增城：做实做细群众工作 化解焚烧厂落地难

自 2009 年以来，广州市番禺区、花都区的垃圾焚烧厂建设均遭遇了选址落地难，相继发生了群体性事件。在全国反对垃圾焚烧最强烈的广州地区，增城也遇到了同样的难题，但通过做实做细群众工作，焚烧厂项目得以平稳推进，目前已进入施工准备阶段。

一、寻找公益项目群众反对的原因

一个为群众处理垃圾的公益性项目，为什么会遭到群众反对？项目实施不但没有解决“垃圾围城”问题，还增加了“怨气围城”，原因何在？

增城市人民政府认为，首先是决策脱离群众。在项目起始阶段，容易犯两个错误。一是决策防着群众。在规划建设初始阶段，由于担心群众反对，割裂了群众参与，屏蔽了群众的声音，将选址和建设的相关信息“捂住”，等到决策信息迫不得已公开时，群众认为是被“代表”了。二是决策绕过群众。决策者不敢去直面那些反对建设的群众，和群众之间没有沟通和对话的平台。群众无法通过正常渠道反映诉求，其利益要求得不到充分表达，迫不得已采取抵制政府决策的做法。

其次是工作不深入群众。政府部门、镇街和投资方等主体在建设过程中，一是不知道群众为什么反对。在项目开展前期，认为群众就是反对焚烧垃圾产生的污染影响健康，所以一味向群众解释什么是二英、没有那么毒害等常识，对群众反对的其他原因不清楚。二是不知道哪些人在反对。是一般群众反对，还是社会贤达人士？是村民还是村干部？是利益相关者还是别有用心者？我们的工作人员思想通不通？我们的公职人员反不反对？对这些问题不深入群众，就不会有真正的答案，群体事件发生了，自己还觉得莫名其妙。三是面对群众恐慌无法应对。在不了解和误解的状态下，群众容易产生恐慌、畏惧心理，建设者往往不系统去分析产生这些问题的原因，也就没有化解矛盾的办法。

再次是建设不依靠群众。政府部门工作人员通常认为，建设生活垃圾焚烧厂是在办好事，群众是否知情和参与都无关紧要。于是，只是盲目和一味的说教，没有想到要依靠群众。一是站在群众对立面。对群众质疑的二英、冒黑烟等技术性问题，不是由专家、专业机构或投资企业去解释，而是行政领导去解释，给群众感觉政府人员是为投资方说话，官僚主义。二是没有广泛发动群众。在决策到实施过程，项目建设组织者容易把目光盯在项目征地和环评涉及范围，而对更大范围的群众缺乏宣传；容易把目光盯在征地村民身上，没有考虑企业经营者、外出人员、公职人员、外来人员的诉求。当外围群众和这些征地村民之外的人反对建设焚烧厂时，自然是束手无策。三是不信任群众。认为反对的群众多是不讲道理，是被人利用；认为群众认知水平低，容易被媒体误导。遇到反对时，方法简单，家长作风，结果适得其反。

二、做实做细群众工作

广州市第六资源热力电厂（以下简称增城项目）选址于增城市，处理规模为 3000 吨/日，分两期建设，首期建设规模为 2000吨/日。项目前期群众的反对声音依然强烈，进展也不顺利，还一度停止。分析以上原因，增城市人民政府认为，归根结底还是工作没有到位。2012 年 11 月，项目在原址重新启动建设工作，采取了以下做法。

深入调研。工作人员入村入户广泛开展调研，并根据调研结果及时调整工作方法。在环评公示等重要环节之前，市主要领导召开座谈会，与村社干部、公职人员和上百名村民代表座谈。

一是调研为什么反对。调研发现，群众反对的理由大体如下：看媒体负面报道后害怕（如媒体报道焚烧厂周边成癌症村）；担心垃圾焚烧厂落户会使这个镇的名声难听，影响区域发展；签名同意建设的话，会受到其他村歧视；担心垃圾运输带来污染；担心周边农副产品卖不出去，影响生计；担心运营管理不善；担心影响健康等。

二是调研哪些人反对。调研发现，反对的声音主要来自于村社干部、企业主、公职人员、乡贤达士、个别活跃村民、退休人员、有特定利益诉求者（如果园场主）。反对者大概分布为：怕表达同意意见后自己会受歧视者，主要为核心区域村社干部、村民；怕影响区域发展者，主要是环评问卷调查范围以外的企业主、公职人员、乡贤达士；怕污染周边、影响健康者，主要是分布在环评公众参与范围的群众。

三是调整工作方法。根据调研后掌握的信息，马上调整工作思路和方法，确定工作方案：不能只建设焚烧厂，还要同步高标准建设压缩站；从先做征地涉及的村民工作，调整为先做通外围群众工作，而且全镇的村委干部的思想工作都要去做；将只关注村民、镇干部、村干部，调整为将关注面扩大到每个公职人员，工作人员是一个绕不开的坎，而且还要关注企业主；对合理诉求，都充分考虑，对不合理的诉求，及时解释或坚决制止；既要考虑垃圾处理，也要考虑产业布局完善和提升。

周密组织。一是明确职责。一方面，明确“建设局+环保局+镇+投资主体”为主要团队，建设局侧重统筹和建设安排，环保局侧重树立环保信心，镇主要做维稳、进村入户工作和联系群众桥梁；另一方面，方案明确了国土、规划、发改、公安、宣传、维稳等部门职责，避免了过去“焚烧厂是建设局的事，谁也不想碰不愿碰”的情况。二是梳理关键环节。工作人员根据实施方案的建设任务和时间要求，结合焚烧厂项目的邻避性等，梳理实施方案关键内容，其中包括：组织群众考察，这是能否顺利开头的关键；环评，特别是公众参与环节；规划手续办理；征地；立项文件质量；施工进场、依法依规推进建设等。三是抓好工作细节。比如组织考察，第一次组织相关单位和人大代表、政协委员等考察；第二次组织村民代表、企业代表、人大代表、政协委员等，以社会稳定风险评估小组成员身份考察广东佛山和江苏等地的焚烧厂；第三次由全镇的村委主任、书记，每个村推举 2 名村民代表，征地范围的社长，共 100 多人到先进的焚烧厂考察，同时带上专家和媒体记者。每次考察之前，工作组都要精心安排线路、选择座谈用餐地点和交通工具等。事实证明，周密组织群众考察，打开了群众一味为了反对而反对、无法理性沟通的死结。

再比如组织环评，在第一次环评信息公示和第二次环评信息公示前，均印发环评知识宣传单和知识手册，把即将发布的公示内容发给村干部和老师征询意见；组织村干部、选址周边的中小学老师集中参加环评知识讲座，讲解环评目的、作用、工作程序，避免产生“张贴信息公示就是开工、就没有商量余地”等误解，使信息发布不会太突兀；公告发布前培训工作人员，包括接听电话如何应答、填表如何与群众沟通，如何引导提有效意见等等，争取群众理解和支持；在发放调查问卷时，将调查范围进行网格化分配，避免容易开展工作地方分配的问卷多、难的地方分配的问卷少；尽量做通原来反对的群众的思想工作，由其当面填当面回收，坚决反对靠压、靠买的做法。在环评信息公示期间，同时开展项目选址周边环境整治，预防其他环境事件引发对焚烧厂建设反对。

发动群众。一是广泛宣传。将群众顾虑的问题、群众考察焚烧厂的所见所闻、焚烧厂建设目标等内容，制作成视频宣传片和画册。宣传片先在市领导、各镇街和部门干部中播放，再到镇和村播放，在村放电影前先播短片。画册中印有那些反对声音特别强的人在考察过程如何看、如何问的图片，这些人也转变到按画册中所配的文字去正面宣传焚烧厂，成了支持的代言人，他们的影响以一当百。二是发动学校老师和青少年。选址周边公职人员中大部分（6%以上）为教师，做好教师工作就等于成功做好一半公职人员的工作。因此，我们与教育局联合，组织师生学习有关垃圾焚烧处理知识、焚烧厂项目建设有关做法等，召开全市中小学垃圾处理知识征文比赛，间接动员教师和学生理性、全面地看待焚烧厂建设。同时，以学生带动家长保持客观态度，使群众基础更广泛、更牢固。

三是发动乡贤和企业代表。上门拜访村镇中有名望的，但既不是公职人员又不是村社干部的人员;到企业走访，了解他们的想法，向他们宣传焚烧厂建设。通过有名望的人士和企业家，增加群众对项目建设的公信和理解，减少一些隐性障碍。四是扩大到全市群众参与。全市范围加强垃圾分类和“一镇一站”建设宣传工作。通过宣传让选址周边群众知道，不但本镇有建设任务，其他各镇也有建设任务，只不过任务形式不同而已。也设法让全市群众知道，垃圾处理不单是选址所在镇的事，而且与自己也息息相关。

措施到位。一是高标准定位建设目标。深入全面定位焚烧厂建设，除焚烧处理垃圾外，还将其扩展成推动区域和产业发展等功能。在项目重大事项决策前进行民主协商，充分听取社会各界意见。工作人员高度关注进度、质量和投资关系，如有与建设质量矛盾情况出现时，一定优先保障建设质量，保障群众关心的健康和环保方面的利益。二是完善区域规划。对选址周边开展产业园规划，布局其他产业，使焚烧厂回归到一个普通现代化工业厂房，淡化“邻避性”和特别性，让群众更容易在意识上接受。广州市将各焚烧厂统一排序命名为第几资源热力电厂，淡化焚烧厂的名称和印象，实践证明这个做法值得借鉴。同时，让群众知道广州还有很多个区要建焚烧厂，是一个统一的布局，以减轻群众心头的压力。三是规划建设其他基础设施。全市规划建设垃圾压缩站，同时完善选址周边地区道路、排水等设施建设方案，把群众关心的问题，借垃圾焚烧厂建设一并统筹考虑，使他们感觉到政府真心在做事情。四是研究制定受益机制。制定建立受益机制工作方案，研究政府、企业和社会如何根据不同角色，承担起周边群众环保意识增强、村容村貌改善等方面的社会责任。同时，对部分煽动、组织破坏群众基础的行为，坚决打击；对工作人员脱离群众的做法，坚决纠正；对不依法依规推进、违反民意的，坚决制止。

三、艰苦细致的工作换来群众支持

和国内其他城市的焚烧厂一样，增城项目前期工作量非常艰巨。项目占地 200 亩，征地涉及两个行政村；项目选址周边有村庄、学校、酒店和高尔夫球场等；离选址最近的居民点不足 500米；环评公众问卷调查范围涉及两个镇、7 个行政村，约 8000多人；环评信息公示张贴点达 30个，发放调查问卷 800 多份。

在村民一片反对声中重新启动建设以来，经过大量艰苦细致的工作，项目取得了群众的支持。2013年7月，在广州花都垃圾焚烧厂出现群体事件时，增城的项目建议书获得了批复；2013年10月完成环评问卷调查，问卷结果反对建设的只有 2%；2013年11月，村民将用地交给政府，12月开始组织场地平整；2014年1月前通过环评、发改等部门的审批；2014年5月底，在杭州余杭垃圾焚烧厂出现群体事件时，顺利通过公开招标确定了土方工程施工单位，目前施工单位已经进场准备施工。

增城市人民政府表示，我们的工作始终处在巨大压力中，项目建设能平稳地按计划推进，能一步一步破解困局，十分不易，我们不敢放松，将用实、细的工作，确保项目顺利建成。