安全生产应急救援社会支持体系建设研究

原珂　李少抒

摘要：基于广东省安全生产应急救援以及多元社会力量参与安全生产应急救援的现状，文章提出建设广东省安全生产应急救援社会支持体系的初步设想，旨在通过凝聚多元社会力量，构建“政府引导、部门依法监管、企业全面负责、社会广泛参与、优势互补、协同共治”的安全生产应急救援社会支持体系，以期形成全社会参与安全生产应急救援的格局。

关键词：安全生产；应急救援；社会力量；协同共治

一、 引言

近年来，我国安全生产事故频发不止，从2005年广东梅州的“8·7”特大透水事故到2010年3月山西王家岭的矿难，从2006年广东韶关的“8·26”特大车祸到2012年4月广东阳春市的校车事故，从2009年2月的央视大楼火灾到2013年5月31日的中储粮黑龙江林甸直属库火灾事故等，都一次次证实了目前我国安全生产形势严峻。党中央、国务院十分重视安全生产工作，制定了“安全发展”的理念和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，并明确提出“到2020年全国安全生产状况实现根本性好转”。2013年3月国家安监总局在安全生产“十二五”规划（草案）中明确指出“要鼓励和引导各类社会力量参与应急救援”，充分发挥社会力量的重要作用。与此同时，广东省制定了《广东省安全生产“十二五”规划》、《广东省安全生产“十二五”科技发展规划》等一系列规章制度，对安全生产和应急体系建设做出了具体部署。

广东，处于我国改革开放的前沿地带，工业发达，工厂林立，尤其以珠江三角洲的加工制造业闻名于世，但由于安全生产基础薄弱，加工制造业发达，重特大安全生产事故仍不能得到有效遏制，安全生产形势依然较为严峻。据广东省安监局相关统计数据，2011年广东省共发生各类安全生产事故35 329起，死亡6 575人，受伤31 285人，直接经济损失48 904.9万元；2012年广东省共发生各类安全生产事故34 301起，死亡6 355人，受伤29 324人，直接经济损失50 796万元，其形势虽有好转，但仍不容乐观。当前，广东省安全生产应急救援体系建设处于起步阶段，在社会支持建设方面还很薄弱，社会力量参与不足。然而，社会力量，凭其自身特点及优势，在西方发达国家成功应对安全生产应急救援的实践中，发挥了重要的作用，成为参与应急救援工作的重要组成部分之一。随着广东市场经济的发展和公民社会的日渐成熟，积极鼓励和引导社会力量参与安全生产应急救援，构建安全生产应急救援社会支持体系，既是大力实施“科技兴安”战略，为全省安全生产状况根本好转提供强有力的技术支撑和保障的客观需要，又切合“科学发展观”这一时代主题和“加快转型升级，建设幸福广东”这一核心理念，其意义重大且影响深远。

二、 相关概念界定

应急救援，是指针对突发、具有破坏力的紧急事件采取预防、预备、响应和恢复的活动与计划，即针对各类突发、紧急事件所采取的应对策略与紧急行动。

社会支持，一般是指人们从社会中所得到的、来自他人的各种帮助，既包括客观的物质支持，也包括主观的情感支持。本文鉴于社会资源的视角，认为社会支持是一种资源，是个人、群体或组织在处理应急事件时的一种潜在资源，即通过组织或非组织化的社会网络、社会关系、个体与他人或群体之间为增强社会的整合能力所互换的一种社会资源。

社会力量，通常是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，其包括自然人和法人。本文从安全生产应急救援社会支持的视角，把社会力量划分为企业、服务组织与行业协会、智囊机构、新闻媒体、社区居委会、社会大众六大主体，以便于分析不同社会主体在应急救援中的作用与功能。

三、 广东省安全生产应急救援社会力量参与现状

1. 社会力量参与安全生产应急救援的特点。目前，广东省安全生产应急救援社会支持体系建设还处于起步阶段，但安全生产应急救援却已逐步显现出多元主体参与的态势，政府动员能力增强与社会主动参与扩大构成广东省安全生产应急救援的基本特点。后者主要体现在以下两方面。

（1）社会力量主体众多，数量庞大。调查发现，虽然现阶段广东省安全生产应急救援仍以公安、消防、武警、特警及其军队等骨干力量为主要专业应急救援力量，但其他社会专业或非专业的力量由于其主体众多、数量庞大，也日渐成为参与应急救援的重要生力军。如广泛分布于各行业、企业单位的专业应急救援力量（广东省安全生产协会、石油和化学工业协会、交通运输协会、矿山应急救援队伍、海上搜救队等）和民间大量的相关社会组织或志愿者队伍（红十字会、广东省青年志愿者协会及志愿者等）与个人。

（2）社会力量参与应急救援日益增多，“政府引导，社会参与”的应急救援格局初步形成。随着广东省社会管理创新步伐的加快，社会力量日渐参与到应急救援工作中来，初步形成“政府引导，社会参与”的应急救援格局。调查结果表明，近年来社会力量不仅积极参与安全生产应急救援，而且参与形式日趋多样化，如组织救援队伍、现场救援、筹集资金、运输物资、维持秩序、心理疏导等。在广东省潮州市“6·26”救援中，虽然安监部门、消防等专业力量发挥了中流砥柱的作用，但相关企业、新闻媒体、保安队伍、义务消防队、村民消防队伍以及志愿队伍等社会力量都以不同形式参与到救援工作中，发挥了不可忽略的作用。

2. 社会力量参与安全生产应急救援社会支持体系建设存在的问题。广东省安全生产应急救援体系建设还处于起步阶段，诚然，安全生产应急救援社会支持体系建设还存在不少问题。

（1）“大救援”理念尚未形成。调查发现，由于受计划经济体制下管理思维的影响深厚，目前安全生产应急救援现存问题多是源于传统行政思维局限，缺乏“大救援”理念。例如，现行的应急救援体制没有真正实现从“应急管理”向“常规管理”理念的转变、从“政府管制”向“政府与社会共治”理念的转变、从“政治动员”向“社会动员”理念的转变等。

（2）体系结构还未完全成型。调查发现，目前安全生产应急救援社会支持体系结构还未成型，仍以相关政府部门、公安、消防、武警及军队等为安全生产应急救援的骨干力量，其他社会力量的参与明显不足。

（3）社会力量发育不足，且主体定位尚不明确。调查发现，现阶段广东省安全生产应急救援社会力量发展水平参差不齐，诸如救援队伍人员数量有多有少、专业技能高低有别以及救援设备配置不均等，这些均导致现阶段社会力量发育不充分。同时，社会力量自身定位还不明确。如广东省矿业协会相关负责人认为：“由于协会缺乏明确的定位，有时候参与救援会遭遇尴尬或阻碍，甚至会被误认为添乱，真不知道该以什么角色参与进去，难以全力参与救援工作”。可知，社会力量在参与应急救援的过程中存在着一定的盲目性和滞后性。

（4）运行机制还不健全。应急救援社会支持体系的运行机制是整个应急救援体系正常运行并发挥作用的保障。但从近几年广东省一些重特大应急救援工作的情况来看，应急救援社会支持体系的运行机制还很不完善，主要体现在以下六个方面：一是领导机制尚未形成，缺乏统一的管理机构与一体化的指挥平台；二是联动机制还未完全建立，有效的互联互动和高效的协作应急缺乏；三是保障机制还不健全，缺乏相应的法律、经费、专业技能等方面的保障措施；四是信息披露机制还不完善；五是社会动员机制还不完备；六是监督机制与奖惩机制还不健全，等等。

四、 广东省安全生产应急救援的社会支持体系框架及运行系统

1. 安全生产应急救援社会支持体系及其特点。根据目前广东省安全生产应急救援的现状和社会力量逐渐发展壮大与日益成熟的客观事实，笔者认为应适时构建“政府统一引导、部门依法监管、企业全面负责、社会广泛参与、优势互补、协同共治”的安全生产应急救援社会支持体系（简称为“政府引导，多元主体协同共治”的安全生产应急救援社会支持体系）。如图1所示。

上述安全生产应急救援社会支持体系具备五个方面的特征：（1）主体多元化。即除了政府及相关部门外，还应包括企业、新闻媒体、行业协会、服务组织、社会大众等不同主体。（2）角色多样化。在很多情况下，社会力量不仅是应急管理风险预警的发出者、应急救援的直接参与者，而且还可能是应急救援过程中的客观监督者或应急救援结束后的独立评估者等多重角色。（3）运行系统化。即整个安全生产应急救援社会支持体系的主体要素选择、功能配置、系统组合、应急预案、救援措施等都要有具体的目标和明确的要求，并且其在运行过程中要保证风险预警、物资保障、技术支撑、心理疏导以及教育宣传等各分支体系的协调、有序、系统化的协作运行，环环相扣，缺一不可。（4）协作网络化。即多元主体之间的关系由过去传统的单一运行维度转向多元协作共治的网络化互动格局，从而将行政力量、专业力量与社会力量构成网络状的协作应急救援社会支持体系。（5）监督相互化。除政府部门的依法监管之外，不同社会力量之间自发地相互监督更是保证应急救援社会支持体系健康、有序、高效运转的重要保障。这不仅可以提高社会力量自身参与应急救援的自觉性，而且其产生的“示范效应”，有利于进一步提升社会力量整体参与应急救援的自律性。

2. 安全生产应急救援社会支持体系的运行系统。安全生产应急救援社会支持体系建设是一项宏大的社会系统工程，其巨大而复杂的运行系统则应该包括以下五大分支体系的协同运作，其各分支体系的具体功能和构成如下。

（1）应急救援风险预警的社会支持体系。其主要功能在于对安全生产事故进行信息管理、风险评估、检测预报等。其主体应包括除了政府及相关部门外的企业、行业协会、智囊机构、新闻媒体、社会团体及大众等。

（2）应急救援物质保障的社会支持体系。应急救援中的物质保障社会支持体系是整个应急救援物资保障体系建立及其运行、运作的基础和前提，其处在应急救援社会支持体系架构中的核心位置。应急救援物资筹措的途径主要有政府和社会以及国际援助，社会途径又包含企业、社会团体、民间组织及个人等。

（3）应急救援技术支持的社会支持体系。应急救援是一项技术性很强的工作，应充分调动各方面的技术力量参与应急救援，才能集思广益，汇聚智慧，提高应急救援的针对性和有效性。其技术支持力量应包括社会各领域的专家学者、学术团体、科研机构等。

（4）应急救援心理疏导的社会支持体系。其作为应急救援社会支持体系建设的重要基础性工作。只有保证社会心理的理性和平，才能保证应急救援工作的有条不紊。其心理疏导体系应广泛吸纳包括专业心理咨询医师在内的民间社会心理工作者，如社区居委会成员、社区综合服务中心工作的邻里纠纷调解人员等。

（5）应急救援教育宣传的社会支持体系。其主要功能在于普及应急救援知识和技能，提高民众应对突发事故的能力，是应急救援取得成功的重要保障。应急救援教育宣传的社会支持体系应包括除政府外的企业、新闻媒体、学校、社会团体及公众等多元主体的宣传教育。

各子系统之间相互衔接，协同运作。不同社会参与力量在不同的分支体系中，应结合其自身特点与优势，扮演其特定角色，发挥其特有功能。企业作为应急救援社会支持体系中最为重要的一股社会力量，其在五大分支体系中都发挥着重要的作用，进而有力地印证了这一体系中“企业全面负责”的目标，而“社会广泛参与”则主要体现在其他不同社会力量依其自身在知识、技能、人员以及网络等方面的资源优势而选择性地重点参与，但又由于多元社会主体涉及各大领域、各类行业，其也完全覆盖了应急救援社会支持体系的五大分支系统，从而最终实现不同主体间“优势互补、协同共治”的应急救援格局。

五、 进一步加强和完善广东省安全生产应急救援社会支持体系建设的建议

1. 树立“大救援”的应急救援理念。解放思想是建设安全生产应急救援社会支持体系的内在动力。政府及相关部门应率先解放思想，转变观念，克服传统应急救援思维模式的局限，向政府与社会共治的“大救援”理念转变。同时，不断加强对社会力量进行相关方面的宣传教育，提高其安全生产意识及其“自救他救互救”的能力。例如广州市设立了安全生产宣传教育中心，企业等社会主体可以通过登录该中心的网站进行远程学习安全生产应急救援知识。当然，“大救援”的应急救援理念的重点，首先在于“预防”，其次才是“救援”。正如在奥斯本和盖布勒合著的《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中所阐述的那样：要建立“有预见性的政府：预防而不是治疗”，即通过对生产安全事故应急救援体系和预案的制定，确定重大危险源和事故隐患，制定出预防事故的方案与措施。

2. 进一步完善安全生产应急救援社会支持体系结构，优化五大分支体系。构建安全生产应急救援社会支持体系结构，首先要明确政府与多元社会力量在应急管理中的角色和职责定位，其次政府要与多元社会力量之间形成稳固的应急合作伙伴关系，按照统一的目标，统筹配置应急资源，并联合制定应急预案，进行公共安全形势会商，开展应急演练，以期及时处理突发安全事故。

当然，安全生产应急救援社会支持体系的正常运行，离不开其五大子系统（即五大分支体系）的协调运作，而与其五大子系统相对应的各套运行机制（即应急救援社会支持体系的风险预警机制、物资保障机制、技术支撑机制、心理疏导机制、宣传教育机制），则是优化五大分支体系正常发挥作用的保障。

3. 明确不同主体的地位、作用及职责。应急救援涉及到报警、响应、决策、救援、善后等一系列环节，社会力量若要有序、高效地参与应急救援，就应保证要做到统筹兼顾、合理分工、明确职责、相互协调，使多元社会主体的应急救援能力、资源等得到合理配置和有效使用。因此，鉴于不同社会力量在应急救援不同环节中所发挥的作用与功能不同，其应结合各自优势，明确自身在应急管理以及应急救援中的地位、作用及职责，扮演适当角色，发挥特定功能。此外，还应尽快完善与其配套的法律法规，以期从法律层面明确社会力量参与应急救援工作的外在合法性。

4. 完善安全生产应急救援社会支持体系的运行机制。

一是完善领导机制。建立统一的应急管理机构和一体化的指挥平台。成功的应急救援离不开统一的、强有力的指挥管理系统以及各部门、各主体间的协调配合。从安全生产会应急救援的及时性、专业性及综合性的角度出发，综合各不同主体的应急能力与水平，各级政府应依托当地安监部门建立以公安消防部门为骨干、多元社会力量为主体的统一应急管理机构，以实现“统一接警、统一指挥、快速反应、协调有序、政社联动、运转高效”的一体化的资源共享型应急救援社会支持体系指挥平台。

二是建立联动机制。注重政府及其相关部门与社会力量的全方位合作。政府应根据社会经济发展规划，联合社会力量共同制定安全生产应急救援社会支持体系建设方面的相关规划。其次，政府有责任向社会力量提供相关应急救援的技能培训，提升社会力量安全生产应急救援的专业性和规范性。应尽快将应急救援工作纳入社区建设范围之内。其不仅是社区治安、社区发展等的内在要求，同时也有提升社区抵御风险的能力，利于应急救援社会化网络的全面覆盖与落实。

三是完善保障机制。进一步完善法律、经费及专业技能方面的保障机制。首先，应从法律的层面上明确应急救援的方针与原则，明确不同主体在应急救援工作中的地位与职责，规定意外索赔、补偿等法律责任。其次，应拓宽应急经费来源，建设多元化的筹资渠道，保障应急资金充足。第三，加强相关信息技术与专业技能方面的支持。此外，还应完善心理干预方面的保障机制。

四是规范信息披露机制。现代社会，信息作为一项重要资源，已经可以与物质、能源一样成为使拥有者获得自身最大化利益的重要博弈资本，在其支配下，每一个信息源都有着隐瞒自己所拥有信息的冲动。因此，应及时、准确、客观和全面地发布信息，切实保障公众的知情权，逐步规范信息披露机制，如重大突发安全事故新闻报道制度、新闻发言人制等，以正确引导舆论，凝聚人心，共同应对危机。

五是建立社会动员机制。社会力量，作为应急救援的重要主体，其基本功能在于能够广泛动员民间力量，调动巨大的社会资源，汇集社会中的人力、物力和财力，并使之有效整合，以实现与政府的广泛合作，集中力量办大事，处理和解决公共事务。因此，应进一步强化应急救援“政府引导、多元主体共治”的大救援理念与意识，建立社会动员机制，积极引导、培育和支持社会力量参与安全生产应急救援社会支持体系建设。这样不仅能扩大安全生产应急救援的主体，而且能使多元主体间的交流与联系更加密切，进而保障安全生产应急救援社会支持体系建设的综合性与全面性。

六是完善监督机制和奖惩机制。应急救援社会支持体系的有效运行，不仅需要相关部门的依法监管，更需完善社会监督机制。应进一步畅通与拓宽社会监督渠道，充分发挥新闻媒体的舆论监督和社会团体或组织及个体的社会监督。如广州市安监局为企业等社会主体创建了一个开放的平台，安监局设立局长信箱，开通安监接听热线，同时不同社会主体还可以通过微博“互粉”、网上留言等途径对相关或主体部门进行监督或提出建议。另外，建立长效的奖惩机制，完善责任追究制度。对在安全生产应急救援工作中做出显著成绩的社会团体、组织及个人，应当给予表彰和奖励；对在安全生产应急救援过程中致病、致残及伤亡的人员，按照国家有关规定给予相应的补助或抚恤；对于玩忽职守，导致贻误“黄金救援”时机，造成严重后果的相关组织及人员，也应依法追究其相应的责任。

参考文献：

1. 李建华，黄郑华.灾害事故抢先救援方法与技术.北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

2. 王宏伟.重大突发事件应急机制研究.北京：中国人民大学出版社，2010.

3. 唐斌.论信息不对称条件下的基层政府治理与新农村建设.长春工业大学学报（社科版），2008，（4）：36.

基金项目：2011年广东省安全生产专项资金项目（项目号：2011-117）。

作者简介：原珂，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士生；李少抒，华南理工大学公共管理学院副教授、硕士生导师。

收稿日期：2014-06-11。