科学立法的源流、内涵与动因

黄瑶 庄瑞银

科学立法的源流、内涵与动因

黄瑶 庄瑞银[1]

科学立法是我国立法领域的重要指导思想，是立法的重要原则之一。科学立法经历了从无到有、从浅入深、从不完善到逐步成熟的过程。虽然科学立法的称谓现已为公众所知晓，但科学立法的概念至今存疑。在各种官方文件中尚找不到有关科学立法概念的界定，在学者的有关著述中意见不一。本文在叙述科学立法产生、演变的基础上，全面剖析学术界对科学立法内涵的有关论述，指出其不足和局限。本文指出，科学立法的提出有其深刻的动因，国家在立法领域之所以提出科学立法既是现实形势倒逼的结果，是立足国情的必然选择，亦是建设法治中国的基本要求。

科学立法;源流;内涵;动因;科学精神

何为科学立法?其内涵是什么?它是怎样产生和发展演变的?为何在立法领域的顶层设计中要提出科学立法?其目的和背后的动因是什么?只有探析并澄清上述这些问题,才能真正地认识和正确地理解科学立法,从而最终切实有效地推进科学立法。

一、科学立法的提出及发展

如今已为人们所熟知的科学立法,刚开始时其称谓并非“科学立法”,而是冠之以其他名称。如同其他事物一样,它也经历了从产生到逐渐发展演变的过程。

在科学立法的起源阶段,它主要存在于法学教科书以及立法者的实践中。在立法理论领域,一开始科学立法更多的是指“实事求是”“从实际出发”。例如,在1982年全国第一本统编法理学教科书所阐述的立法基本原则中,对应的指称是“从中国实际出发”。[1]参见孙国华、沈宗灵主编《法理基础理论》，北京:法律出版社，1982年，第242—250页。而在1984年北京大学法律系法理教研室编写的法理学教科书所论述的相应提法是“实事求是,从实际出发”。[2]参见北京大学法律系法学理论教研室编《法学理论基础》，北京:北京大学法律出版社，1984年，第343—352页。随着党的科学执政意志的提出与落实,为了在立法领域有效体现党的意志,立法者的立法活动越发趋向于科学化,学者在总结立法经验的基础上,提出了“科学原则”的概念。[3]参见张文显主编《法理学》，北京:高等教育出版社，1999年，第273—276页。可以说,科学原则是科学立法的雏形。

2000年公布施行的《中华人民共和国立法法》,其“总则”的第六条正式确立了科学立法的原则,该条规定:“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务,国家机关的权力与责任。”这标志着科学立法作为立法领域中的科学原则正式从立法理论走向立法实践,实现了由观念形态向法律化和制度化的转变。[4]参见周旺生《论中国立法原则的法律化、制度化》，《法学论坛》2003年第3期，第31页。然而,2000年的《立法法》只强调了立法中权利义务设定的科学性,并没有涉及立法环节的科学性问题。亦即是说,此时的科学立法只是以科学原则的身份存在,它只是立法领域的基本原则之一。

随着国家对法律价值追求的提高,立法环节的科学性问题越发受到重视。2006年十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出了科学立法这一名词,该纲要第四十三章第二节中明确提出“贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系”。至此,科学立法这一称谓终于在全国人大的决议中被正式确立,立法进入形式合理与实质合理并重的新阶段。

之后,党及国家领导人在多个重要场合都强调要科学立法[1]例如，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中两次提及“科学立法”。一是在谈及“加强和改进立法工作”时指出:“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民众立法”;二是在强调“加强和改进法律实施工作”时指出:要“不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”。见《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，登载于“新华网”，网址:http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c-1112384483.htm，访问时间:2014年9月7日。。全国人大和地方各级立法机构都在积极探索如何进行科学立法,并卓有成效地进行科学立法的实践。与此同时,学术界对科学立法也进行了广泛的讨论,不少学者撰文论述科学立法,一些学者还积极参与科学立法的实践,为立法机关和政府如何科学立法进言献策。不论是在实务界还是在理论界,科学立法都已成为热门话题。

二、科学立法的内涵

什么是科学立法?科学立法的内涵如何界定?在官方的各种文本中我们找不到有关科学立法概念的界定或解释,在学者的著述中,关于科学立法内涵的表述并不统一,甚至有学者使用其他术语来指代科学立法。[2]陈伯礼教授从民生角度探讨立法和谐问题，他所论述的立法和谐与科学立法实质上是一致的，二者的核心要求都是从本国社会实际出发，以保障和实现人民权利作为核心理念，以内容和过程的科学化作为依托实现的。参见陈伯礼《民法法治的理论阐释与立法回应》，《法学论坛》2012年第6期。此外，陶红武教授从良法的角度探讨我国立法，并以良法作为立法的标准。他提出的良法与科学立法实质一致，但良法这一提法更为抽象。参见陶红武《论以良法标准指导我国的立法》，《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2009年第6期。

目前,学界关于科学立法的内涵主要有以下几种看法:观点一,从字面上理解科学立法,将它分解为“科学(地)”“立法”,认为关键在于如何满足“科学(地)”要求。为此,多数学者引用马克思的《论离婚法草案》的如下论述:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编:《马克思恩格斯全集》(第1卷)，北京:人民出版社，1995年，第183页。持这种观点的学者,将“科学立法”中的“科学”理解为最一般意义上的科学,即“科学就是实事求是,从实际出发;就是主观认识要符合客观要求;就是主观与客观的统一;就是认识掌握事物发展的客观规律”[2]崔英楠:《从立法科学化到科学立法》，《新视野》2010年第2期，第61页。,并以一般意义上的科学作为立法的标准。观点二,从科学性的视角对科学立法作出分析,重点在于从科学的界定出发对科学性进行解读。譬如,高其才教授指出:“科学是建立在实践基础上,经过实践检验和逻辑论证的,关于客观世界各种事物的本质及运动规律的知识体系。……科学立法要求注意总结立法现象背后的普遍联系,尊重社会发展的规律,揭示立法的内在规律,对社会行为进行对象性的把握。”[3]高其才:《现代立法理念论》，《法学研究》2006年第1期，第88页。观点三,从《立法法》第六条出发,将科学立法作为立法的基本原则,认为立法应当从实际出发,科学合理地规定立法中的权利义务关系和权力责任关系,而且应从立法的程序要求、立法应当符合自然经济规律来界定科学立法。[4]参见黄建武《法律调整社会关系的机制与科学立法》，《法治论坛》2011年第4辑，第80页。此外,还有学者将科学立法作为立法的基本原则或基本理念,着重论述科学立法的目标和价值追求。[5]参见冯玉军、王柏荣《科学立法的科学性标准探析》，《中国人民大学学报》2014年第1期。

由上述可见,学者们从不同的角度论述何为科学立法,并提出了自己的独到见解。然而,这些研究成果仍存在着不足和局限性,主要体现在以下几个方面:

第一,从对科学的界定出发来论证科学立法这样的思路是值得商榷的。早在一两个世纪以前,“科学”便侵入了法学的语境中。[6]刘星:《法律科学——一个内部立场的疑问和重述》，登载于“法之理论坛”，网址:http://www.swupl.edu.cn/fzl/web/content.asp?cid=858785629&id=903915301，访问时间:2014年6月24日。自此之后,国内外学术界都对“法学是不是一门科学”进行过激烈的争论。鉴于本文的论述主题是科学立法,我们并不打算就“法律是不是一门科学”进行探讨。但从这一激烈的争论中,我们不难发现有关“科学”的界定并无定论[1]对比这一争论中有关“科学”的界定以及学者有关科学立法中“科学”的界定，我们发现学者们实际上是将“法学是不是一门科学”中有关“科学”的界定的讨论放在科学立法的语境中进行，但有关探讨鲜有创新之处。。因为当我们从科学的界定,特别是从科学等同于自然科学的界定出发来论述科学立法,实际上是把自然科学作为衡量立法的标准。而这样的理解意味着科学包含着某种绝对真理的属性,具有绝对正确的可靠性。然而,根据绝对运动与相对静止的基本原理,科学本身所具有的只是相对的可靠性。因为在科学不断运动发展中,科学本身也是需要不断发展、修正的,[2]从科学史的发展中我们不难看出，诸如伽利略等科学家所作出的诸多科学革新并不是按照原有的科学理论进行的，而是推翻原有的科学理论，继而创建新的科学理论。也就是说科学的可靠性是具有阶段性和相对性的。以一个只有相对可靠性的事物作为标准一成不变地遵循是存在僵化危险的。对此,万其刚先生曾一针见血地说道,将自然科学推向极致的做法是行不通的。我们对将自然科学方法运用于社会领域的做法必须保持警惕,否则充分运用科学主义(将自然科学推向极致)的地方有可能是一个极权社会。[3]参见万其刚《怎样实现科学立法》，《中国发展观察》2014年第3期，第56页。此外,从对科学的界定出发来论证科学立法这样的思路实际上是回到了对科学立法的发展形态之一的科学原则的探讨。这样的论证思路之所以没能与时俱进地看到科学立法发展至今已明确成为立法领域的指导思想,归根结底是因为没有从科学立法的产生动因上去探索。

第二,不少学者囿于语法逻辑上的思维定式,从字面上分析和理解科学立法,认为理解科学立法的关键在于如何理解状语“科学(地)”。这种论述思路实际上与上述所说的思路殊途同归:都是将科学作为衡量立法的标准,重点在于论证科学的概念,也都将陷入相同的困境:有关学者在论述“什么是科学立法”时都试图从“科学是什么”出发来分析科学立法的本质和内容,但在具体论述时却只是简单地说明自然科学中“科学”的特征或内容,继而说该“科学”的概念不能成为科学立法中“科学”的概念的标准。所有的论述都没有从科学立法产生的根源以及提出科学立法的动因进行联动分析,以至于无法正确地认识和理解科学立法。因此,学者想准确地把握提出科学立法的动因并在此基础上作出各种有关科学立法的具体要求和制度安排是难乎其难的。

第三,不少学者的研究中普遍存在对科学的认识偏差,以及与对科学立法要求及制度安排上的脱节的问题:学者多陷入的现有科学概念的认识误区,以一仅具有相对可靠性的事物作为标准一成不变地遵循,这无疑是危险的。而产生这一认识偏差正是前述第二点中所提及的:没有从科学立法产生的根源以及提出科学立法的动因进行联动分析所造成的。在没有厘清科学立法内涵的情况下,任何有关科学立法制度安排的论述都无法以其前面对科学立法的内涵的分析作为基础,以至于有关科学立法内涵的分析和论述都难免失之偏颇。

我们认为,应聚焦于科学立法本身来界定科学立法的内涵。从字面意义上看,“科学立法”中的“科学”实际上是一个副词,用以修饰“立法”。也就是说,科学立法实际上是指科学地立法,即关键在于怎么做。[1]对此，熊明辉教授也有相同的看法，他认为:“在今后全面推进依法治国战略进程中，重点不是‘有'的问题，而是‘做'的问题。”参见熊明辉《“全面推进依法治国”的逻辑解读》，载《南方日报》2013年2月12日，A07版。这表明我们需要重点探讨的是作为“立法”修饰词的“科学(地)”的涵义。

然而,“科学(地)”是否必须理解为符合自然科学(地)?从上述对学术界有关科学立法的内涵的理解及其存在的主要问题的分析中,我们不难发现,将“科学(地)”理解为符合自然科学(地),即以自然科学作为立法的标准是不可行的。为了避免陷入到现有的科学概念当中,我们将结合党与国家立法机关之间的密切联系对科学立法的产生过程进行探索,以期获得启示。

在科学立法初始阶段,由于党的工作重心刚由“以阶级斗争为纲”转为“以经济建设为重心”,党领导国家开展的经济体制改革处于“摸着石头过河”阶段。此时,党的执政理念尚未进入科学执政阶段。相应地,科学立法尚未能真正走进立法理论和立法实践之中。因应社会发展的需要,中共中央与时俱进地在1987年中共十三大政治报告中明确提出“党的决策的民主化和科学化”。然而,由于我国的传统中法治因素的匮乏,自古以来又特别强调制定法形式,尚未法律化的立法原则难以对立法发生有效的作用。[2]参见周旺生《论中国立法原则的法律化、制度化》，《法学论坛》2003年第3期，第30页。此外,由于程序化决策机制的缺失曾引发背离民主集中制原则而独断专行的现象,党主导政府发动了强制性的制度变迁,[1]有关中国决策体制改革的具体论述，可参阅周光辉《当代中国决策体制的形成与变革》，《中国社会科学》2011年第3期，第110—116页。促使“法治国家”的概念在八届人大四次会议上首次被提出,程序化决策机制初步建立——审议法律草案一般要实行三审制。[2]参见朱景文《提高立法质量与科学立法民主立法》，光明网:http://legal.gmw.cn/2011-02/24/content -1644380.htm，访问时间:2014年6月12日。

此后,为了巩固党主导下的强制性制度变迁的成果,科学立法进入了法律化的发展阶段。2000年公布施行的《中华人民共和国立法法》,其“分则”第27条明确规定了法律草案实施“三审制”。[3]根据《立法法》第27条的规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决:常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议;二审，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议;三审，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。这有助于提高立法的科学性,基本满足了形式合理的要求。

通过立法的形式将党的意志上升为国家意志,这是我国社会主义立法的鲜明特色。科学立法正是党的科学发展观在立法领域的直接体现。2007年10月,时任党中央书记的胡锦涛同志在《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告明确指出,“科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想”。[4]参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，登载于“人民网”，网址:http://paper.people.com.cn/rmrb/ html/2007-10/25/content-27198418.htm，访问时间:2014年6月13日。而此处述及的“经济社会发展”自然包含了立法领域的发展。同年11月,胡锦涛同志在十七届中共中央政治局以完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略为题进行的第一次集体学习中进一步指出:全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,从完善立法、严格执法、公正司法、自觉守法等方面扎实推进,为深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐提供有力保障,从法律上制度上保证党的路线方针政策的贯彻落实。[5]参见《胡锦涛主持十七届中共中央政治局第一次集体学习》，登载于“新华网”，网址:http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/28/content-7163902.htm，访问时间:2014年6月13日。2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民大表大会成立60周年大会上的讲话中重申了党对作为国家权力机关的全国人大的领导,强调“要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。由于党对国家权力机关的领导主要是政治领导、思想领导以及组织领导,而我国的国家权力机关同时又是立法机关,这意味着党对立法机关的领导也包含了政治领导、思想领导以及组织领导三个方面。习近平总书记还突出强调:“我们要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”[1]参见《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，登载于“新华网”，网址:http:// news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c-1112384483.htm，访问时间:2014年9月7日。可见,两代国家领导人都强调了要在法律制度上保证党的路线方针政策的落实,科学立法无疑是对当下立法情势的战略回应与革新导向。

可以说,科学立法是因应党的科学发展观指导思想的要求,在立法领域中积极践行这一指导思想。换言之,科学立法是科学发展观在立法领域的具体要求,是立法领域的指导思想。科学立法的要求实际上就是在立法领域要坚持科学精神[2]将科学立法理解为科学精神，这在事实上更具有可行性。因为，相对科学而言，科学精神的概念和内涵相对容易论述，科学精神是从科学史、科学哲学、科学社会运行的过程当中抽象出来的关于科学本性、科学方法论的一般性描述。参见巨乃岐《试论科学精神》，《自由辩证法研究》1998年第1期，第5页。,而非要求以自然科学等概念来约束甚至生硬地套在立法头上。科学是立法的指导思想而非具体的衡量标准,它指向动态的立法过程和静态的立法结果,并通过这两者予以体现。例如,2013年7月,广东省人大常委会正式通过了立法方面的五项工作规定[3]这五项工作规定是:《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》和《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》。对此问题，可参阅黄瑶《科学立法是实现法治中国梦的必由之路》，《人民之声》2014年第3期，第16页。,里面提及各种量化标准和衡量指标,它们便是科学立法的具体体现。

基于以上分析,我们认为科学立法的内涵是在立法过程中应以科学精神为指导,并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐,法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。

三、科学立法的动因

现阶段,理论界和实务界更多关注于科学立法的操作层面,其对科学立法大多是从立法过程、技术和方法等方面进行论述,侧重点在于怎么样才能做到科学立法,但对科学立法的动因缺乏应有的关注和令人信服的论述。[1]参见何君珊《科学立法的重要条件及其考察》，《学术界》，2013年第12期;万其刚:《怎样实现科学立法》，《中国发展观察》2014年第3期;欧修权:《试论科学立法的含义及其实现途径》，《人大研究》2009年第1期;刘军平:《法治文明与立法科学化—立法技术略论》，《行政与法(吉林省行政学院学报)》2006年第4期;崔英楠:《从立法科学化到科学立法》，《新视野》2010年第2期;黄建武:《法律调整社会关系的机制与科学立法》，《法治论坛》2011年第4辑;冯玉军、王柏荣:《科学立法的科学性标准探析》，《中国人民大学学报》，2014年第1期。而对提出科学立法的动因的正确认识恰恰是正确认识和理解科学立法的重要前提。鉴此,为了更好地理解把握党和国家提出科学立法的目的,以切实贯彻落实这一兼具政策性和法律性双重属性的立法要求,我们需全面探析科学立法的动因,着力研讨以下两个问题:国家在立法领域为何要提出科学立法?其背后的动因和目的是什么?

(一)提出科学立法是现实形势倒逼的结果

我国在改革开放三十年取得了巨大的成就,其中我国的法律体系取得了长足的发展。对此,时任全国人大常委委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上指出:“到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一。”同时,吴邦国同志也指出,我们的法律体系“本身并不是完美无缺的,这当中既有一些现行法律需要修改的问题,也有部分配套法规急需制定的问题,还有个别法律尚未出台的问题”,需要“不断提高立法工作的质量和水平”。[2]参见《吴邦国:中国特色社会主义法律体系如期形成》，登载于“新华网”，网址:http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/10/c-121173349.htm，访问时间:2014年6月12日。这表明目前的立法重点在于如何提高立法的质量。而提高立法质量的关键和根本途径在于科学立法。从前述科学立法的内涵中可知,科学立法是立法领域应当秉持的、用以提高立法质量的指导思想;科学立法所强调的是一种科学精神,是科学地进行立法和获得科学的立法结果的保证。

应该说,在现实形势的倒逼下,党和国家意识到了不可能照搬西方的立法发展模式,而只能从我国的国情着手,探索我国的立法发展模式。由于科学立法是提高立法质量的关键举措,国家在立法领域提出科学立法的重要动机和目的,是通过高质量的立法,从而依法解决我国经济社会发展中遇到的实际问题。

(二)提出科学立法是立足国情的必然选择

十一届三中全会以来,我国从改革开放的实际出发,按照当时社会生活和社会关系结构的特点,遵循经济发展规律,逐步实现了经济的社会主义市场化,进入了健康的社会主义市场经济阶段。然而,在这一过程中,我国的政治体制并没有自动同步地随之建立和完善。[1]按照罗纳德·英格尔哈特(Ronald Inglehart)的现代化理论，“经济社会的发展就会带来民主的政治”。然而这一理论因为无法正确认识经济社会与民主政治之间的能动关系而被人所诟病。参见王正绪《中国的批判性公民已经到来》，登载于“政见网”，网址:http://cnpolitics.org/2014/07/china-2049/，访问时间:2014年6月25日。因为根据马克思主义有关经济基础与上层建筑关系原理,政治体制等上层建筑虽由经济基础决定,同时也对经济基础具有能动的反作用。亦即,在经济基础起决定作用的前提下,政治与经济二者是作用与反作用的关系,而非经济基础单向性地作用于政治体制。我国的经济迅速稳定地发展了三十多年,期间实现了社会主义市场经济制度建设及逐步完善。而科学立法却迟至21世纪才作为官方认可并被逐步强化。之所以会出现这样的状况,是因为经济基础和上层建筑有其各自的路径依赖。事实上,在不同的历史和政治文化传统背景下,无论是经济基础还是上层建筑都会有不同的发展模式。

从经济上看,经过三十多年的改革开放,我国的经济状况已发生翻天覆地的变化,经济实力日益雄厚。在财政上,立法所能获得的支持力度越来越大。正如在2010年3月,十一届全国人大三次会议新闻中心在北京梅地亚中心举行主题为“人大立法、监督工作”的记者会,全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞所表示的,社会立法主要靠财政支持,而且现在有能力推进民生立法。[1]参见《全国人大常委会有关方面负责人接受集体采访——解读人大立法监督工作》，登载于“人民网”，网址:http://lianghui.people.com.cn/GB/180673/11115961.html，访问时间:2014年6月13日。尽管如此,这既无法改变公共资源的稀缺性,也无法改变创设各项法律所需要的成本与预期收益息息相关的关系。公共资源的稀缺性从根本上决定了立法的指导思想只能是科学立法。因为从理论上来说,法律控制的合理边界应当确定在边际控制收益与边际控制成本恰好相等的位置上。而如何达到理论上的最优位置,则需要落实讲求财尽所用、力求每一份财政支出都能换取最大的社会效益的科学立法。[2]参见刘晓源、张伟强《法治国家立法标准的经济学思考》，《制度经济学研究》2013年第1期。

从我国立法历史来看,长期以来,我国法律规范的制定和制度的建设都深受政策的影响。新中国成立后废除“六法全书”,但社会主义的法律体系没有及时随之建立,诸多社会关系的设定要么依靠政策、要么依靠军事委员会制定的具有军事化管理的规则。这样的社会关系调控方式对后来立法运作的影响非常大,以至于国家在制定一些重要的法律规范时先必须从政策的角度进行论证并以政策作为立法思路。直至目前,我国立法运作仍然存在这样的状况,即当某一问题受到政策的关注时它便有可能上升为法律。有时,当某一问题本该得到法律规范的调整,但由于尚未引起政策的关注,相应的法律规范便难以及时制定出来。[3]参见关保英《科学立法科学性之解读》，《社会科学》2007年第3期，第85页。

从政治文化传统来看,不同的文化背景会导致不同的立法路径。其中,政治文化中最为重要的是政权体制的特性。政权体制相对集中的国家,多选择自上而下的立法逻辑。由于我国在国家结构形式上实行单一制,在中央和地方的权力格局中实行的是集中统一的权力行使制度,因此我国立法逻辑长期以来是以自上而下为主的。我国重大的立法决策来自国家政权体系,甚至来自国家政权体系中的相对高层。[4]参见关保英《科学立法科学性之解读》，《社会科学》2007年第3期，第88页。然而,需要注意的是,就立法逻辑的路径而言,有自上而下和自下而上两种,但这并不意味着某一国或地区在立法逻辑路径的选择上只有非此即彼的两种情形。因为在一国或地区的立法中,两种路径是相互交织,且相互补充的。而且以自上而下为主要立法路径的做法并不意味着排斥公众的参与。因为无论自上而下还是自下而上的模式,实际上都只是方法路径的问题,并不是目的的问题。就我国而言,以自上而下为主的立法路径并不会剥夺公众参与立法的机会,更不会侵犯到人民的主体地位,而且在我国的政治体制下更不会出现所谓的公众是目的还是政府本身是目的的问题。[1]有学者认为，我国自上而下的立法路径会侵犯人民的主体地位。参见吕升运《自上而下?还是自下而上?——中国宪政改革的路径选择》，登载于“北大法律网”，网址:http://article.chinalawinfo.com/ ArticleHtml/Article-58710.shtml，访问时间:2014年7月25日。这种观点是存在偏颇的，因为它片面地理解立法的路径，认为自上而下的立法路径与自下而上的立法路径之间存在非此即彼的关系，并且认为自上而下的立法路径与自下而上的路径是区分政府为主体和人民为主体的标准。实际上，正如上文所述，这两种立法路径之间并非非此即彼的关系，而是可以互相补充的。此外，这两种立法路径并不是区分政府为主体和人民为主体的标准，不能简单地套用西方的宪政思路来解读我国的政治体制和法律制度，否则会出现水土不服的症状。要正确理解我国的法律制度需要在正确理解我国政治、经济、社会和文化的基础上进行。因为政府的存在和运行的目的是为了更好地满足人民社会生活的需求,并实现人民利益的最大化。诚然,正如陈瑞华教授指出的,自下而上的改革是现在最为有效的改革。[2]参见陈瑞华《司法体制改革的困境与出路》，登载于“腾讯网”，网址:http://view.news.qq.com/a/ 20090924/000018.htm，访问时间:2014年6月25日。这道出了我国提出科学立法的又一动因:我国过往过分依靠的自上而下的立法路径遭遇了现实的阻碍,为了适应经济基础的发展而不得不作出能动的回应。应该说,改变纯粹的自上而下的立法路径是一种温和的改良,是对先前立法路径的修正而非完全的废弃。如今,从我国国家和地方的科学立法成果来看,这种以自上而下为主的立法路径确保了公众参与立法的机会,从不同的角度、不同的层面着力增加公众的话语权,让广大人民群众能够通过有效的渠道参与立法。

(三)提出科学立法是建设法治中国的基本要求

“法治中国”是以习近平同志为总书记的党中央在新时期、新形势下提出的新的法治建设目标。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“推进法治中国建设”作为全面深化改革的战略部署之一。而法治的前提和条件则是立法,科学立法是法治中国建设迈出的关键第一步。建设“法治中国”的基本要求是“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”,这也是习近平总书记在2013年2月20日中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时所强调的“十六字”方针。科学立法的要义在于应从本国国情或地方的实际情况出发,准确体现和反映所调整的社会关系的客观规律,立法理念、立法内容(即制度设计)、立法技术和所有立法环节应符合科学性。只有做到科学立法,提高立法质量,才能建立公平、透明、开放、有序的市场规则,营造法治化、国际化的营商环境。质言之,科学立法是实现依法治国方略的必由之路。

四、结语

综上所述,科学立法的产生和演变经历了由浅入深、由表入里的不断发展过程。对科学立法内涵的认知不应囿于字面上的理解和逻辑上的思维定式,将科学立法中的“科学”理解为自然科学。这不仅无益于学术探讨,还会造成对科学立法内涵的探讨与具体的制度安排脱节,而且无助于我国贯彻落实科学立法、实现依法治国的目标。为了避免陷入现有科学概念的误区,对科学立法内涵的理解应当以它的产生过程作为切入点:科学立法强调的是一种科学精神。即立法必须符合科学精神,以科学精神指导立法。这一进路有效地避免将科学立法中的“科学”理解为僵化的标准可能带来的危险。此外,对科学立法内涵的认识和理解应导入科学立法的动因。就党和国家提出科学立法的动因而言,科学立法的提出既是现实形势倒逼的结果,也是立足国情的必然选择,更是依法治国所必需。科学立法顺应了社会发展的需求,也满足了践行科学发展观的要求,是实现法治国家的重要手段,是党和国家领导人正确把握国家经济社会发展,特别是立法领域发展的英明举措。

(初审:刘诚)

[1] 作者黄瑶，女，中山大学法学院教授、博士生导师，中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员，北京大学法学博士，研究领域为国际法基本理论、海洋法、立法学等，代表性作品有《论禁止使用武力原则:联合国宪章第二条第四项法理分析》《联合国全面反恐公约研究:基于国际法的视角》《国际法关键词》等，E-mail:lpshyao@mail.sysu.edu.cn。作者庄瑞银，女，中山大学法学院博士生，研究领域为立法学，E-mail:extra-mercury@163.com。