤其是基层政府把大量精力花在信访维稳上,这严重消耗了抓经济建设的精力并影响到其他工作的开展。毕竟地方政府的社会治理资源是有限的,将上访人与地方政府捆绑在一起,会降低地方政府的治理能力。其二,中央信访排名固然强化了地方政府信访责任和治理压力,但也间接导致上访人将信访视为对地方政府施加压力的有效手段,各种闹访、缠访层出不穷。为了摆平这些“非正常访”,基层政府要么通过截访、用警力和行政强制力等方式压制信访人的诉求,要么毫无原则地姑息、迁就信访人的非法、无理诉求。[1]2013年唐慧案就是例证，在唐慧女儿强迫卖淫案件审理过程中，唐慧一次次以极端“闹访”的形式使事件得以逆转。参见《唐慧》，登载于“百度百科网”，网址:http://baike.baidu.com/view/5989323.htm，访问日期:2014年9月20日。

第三,信访权利救济功能强化,信访政治参与功能弱化。在实践中,权利救济功能强化,政治参与功能弱化主要体现为批评建议类信访数量下降,权利诉求类信访数量激增,大量的涉法涉诉信访涌入信访渠道。据统计,涉法涉诉信访在一些地方竟占到95%。[2]永坤:《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。

政治参与功能弱化,权利救济功能强化导致了三个结果:其一,信访人将大量的涉法涉诉事项(非法信访)带入信访渠道,打破了诉讼、仲裁、调解、复议、行政程序这套体系所形成的法治秩序。其二,用满足权利诉求的经济方法回避政治问题。改革开放以来一直通行这样一种观念,只要经济发展了,权利得到保障了,社会问题就能解决了。这是一种典型的唯发展论的实用主义逻辑。这套逻辑天真地以为只要经济增长了,权利诉求得到满足了,政治就成为不必要的了。但是,用经济方法去满足个体诉求是短视的,它所造就的社会稳定是脆弱的,去政治化必然导致今后政治报复性的回归。[3]“一个民族在危机时刻表现出来的政治认同和政治德性，只能在和平和繁荣时期慢慢培养。这种培养既不能指望空洞的道德说教，也不能依靠赤裸裸的‘功利主义'，而是必须取决于人民的政治参与和政治实践。”参见吴增定《行政的归行政，政治的归政治》，载《二十一世纪》二○○三年一月号。其三,人民对官僚权力体系的监督空间日渐萎缩。“信访制度的初衷,是清除政权肌体中的无组织力量、异己力量,以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,使政权的运作始终处于鲜活状态。”[1]刘正强:《信访的“容量”分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》，载《开放时代》2014年第1期。信访权利救济功能的兴起标志着人民从政治动物沦为经济动物,丧失了人民当家做主的主体地位。

第四,没有建立完善的信访体制。

一方面,在中国独有的条块关系的权力格局中,信访工作机构庞杂分散,归口不一,如果没有建立统一协调机制和信息共享机制,信访机构在处理信访问题时就会出现信息沟通不畅,进而可能出现信访工作机构互相推诿,以至于信访人在各信访工作机构之间来回跑动。另一方面,由于没有统一的信访体制,不同信访机构的信访处理方式存在较大差异,受理和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。甚至一些时候对信访的处理主要靠领导批示和干预,领导成为“信访专员”;而一些领导对个案的批示、处理有时又太过随意,以致吊起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”,导致领导人解决了一个旧案,却引发出新案,有时还误导部分信访人放弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示。

第五,没有建立统一的信访终结机制,部分上访人长期在各级政法机关和重要场所重复上访、无理缠闹;信访活动组织化趋势明显,群体性事件和集体上访频繁,过激行为越来越多,破坏了正常信访秩序,甚至影响到了正常社会秩序和公共安全。

三、广东省制定《广东省信访条例》必要性

自2005年国务院《信访条例》出台以来,广东省人大常委会修订《广东省各级人民代表大会常务委员会信访条例》(2007),广东省人民政府制定《广东省实施〈信访条例〉办法》(2007)等法规、规章,为保障人民参与信访,保护信访人合法权益、维护信访工作秩序等方面发挥了积极的作用。但是,随着信访工作实践的不断推进,上述法规和规章已不能完全适应新形势下信访工作的要求,有必要制定一部统一的信访地方性法规。因此,具体到广东省,除上述普遍问题之外,制定《广东省信访条例》(以下简称《条例》)还基于以下考虑:

(一)制定《条例》是贯彻落实中央对信访工作一系列新部署、新要求的需要。

中央高度重视信访工作,采取了一系列措施加强信访法制建设。2013年党的十八届三中全会决议规定,“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”,这是对新时期信访工作进行了全面论述和总体部署。2014年1月7日,习近平主席在中央政法工作会议上发表重要讲话,阐述了新时期信访工作的重大原则、主要任务和基本方法,对改革信访工作制度提出了明确要求。2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,明确提出应当将解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题作为信访工作制度改革的方向。2014年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,要求各地区各部门切实加强协调配合,健全涉法涉诉信访工作机制,努力形成依法解决涉法涉诉信访问题的合力。根据中央的有关规定,信访怎样改革已经有了明确的方向和判断,这为我们制定好《条例》指引了方向,打下了坚实的基础,结合广东省实际情况,制定《广东省信访条例》十分必要。

(二)制定《条例》是提炼广东省信访工作实践经验，解决突出问题，提高信访工作科学化水平的需要。

近年来,广东省信访工作牢牢把握新时期信访的功能定位,在实践中积极探索,形成了很多有益的制度尝试,如网络信访、社会救助制度等,为此,有必要对此加以固化、提炼上升为地方性法规。同时,伴随着社会转型和利益格局调整,信访工作也面临着一些较为突出的问题。根据广东省人大法工委调研显示,我省信访工作存在如下问题:

其一,信访范围过于宽泛。一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的矛盾和纠纷,上访群众也将其作为信访事项要求党委、政府解决。信访制度的权利救济功能被过度扩张。其二,源头预防有所欠缺,存在重大事项决策欠妥、行政行为实施不当、司法执法活动不公、为民服务意识不强等问题,容易引发社会矛盾。其三,信访渠道不够畅通。行政主管部门的信访渠道不畅通,导致信访人不了解,无法直接向有权处理其问题的主管部门的信访机构提出信访请求。涉法涉诉的司法渠道不畅通,由于法定门槛高、解决问题成本大、时间长,少数信访群众“信访不信法”,依法维权意识不足,导致大量涉法涉诉事项转向信访渠道。其四,接访工作不够规范。部分信访工作人员接访行为不规范,初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实。基层信访工作重心错位,“重截不重接”,对维护群众合法权益重视不够。其五,信访秩序时有混乱。集体上访、重复上访、越级上访、闹访缠访等行为影响了正常的信访工作秩序,甚至引发群体性事件,给社会造成不良影响。例如信访范围过于宽泛,源头预防有所欠缺,接访工作不够规范,信访秩序时有混乱,等等,迫切需要发挥地方性法规的引领作用,作出前瞻性的制度安排。[1]参见《广东省人大法工委:当前亟需通过立法解决的五大信访问题》，登载于“人民网”，网址: http://gd.people.com.cn/n/2013/1119/c123932-19946973.html，访问日期:2014年9月20日。

(三)先行先试为全国性立法提供经验。

现行《信访条例》是国务院颁布的行政法规,目前还没有从国家层面上颁布过法律。国家信访局从2013年开始着手考虑国家层面的信访立法问题,正在开展相关调研准备工作,建议全国人大常委会将制定信访法纳入立法计划。作为全国改革开放先行区的广东,承担着先行先试的重要任务,在国家层面还没有对信访立法之前,对信访进行地方立法,为国家层面立法提供一些经验,这是非常有必要的。

四、《条例(专家意见稿)》的总体思路和制度创新

在起草过程中,课题组成员一方面搜集整理相关资料,一方面跟随广东省人大常委会开展全方位实地调研:2013年8月赴广州、东莞等省内12个市调研我省信访工作情况;2014年1月赴浙江、辽宁、湖南等省考察,学习了枫桥经验、沈阳经验;2014年1月赴梅州、韶关乳源、清远连南和连山等地调研,听取市、县有关部门,乡镇、街道和社区有关基层工作人员以及省、市人大代表和信访群众的意见。同时,课题组还参与了人大法工委组织的征求各方面意见的专题座谈会,参与条例的修改论证。

针对上述问题,课题组在《条例(专家意见稿)》起草过程中,主要遵循了以下思路:

第一,妥善处理信访的“民主参与”“权利救济”和“社会治理”三重功能定位。

在《条例(草案)》起草过程中如何妥善处理信访的“民主参与”“权利救济”和“社会治理”的三个功能一直都是课题组成员争论的焦点问题。

最初,课题组成员认为,为了解决大量涉法涉诉事项进入信访渠道的问题,必须要取消信访的权利救济功能。也就说,信访既不能定位为纠纷解决和权利救济的手段,同时,课题组成员还认为,把信访定位为化解矛盾、维持稳定的社会治理手段会使信访完全卷入巨细无遗的社会治理事务,沦为纯粹的社会治理工具。因此,信访的功能定位应当是单一的,即人民表达意愿、参政议政、实现人民当家做主和监督国家权力运作的重要途径。

但是,经过调查和研究,我们意识到,如此定位信访功能太过理想。首先,取消信访的权利救济功能,堵住信访“入口”并不能避免涉法涉诉信访涌入信访渠道,只要没有在源头上全面实现依法行政和司法公正,人民群众信访的主要类型就依然是权利救济类。甚至可以说,保留信访这个出口,能够在一定程度上释放社会和政府的压力。其次,取消信访的社会治理功能同样不切实际。一方面,对于中国这样一个复杂的社会,维护社会大局稳定是我们党和政府各项工作的基本任务,是否要维护社会大局稳定是个伪问题,问题的关键在于处理好维权和维稳的关系,要把群众合理合法的利益诉求解决好;另一方面,作为治理的信访还是上级国家机关对人、财、物相对独立的下级国家机关展开监督的重要手段,按照这种治理逻辑所建立的信访排名制度固然给地方政府造成了巨大的压力,但也不失为一种上级有效控制下级的手段。[1]这一点我们尤其要放在“简政放权”的背景下来看。目前在地方的简政放权改革中，省对地级市，地级市对县(区)，县(区)对镇街逐步开始事权下放，相应的人、财、物随事走，在这种属地管理的体制下，上级国家机关对下级国家机关的控制力必然会减弱，如何监督将是个大问题。最后,说的更实际点,在“后政治”的时代,个人权利的全面兴起,公民精神普遍失落,我们也很难指望信访能够回归到其政治动员和社会参与这一最原初的功能。但是,这并不意味着我们要否定“信访政治功能”。信访制度所践行的“密切联系群众”“落实人民当家做主的权力”具有鲜明的中共执政伦理色彩,它是人民群众突破被知识精英和经济精英垄断的官僚体制和“非政治化”的资本主义市场经济这一“铁笼”的社会主义民主实践,通过信访这个渠道,人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次,从而使政权的运作始终处于鲜活状态,这就是社会主义以及“保持党同人民群众血肉联系”的本然含义。

立法既是妥协和平衡的过程,也是不断从理想回归现实的过程,取消权利救济类信访和信访治理功能是不现实的,回归人民信访也是一厢情愿的理想主义。因此,最终课题组达成共识,有条件的保留信访的三种功能。《条例(专家意见稿)》总则规定:“为了保障为人民群众合理合法的利益诉求,促进国家机关及其工作人员改进工作,维持社会稳定大局,根据宪法、法律和行政法规,结合本省实际情况,制定本条例。”

更进一步《条例(专家意见稿)》在各个章节也落实上述三个功能。

首先,为了落实信访政治参与和沟通交流功能,单设一条规定信访工作方法,“国家机关信访工作机构应当通过对话、调解、协商、听证和调查等方式倾听人民群众意见、批评和投诉,接受人民群众监督,为人民群众服务”,同时还规定了“各级人民代表大会代表可以通过定期参与国家机关的信访工作,了解、反映人民群众的意见”。

其次,权利救济功不能取消,但是必须有所限制。对此,我们采用了如下制度设计:其一,通过诉访分离制度部分限制了信访的权利救济功能,避免信访成为复议和诉讼的上级审理。其二,简化国家机关信访工作机构办理信访事项程序,避免信访程序的准司法化规定。《条例(专家意见稿)》规定,“国家机关信访工作机构对建议、批评类信访事项的处理意见为信访事项终结处理意见”“人民代表大会常务委员会、人民法院和人民检察院的信访工作机构对投诉类信访事项的处理意见为信访事项终结处理意见”“生效信访调解书的调解意见为信访事项终结处理意见”;同时,为与《信访条例》衔接,规定“投诉请求类信访事项,行政机关信访工作机构应依照《信访条例》实行办理、复查、复核三级审查终结制度”。总之,在不违反上位法的前提下,尽量简化信访工作机构的信访程序,最大程度避免出现信访程序准司法化的趋势。

再次,为了更好地实现信访的社会治理功能,《条例(专家意见稿)》注重畅通信访渠道。例如为了突出国家机关对信访人的服务,规定建立联合接访工作场和平台、规定下基层听取意见和接访的“下访”制度;对公开信访渠道信息、提供信访咨询服务、完善信访信息共享机制、当地国家机关代信访人向上级国家机关转送信访事项、多人走访可以预约作了规定;同时,还规定了完善网络信访渠道,实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价。

第二,划定信访事项与涉法涉诉事项的边界。

针对大量涉法涉诉事项涌入信访渠道,《条例(专家意见稿)》全面实施诉访分离制度,这充分反映了运用法治思维和法治方式来解决信访工作的要求。《条例(专家意见稿)》对诉访分离制度的规定有四个方面:首先,将应当纳入法治轨道解决的十二项事项明确列举,这样就把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来。其次,在此基础上,《条例(专家意见稿)》还分三条规定人大常委会、行政机关、法院、检察院等国家机关的信访受理范围。再次,在诉访分离后,为确保群众诉求渠道的畅通,《条例(专家意见稿)》在“信访事项受理”部分,分情况指示当事人应当按照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出,这样就建立了涉法涉诉信访事项导入司法程序机制,就直接将这些事项与法定的处理程序衔接上了。此外,《条例(专家意见稿)》对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项,收到的群众涉法涉诉信件,应当转同级政法机关依法处理。

第三,区分人大、政府和法院、检察院信访工作的不同性质和特点,建立既统一又有差别的信访程序和信访终结机制。

首先,无论是投诉类信访事项,还是批评建议类信访事项,各级人大常委会、人民法院和人民检察院信访工作机构的处理程序均为一级终结处理程序,规定“国家机关信访工作机构对建议、批评类信访事项的处理意见为信访事项终结处理意见”,“人民代表大会常务委员会、人民法院和人民检察院的信访工作机构对投诉类信访事项的处理意见为信访事项终结处理意见”。其次,对建议、批评类信访事项,行政机关信访工作机构的处理程序均为一级终结处理程序,规定“国家机关信访工作机构对建议、批评类信访事项的处理意见为信访事项终结处理意见”;对投诉类信访事项,规定“行政机关信访工作机构应依照《信访条例》实行办理、复查、复核三级审查终结制度”。再次,规定“国家机关信访工作机构收到的投诉类信访事项,经审查可以调解的,应当运用调解方式处理。生效信访调解书的调解意见为信访事项终结处理意见”。

在特别程序方面,《条例(专家意见稿)》还创设性地规定了人大常委会的特定问题调查委员会的调查程序,即“特定问题调查委员会调查程序依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定”。此外,还规定了信访公开制度,“国家机关应当将信访事项受理和办理情况在网上信访平台公开”。对公开听证、公开评议制度作了规定,要求邀请人大代表、政协委员、法律工作者、新闻媒体、相关专家与学者、社区代表等参加听证和评议。

最后,在具体程序方面,注重增强程序的可操作性。对信访事项的受理、回避、建议意见的办理、投诉的办理、诉求类信访事项的办理、信访调解、协调救助、信访听证、办结期限、复查、复核、核查等内容作了详细的规定。

第四,强化国家机关的监督和责任,引入人大监督机制。

为了保障国家机关切实为群众解决合理诉求,《条例(专家意见稿)》注重强化国家机关的监督和责任,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。一方面,加强责任制度建设,建立了四个责任制。一是信访事项首办责任制,要求首办单位和具体承办人规范办理信访事项,及时解决问题。二是建立主办单位办理责任制,由主办单位牵头办理和统一答复信访人,对于重大、复杂、疑难的信访事项,可以组织有关部门联合办理。三是建立重大信访问题倒查责任制,查清产生重大信访问题的原因并依法追究责任。四是建立信访工作人员责任制,督促其认真、耐心、负责地做好信访工作。此外,还明确了督查督办制度、改进工作和完善政策建议、处分建议以及监察机关、检察机关监督的方式,

值得一提的是,课题组尝试引入人大监督机制。由于信访是党和国家贯彻群众路线的重要保障。信访的人民性决定了它与人民代表大会制度有天然的内在关联,各级人民代表大会理应在信访工作中发挥重要作用。《宪法》和《监督法》都已赋予人民代表大会以监督各级国家机关的权力,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查等积极回应社会关切”。而信访是启动人大监督机制的重要引擎。考虑到现实和可操作性问题,地方条例对人大制度应采取谨慎态度,但可以作出指引性的规定,为信访启动人大监督的可能性留下一个切入口。

第五,注重源头预防,建立有效预防和化解社会矛盾机制。

在起草过程中,是否要将预防和化解社会矛盾机制作为专章写入《条例(专家意见稿)》,也是争论的焦点。反对意见认为,《条例(专家意见稿)》的主题是信访,通过它讨论非信访行为,如社会矛盾预防与前置化解,并不合适,如果《条例(专家意见稿)》这样规定,那意味着我们的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》都可以作如此规定。当然反对意见并不是否定源头预防的意义,反对者只是认为,没有必要专章规定这一问题,理由是:信访本身就是化解矛盾的方式,只要在信访功能、信访工作主体、信访工作方法、工作程序等方面落实相关制度设计,就能够部分实现将矛盾化解在基层的目标。

但是,最终起草者立足现实,结合中央相关文件,从以下几个方面规定了从源头上预防和减少信访问题发生的工作制度。一是完善决策机制和程序,增强决策透明度和公众参与度。规定建立“人民建议征集制度”鼓励和引导人民群众对党和政府工作献计献策;规定“重大决策事项听证制度”;规定“重大决策社会稳定风险评估机制”,把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛。二是建立和完善矛盾纠纷排查调处和预警机制,加强信息汇集分析、整合调解资源、完善基层调解渠道、发挥基层组织和人大代表及政协委员作用、及时就地解决矛盾和纠纷。三是坚持依法办事。规定“运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷”,“严格落实行政执法责任制”,对于不作为、乱作为的,依法追究责任。四是规定了保障和改善民生力度。五是规定了改进工作作风。发扬密切联系群众的优良作风,深入基层调查研究,解决突出问题。

(初审:毛玮)

[1] 作者刘诚，女，中山大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究领域为宪法学与行政法学、地方立法。E-mail:liuxiaoliu@163.com。本文系中山大学青年教师培育项目(项目编号1209013)成果。