论法治力

〔摘要〕法治作为现代国家治理的基本方式，自身具有规范力、确定力、国家强制力、普遍约束力、社会凝聚力等作用力。其作用在经济社会发展、人的现代化与国家治理现代化方面，显示出了其他社会规范和国家治理方式所不具备的优势。以人为本，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现政府与市场、政府与社会关系的深刻变革，是全面深化改革的重中之重。在这场深刻变革中，法治不仅不可或缺，而且是上述二者关系变革的推进剂、指南针、压舱石，与人的现代化及国家治理现代化互为前提和基础。培养法治思维，运用法治方式，提高法治能力，是提高法治作用力的路径要求，只有在立法、执法、司法、守法的全过程及其各方面各环节都体现法治精神，法治力才能得到充分发挥。

〔关键词〕法治力；政府；市场；社会；人；现代化；国家治理

〔中图分类号〕DF082〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0001－14

〔作者简介〕杜飞进，人民日报社政治文化部主任，高级编辑、高级记者，博士，北京100733。一、法、法治与法治力

法治是国家治理的基本方式之一。对于法治，古今中外的法学家、思想家、政治家对其概念作出了不同阐释。传统中国语境中的法治，作为与“礼治”、“德治”以及“人治”等概念相对立的一种治国方略，强调“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”、“不务德而务法”等，认为“法”是治理国家和管理社会的最基本手段和工具。也有学者从逻辑角度，将法治这种源远流长的政治法律实践和社会文化现象，归纳为作为“法秩序”的法治、作为“法的统治”的法治、作为“良法之治”的法治三种形态。〔1〕

但是，正如《牛津辞典》在其相应词目的解释中开宗明义指出的那样：法治“是一个无比重要但未被定义也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构——立法、行政、司法及其他机构，都要服从于某些原则”。〔2〕

无论“法治”是“法律的至高无上地位”〔3〕，还是“与人治相对，与‘以法而治相区别，与前者的区别在于法治是以法律而非个人的意志决定政策的依据；与后者的区别在于法律已被视作为一个价值取向而不仅仅是一种治理工具”〔4〕，抑或是“按照法律治理国家的政治主张”〔5〕，“法治”都呈现出以下一些基本特征：（1）与人治相比，法治也是一种国家治理方式，它的出现是人类历史发展演进的产物。（2）法治要求将法作为国家治理的依据，作为人的行为规范。（3）法治与人治相对，法的内容不是由统治者个人意志决定的，而是社会大多数成员意志的反映，法不仅规范被统治者，而且规范统治者，规范一切社会成员的行为。法治是民主政治的产物。（4）与道德之治、宗教之治、政策之治相比，法治具有更明确的国家强制力、更稳定的可预期性，以及更广泛的普适性。

辨析法治的内涵，首先必须理解“什么是法律”这一基础性概念。从政治学角度理解法律，更偏向于强调上升为国家意志的统治阶级的意志；而在制度经济学角度来看，法律是一种能建立预期的正式制度。〔6〕马克思主义法律观从“国家—阶级关系—物质生活条件”的关系链分析认为，作为法治核心的法，是反映由一定物质生活条件所决定的统治阶级意志的、国家制定或认可并得到国家强制力保证的、通过赋予社会关系参加者权利与义务的方式实现的规范体系。〔7〕需要指出的是，法虽然是统治阶级意志的体现，但它又必须具有代表全社会的属性。正如恩格斯所指出的那样，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”法具有社会作用、规范作用、思想影响作用，具有保护和增进自由、平等、公平、秩序、安全、效率等价值的作用。

法治和作为法治核心的法所具备的上述特征，使法治对经济社会发展、人的现代化与国家治理现代化，具备了特殊的作用力。这种作用力区别于道德、宗教、政策的作用力，是推动经济社会发展、促进人的现代化与国家治理现代化的最优选择。

法治力，即法治的作用力，是指法治自身所具有的规范力、确定力、国家强制力、普遍约束力、社会凝聚力之总和。

法治具有规范力。在法治国家，通过设置法律义务，要求人们作出或抑制一定行为，使社会成员明确自己必须从事或不得从事的行为界限，通过宣告法律权利，给人们一定的选择范围，从而对人的行为提供指引，规范人的行为。对人的行为是否违法及其程度作出判断，可以评价和衡量人的行为价值，鼓励对社会有价值的行为。通过法律实施，对人们今后的行为发生直接或间接的教育诱导影响，产生示警作用和示范作用。通过制裁违法犯罪行为来强制人们遵守法律。这种指引、评价、教育、强制作用，集中体现了法治的规范力。

法治具有确定力。在法治国家，法律具有明确性、一致性、稳定性，人们应该作出或抑制何种行为，在法律文本中已有明确规定；这种规定放在法律体系中看，是一致的、协调的、不矛盾的；法律规范相对稳定，其变动必须经过法定程序，审慎作出。法治的确定力，还意味着人们能准确预料某一行为的法律后果，包括对司法裁判的结果作出预见，从而制定行动计划。

法治具有国家强制力。在法治国家，法律是通过国家强制力保障实施的，这是法区别于现代社会道德、宗教等其他社会规范的重要特征。法治的国家强制力，既表现为国家对违法行为的否定和制裁，也表现为国家对合法行为的肯定和保护；既表现为国家机关依法行使权力，也表现为公民可以依法请求国家保护其合法权利。当人们的行为符合法律规范的要求时，法治的国家强制力只是潜在的，不为人们所感知；而当人们的行为触犯法律规范时，法治的国家强制力才会显现出来。国家强制力是法实施的最后保障手段。

法治具有普遍约束力。在法治国家，法律的约束力是普遍存在的。在一国国家权力管辖范围内，任何人的合法行为都无一例外地受到保护，任何人的违法行为也都无一例外地受到制裁。法不是为特别保护个别人的利益而制定，也不是为特别约束个别人的行为而设立。在法之下，没有特殊的社会成员。一切社会成员平等地享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，承担法律规定的责任。

法治具有社会凝聚力。在法治国家，法是民主政治的产物，亦即法律的制定要求人民直接或通过代议机关普遍参与、表达意见、行使表决权。因此，法治国家的法律，能最大限度地反映社会共识，形成最大社会公约数，产生强大社会凝聚力。法律的制定取决于少数人还是多数人，正是人治和法治的重要区别。人治国家也有法，也具备规范力、确定力、国家强制力，甚至具有普遍约束力，但人治国家的法的内容不取决于社会大多数成员的意志，难以平衡社会各阶层的利益，难以实现真正的社会公平正义，因而难以通过法治形成广泛的社会凝聚力。

综上所述，法治力是一种以规范力为基础，以确定力为优势，以国家强制力为保障，以普遍约束力为特点，以社会凝聚力为目的的社会作用力。

法、法治、法治力三者的逻辑关系是：法是一种社会规范，这是其最基本的属性，法的规范作用，使法治具备了规范力这一最基本的作用力；法与道德、宗教、政策相比，具有确定性，法治强调将法作为国家治理的依据，作为人的行为规范，这是法治作为现代国家治理的基本方式的优势所在；法由国家制定或认可，并由国家强制力保障实施，法治由此具备了国家强制力；作为民主政治的产物，法不仅规范被统治者，而且规范统治者，规范一切社会成员的行为，这是法治拥有普遍约束力的表现；法治国家的法不是由统治者个人意志决定的，而是社会大多数成员意志的反映，不仅反映秩序、安全、效率等价值，还反映自由、平等、公正等价值，目的在于保护和增进社会凝聚力。

二、法治力与政府和市场之关系

法治力能否促进经济发展？1997年，世界银行报告《变化世界中的政府》认为：“一个国家如果具有稳定的政府、可预知的法律变动方式、有保障的产权以及强有力的司法体系，就会比缺乏这些制度的国家取得更大的投资和增长。”〔8〕

从亚当•斯密以来，不论是古典经济学还是新古典经济学、新自由主义经济学、新制度经济学，在对法治与经济发展关系的论述中，都认为建立在财产权保护、合同执行和有效司法基础上的市场经济才能促进经济发展。

从马克斯•韦伯对法律与资本主义关系的论述来看，理性的法律制度是欧洲资本主义发展的基础，因为理性的法律制度能够为市场主体提供对投资收益的稳定预期和增加经济活动的确定性。〔9〕韦伯对法律在经济发展中的重要性的认识，被世界银行等国际经济组织所接受，这种观点也随着世界银行的各种经济援助被推向受援助的国家和地区。

经济发展取决于专业化、市场交换和人力资本与有形资本的供应。当经济活动——投资、生产和交换等主要掌握在私人个体手中时，这些个体必须相信，在他们跨时间跨空间进行交换并面临风险之前，他们对自己的资产要有合乎情理的控制。如果没有法治来确保投资创新者的收益，没有法治来保护有效率的生产制度结构，就不可能出现真正的经济繁荣。

我国通过30多年改革开放，建立起了中国特色社会主义市场经济体制。 “市场经济秩序的形成不是靠先知先觉的理性设计，不是靠道德说教的感染力，更不是靠行政的或其他的强制力。市场经济秩序的形成，需要的是一种普遍的、抽象的、一般性规则下进行的自由选择。”〔10〕如此看来，“法”无疑是最适合市场经济秩序形成的“普遍的、抽象的、一般性规则”，市场经济无疑是法治经济，是需要通过法治形成稳定的、积极的经济秩序的体制。

从对市场经济的制度保障看，法治力主要体现在：

首先，市场主体的合法地位由法律确认和保护。在我国，什么样的主体能成为合法的市场主体，是由公司法、合伙企业法、中外合资经营企业法等法律规定的，并非任何组织形式都能当然地成为合法的市场主体。市场主体的平等地位也是由宪法和法律确认和保障的。

其次，市场主体的行为受法律规制，市场主体的合法权益受法律保护。在我国，国家通过反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等法律“命令—服从”式规范来规制市场主体的行为；同时通过民法通则等法律“平等—协作”式规范来调整市场主体的行为，从而保护市场主体的合法权益、促进市场主体的公平竞争。

再次，市场交易中的产权归属及流转规则靠法律明确并予以保护。在我国，国家通过物权法、合同法等法律定纷止争，明确产权归属，并对产权的流转予以规范，对合法的交易行为予以保护，规范生产要素的自由流动，解决经济活动中的各种纠纷，维护正常的经济秩序。

最后，政府宏观经济调控也要由法律赋权，受法律监督。国家通过财政税收类法律、金融证券类法律、价格类法律、对外贸易类法律赋予政府对经济实行宏观调控的具体权力，同时监督政府依法行使权力，促进政府职能转变，把对市场的直接干预转变为间接调控，使相关宏观调控的决策民主化、科学化、规范化，更具协调性。

从市场主体的产生、变更、消亡，到交易行为的酝酿、实施、终结，再到权利的设立、变更、转让、消灭，市场经济的每一个环节，无不体现法治力的内在逻辑。例如，消费者权益保护法规定：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。”对经营者应该做什么、不应该做什么作出明确规定，指导其行为，体现了法治的规范力。产品质量法规定：“由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。”通过此规定，销售者明确了自身特定行为的法律后果，体现了法治的确定力。合同法规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”合同是私人之间订立的契约，但合法有效的合同受国家法律保护，必须履行。不履行合同这一私人之间的“法锁”将承担民事法律责任，这体现了法治的国家强制力。反垄断法规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”包括政府在内的一切市场主体，在经济活动中都不得有垄断行为，这体现了法治的普遍约束力。在修改个人所得税法的过程中，全国人大常委会法工委通过公开征求意见，听取公众对个人所得税起征点的意见，并据此修改个人所得税法，兼顾各阶层利益，体现公平正义。这一过程体现了寻求社会最大公约数的努力，彰显了法治的社会凝聚力。

在建立和完善中国特色社会主义市场经济的过程中，我们党和国家对政府与市场关系的认识是随着实践的发展而发展的。与之相伴随的政府职能转变，也体现了对政府与市场关系认识的调整。1982年政府改革的主题是根据“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制改革思路进行机构精简。1992年提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，职能转变随之成为行政体制改革的主题。2003年，为适应中国加入世贸组织的新形势，各级政府加快了行政审批制度改革的步伐。其后，随着市场体系发育的进一步成熟，服务型政府建设成为行政体制改革的总体目标。2002年党的十六大第一次将政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2007年党的十七大进一步提出了实现基本公共服务均等化的目标，并根据“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，开启了大部门体制的改革。2012年党的十八大基于强化改革的总体性设计要求，提出了“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的思路，并明确将政府职能定位于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。

毫无疑问，相对于改革之前的全能型政府，以及改革前期的经济建设型政府，30多年来我国政府职能转变取得的进展是巨大的，正是在政府角色的大转型中，释放出了一个具有自我扩展潜能的市场体系。但是，相对于完善市场经济体系的客观要求，政府角色转型依然严重滞后。在全能主义国家的体制背景制约下，中国赶超型的发展战略已经将政府的主导作用发挥到了极致。经过30多年的发展，以GDP总量增长为目标、以投资和出口为主要动力、以资源配置的行政控制和经济运行的行政干预为主要手段的政府主导型发展模式，已经形成了强大的思维定势和体制惯性，甚至固化成了特定的利益结构。由此，也就出现了市场竞争完全能够解决的大量事务仍然被政府牢牢抓住不放，而诸多市场经济条件下的政府核心职能，如医疗卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务却不负责任地推给市场的混乱局面。“更值得关切的是，传统的政府主导型发展模式事实上已经形成了一种顽固的自我强化机制，即习惯性地以强化政府的资源配置功能，扩大行政干预来应对经济发展面临的挑战。虽然这种控制和干预短期内能够在刺激经济增长上取得一定的成效，但从长期来看，却逆转了政府与市场关系的演变，阻碍了市场体系的成熟和政府角色的转型。”〔11〕

2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这既是我们党对政府与市场关系认识的深化，也是中国特色社会主义市场经济发展进入新阶段的标志。市场在资源配置中的作用由过去的“基础性”提高到“决定性”，放手发挥市场的作用，这对市场本身的能力要求、品质要求也大大提高了。什么样的市场堪当在资源配置中发挥决定性作用的市场？答案是明确的，那就是由法治保障和规范的市场，即有序的市场、公平的市场、交易结果可预测的市场。

当然，中国要充分发挥后发优势，就必须“更好发挥政府作用”。后发国家在相当长的时间内都处于追赶先发展国家的状态。要追赶，就要有领导、有组织，不能全凭企业的自发发展。如果没有政府的支持和组织，靠企业单独在国际上去竞争，发展中国家的企业是很难打入国际市场的。此外，发展中国家一般面临着市场不发育的困难，市场机制长期处于无效运作的状态，资源难以得到有效配置。因此，政府不能坐等市场自发地发展起来，而必须运用产业政策等手段使有限的资源得到合理配置，并大力培育发展市场体系。“更好发挥政府作用”，主要是通过法律手段调控宏观经济，弥补市场不足，使政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”共同作用，促进经济的发展。

经济的发展，反过来又促进法治力的提高。“衣食足而知荣辱，仓廪实而知礼节”，经济繁荣为法律的普及、实施、遵守提供了物质保障；经济全球化使各国市场的联系更加紧密，国际条约确定的规范越来越多地融入各国本国的法律体系，经济全球化对各国政府提出了法治化的要求，尤其需要政府依法行政、信息公开、维护公平竞争、保障财产安全。此外，经济全球化，使世界变成了地球村，进而有利于各国法治文化之间的相互渗透、相互影响、相互借鉴。

三、法治力与政府和社会之关系

汉语中的“法”，古体为“灋”，最常见的一种解释出自东汉许慎《说文解字》：“灋，刑也。平之如水，从水。廌，触不直者去之，从去。”从中可以看出，法的现象出现以来，便包括两重意思：一是从水，象征公平；二是从去，象征神明裁判。西方文字中的“法”，也有类似的含义。罗马文Jus、德文Recht、法文droit都有公平、正当的含义。可见，法与社会发展进步关系密切。

那么，在促进社会发展进步方面，法治力具有哪些作用呢？

任何一个社会得以存续和发展，首先都必须以某种方式，借助某些社会力量来维持社会的基本秩序，使社会系统的各个方面都能够基本稳定，使社会成员之间有一种最基本、最低限度的团结、共识与合作。法治就是实现基本社会秩序、实行社会控制的最重要手段之一，是达到社会合作与团结的结构性要素。

法治是建设公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处之和谐社会的保障。人类社会自始至终存在着三对矛盾：一是社会秩序和个人自由的矛盾；二是权威和服从的矛盾，也就是管理与被管理的矛盾；三是个人之间，个人与群体之间，个人、群体与整个社会之间利益和道德上的矛盾。平衡这三对矛盾，最佳的方式就是法治。法治的规范力为人的行为提供规则，通过指引、评价、教育、强制，使社会成员知悉该做什么、不该做什么，从而形成安定有序的社会。法治的确定力使得对人们行为的规范确定而不模糊，行为结果可预测而不待定，使得人们内心安定，敢于冒险和创造，从而形成充满活力的社会。法治的普遍约束力、国家强制力使得对人们行为的规范得到一体遵循，在法律面前没有特殊的社会成员，一切合法的行为都会得到鼓励，一切违法的行为都会受到追究，从而形成公平正义的社会。法治的社会凝聚力使得对人们行为的规范实现上述三对矛盾的最大平衡，体现社会成员的最大共识，彰显社会的核心价值，从而使社会体现诚信友爱、人与自然和谐相处等价值追求。

不论什么样的国家，在同一时空条件下，都存在着国家、政府、社会这三个不同主体。因三者间的不同关系，又形成了多种多样的国家治理方式、政府职能类型、社会功能形态。

新中国成立初期，国家以政治运动和体制建构的方式除旧革新，清除了旧中国的传统民间秩序及近代市民社会萌芽。经历土地改革运动、社会主义改造运动、反右派和大跃进运动、“文化大革命”运动后，国家对社会的控制，特别是对生产资料和劳动力分配的控制达到了顶峰，国家几乎垄断所有社会资源，并将所有社会成员纳入行政化的组织体系之中。然而，随着改革开放启动的市场化改革的展开，这种原有的社会结构开始逐步瓦解，传统的管制型社会管理模式很快陷入了难以为继的困境。当社会个体从没有任何意义上的自主选择权，不得不完全依附于国家机器的“零件”，到发展为具有独立利益和自主意志的社会行为主体时，他们与国家的关系就不再是单纯的命令—服从关系。随着以契约为纽带的人际关系的建立，国家便无法再直接通过发号施令去驱动个体和社会组织无条件地实现国家意志了。

在此背景下，民间组织获得了发展的空间，其公共服务和社会治理功能也得到了初步显露。基于此，党的十六届四中全会提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的思路；党的十七大提出了“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，强调“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”。社会建设与社会管理创新命题的提出，无疑是党治国理政理念的一次重大突破：国家不仅确认了社会生活秩序的相对自主性，而且开始致力于主动扶持民间组织的成长，拓展民间组织参与社会管理的渠道，通过吸纳体制外资源来构建社会协同治理格局。这就为重塑政府与社会的关系，并以此推进国家治理模式的创新开辟了新的重要途径。“任何社会的整合和治理都需要相应的组织载体。面对市场经济的交易规则对社会生活各个领域的野蛮侵蚀，特别是资本力量挟持权力资本压制、践踏社会个体特别是弱势群体权益的现实，国家治理体系创新的一个核心问题，就是实现开放社会的再组织化，避免社会分化形成资本力量垄断化、行政权力集权化与社会组织碎片化、社会个体原子化和无助化的两极化格局。”〔12〕

党的十八大确立了中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，其中社会建设是重要组成部分。正确把握和积极调整政府与社会的关系，是新的起跑线上的一个重大课题。党的十八大和十八届三中全会提出“加快形成政社分开、责权明确、依法自治的现代社会组织体制”，为正确处理政府和社会的关系确立了明确目标。实现这一目标，仍然离不开法治。政社分开，就是要划清政府和社会的职能界限，其中涉及深刻的利益格局调整，哪些是政府该管的、能管的、需要管好的，哪些是社会该做的、能做的、需要做好的，应该通过法律作出明确决断，并以法治力保证利益格局调整的顺利推进。责权分明，就是要用法律明确政府和社会的权力来源、权力种类、行使权力的程序以及权力行使缺位、错位、越位时的责任承担。依法自治，就是要为社会自治提供法律依据并严格依法进行。

近年来，我国在社会建设领域越来越注重发挥法治的作用力，有力地推动了和谐社会的构建。市场经济的竞争性，不可避免地会造成“优胜劣汰”。市场主体可以在竞争中被淘汰，但社会成员却不能在生存生活、权利保障、自由全面发展方面被“淘汰”。因此，中国特色社会主义市场经济越发展，与之配套的社会法治也应该越发展。我国制定并实施了劳动法、劳动合同法、工会法、未成年人保护法、老年人权益保护法、妇女权益保障法、残疾人保障法、消费者权益保护法、社会保险法等一系列社会法律，通过社会法治的托底，保护弱者权益，改变社会关系的失衡状态，化解社会矛盾，避免出现严重的社会问题。这对社会的健康发展具有十分重要的意义。

正确处理政府与社会的关系，推动社会发展进步，反过来又促进了法治力的发挥。安定有序的社会环境既是由法治力保障实现的，同时又为法治力的发挥提供了良好的社会基础。试想，在一个动荡不堪的社会，法律的统一实施将困难重重，法治的规范力、确定力、普遍约束力、国家强制力、社会凝聚力都将难以发挥。在成熟的现代社会，由于社会治理主体的多元、纠纷解决机制的多元，法治的成本将大大降低。在社会依法自治的状态下，社会成员的共同意志有序上升为国家法律的渠道将更加畅通。社会法治的托底，使社会成员的基本生存生活、基本权利、基本自由得到保障，冲击社会底线、道德底线和法律底线的现象将大大减少。