领导干部法治思维的形成

王江燕　樊石虎

【摘要】提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是推进当前我国改革发展的重要课题。法治思维和法治方式是与人治思维、特权方式相对立的依法办事的观念行为。当前阻碍领导干部法治思维形成的根源在于公共权力缺乏监督、社会环境提供支撑以及干部选拔任用机制不健全等。推进政治体制改革，落实依法治国的程序细则，进行科学的法治教育是提升领导干部法治思维的必要途径。

【关键词】领导干部 法治思维 法治方式 人治思维

【中图分类号】C933.41 【文献标识码】A

党的十八大报告首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式能力”以来，在不同场合的重要讲话中，习近平多次强调各级领导干部要着力提高法治思维和法治方式的能力。从党的十五大报告提出提高领导干部的“法制观念”，到十六大报告强调尤其要增强公职人员的“法制观念”，再到十七大报告提出“弘扬法治精神”，十八大报告和习近平提出的“领导干部运用法治思维和法治方式的能力”无疑是一次历史性的跨越和创新。倡导法治思维和法治方式，是我党站在新的历史发展阶段，通过对我国改革开放和现代化建设进行反思而得出的经验总结和实践要求。这一要求昭示出以规范、约束和监督公共权力运行为核心的法治进程将大步加快，同时也彰显了实践中领导干部法治思维和能力的不足。各级领导干部如何形成和提高法治思维和法治能力，是贯彻落实依法治国基本方略的重中之重，也是推进法治中国建设的现实课题。

法治思维和法治方式的内涵

法治是我们国家已经确立的治国理政的基本方式，法治思维是指按照法治的原则来观察、分析和解决问题的一种基本观念，是与人治思维、特权思维等相对而言的思维方式，法治思维首先要求领导干部要用法律观念来行使权力。“领导干部在行使公权力时，应不断审视其行为目的的合法性、权限合法性、内容合法性、手段合法性，以及程序合法性”①。法治思维要求以法治作为判断是非和处理事务标准的思维，要求思维主体尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。“法治思维首先是一种观念，就是主权在民、职权法定的观念；是一种意识，即严格遵循法律规则、法定程序，切实尊重人权、维护公民权利，自觉坚持法律平等、接受法律监督的意识；是一种能力，就是运用法治方式、手段凝聚共识、规范行为、化解矛盾、维护稳定、推动科学发展的能力。”②

法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。就法治方式而言，一个重要方面就是要消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符的行为，比如存在于当前一些基层领导干部中的“维稳型”、“强权型“人治行为模式，在片面理解“稳定压倒一切”时，信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”，对待群众上访不是依法治理，不走正常程序，靠临时性措施解决，简单粗暴地采取截访、拘留等形式或者“特事特办”拿钱摆平，从而引发更多的社会矛盾。习近平强调指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，……上行下效嘛！各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”③。这段话深刻揭示了法治思维和法治方式的内涵。

阻碍法治思维形成的现实原因

尽管依法治国早已成为我们国家政治生活中的主流话语和普遍共识，但时至今日，仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上。当前，还有相当一部分手握公权力的领导干部在思想深处，仍认为法治更多地是一种宣教口号，法律是治理的工具，人治思维还大量存在。领导干部的人治偏好在今天依然能够大行其道，“依法治权”在实践中相当单薄，阻碍着法治思维的形成，这不仅是文化影响和思想观念的问题，更是现实制度和社会环境的产物。

阻碍法治思维形成的根源在于存在不受约束和监督的公共权力。西方有一句格言“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”权力是一种公共产品，如果没有法律的规范和制约，权力运用越轨和放纵就可能成为常态，因此，用法律、契约、制度划定权力边界、监督权力运行是现代文明的突出表现和普遍共识。当前虽然在理论和形式上，在一系列的制度、政策规定上、在职能和机构设置上我国对权力进行了种种界定，但在政治体制的运作过程中，权力过分集中、权力分立与制衡弱化、权力运行民主与监督严重不足的问题，使权力的滥用和腐败成为顽疾，也使中国的法治建设陷入了瓶颈。现代行为科学已用大量事实证明，决定人的行为选择的最根本动因是人们对其行为结果的预期，这种预期是建立在人们对行为结果的成本—收益分析的基础上。如果违法不受相应的惩罚，缺少有力的约束和强制，成本过低而收益很高，甚至用权钱可以抵罪，那么官本位思想、特权作风、一言堂做法、家长制派头等人治的表现必然大行其道，权大于法、以权压法和权钱交易等不良现象也很容易理解。正是在这样的大环境下，权力的自负和狂妄在很多领域表现十分突出。

阻碍法治思维形成的现实环境和社会心理支撑。忽视法治思维而选择人治，并不是领导干部一时头脑发热、任意妄为，甚至和领导干部的人品素质、道德修养并无必然联系，而是具有其选择的合理性和正面价值，从而得到了领导干部广泛的心理认同和理性肯定，这也是法治思维难以形成的一个深刻原因。无疑，在经济由落后走向快速发展的过渡阶段，人治思维的选择和人治方式具有比较大的优势，它能够更好地集中资源和人力，以权力的有效集中实现社会效率优化。也就是说，能够在短时期内出成绩、促发展，特别是能够快速提高领导干部的政绩和权威，这在落后地区尤其表现明显。各级政府和官员为了谋求快速发展和突出政绩，考虑较多的是经济指标的增长，而不是所作所为合法与否。而且在很多方面，法治思维和选择被视为阻碍经济发展的绊脚石。

在法治与自身的利益相对立时，当然要人治而非法治。同时，因为法治是讲程序的，讲民主的，法治的启动程序，需要符合法律规定的时间、职权和事项方能发动。不仅程序繁琐、耗费时间精力，而且难以形成统一意见，其运行结果必定效率不高，也不符合当前对领导干部的评价激励机制。那么，人治思维就成为一种现实而符合理性的选择。就整个社会公众的心理来讲，普通民众更加愿意相信政府和权力的力量，而不愿相信法治的力量。对于魅力型政治领袖的期望，对“青天大老爷”、“打黑英雄”的呼唤还存在一定的民众心理市场，这也是领导干部人治思维广泛存在的一个肥沃土壤。虽然从根本原因来讲这本身是由于法治不健全而导致的，但在目前阶段还是在现实上促进了普通民众普遍信访不信法、信大不信小、信上不信下的内在心理倾向的形成。在发生矛盾和问题时，很多老百姓更期待政府或权力的干预，而不是法治的程序。endprint

现行领导干部的选拔任用机制也不符合法治思维的要求。从领导干部的产生和任用来讲，由于目前现行干部管理体制的组织化传统，这个体制本质上依然是一个在自我封闭的内循环官员人治系统，这种用人上的非法治思维从某些方面决定了其他方面的人治思维与行为。当前的官员选拔和任用体制的主要弊端和行为特征主要是广泛存在的以官选官、以官察官、以官治官、官定官运。在很多地方，领导干部的选拔任用运行准则主要不是党纪，也不是国法，而是官场潜规则，是人治思维和方式。在这个选拔任用的程序和系统中，领导干部升迁的决定因素是上级，是长官意志，上级对下级拥有绝对权力。因此，“领导的看法比法还大”成为一种普遍的官场心理。而权力必然要遵循“谁赋予则对谁负责”的基本规律。对领导干部来讲，群众的反映和要求与上级的要求相比不重要、无所谓，因为无须对群众负责。下级的工作就是做给上级看，上级满意了，一切就好办。这样一来就在上下之间形成了一个相关联的利益系统。只要有安全的上级保证和人脉依赖，领导者在自己的“领地”为所欲为、无法无天也就顺理成章了。尽管有一系列的制度规定比如民主测评、民主推荐、公示、考察、诫勉谈话等措施来规范用人上的弊端，但这些措施仍然仅仅局限于在官员中由官员进行，其形式意义远大于实际意义。正是这样的制度供给，这样的职业标准，为领导干部的人治选择偏好奠定了深厚基础。

领导干部法治思维形成的路径选择

从提出依法治国理念至今近20年的历史来看，法治思维的培育已成为当前重大的现实任务。要实现领导干部法治思维的常态化，就必须持续不断地推进政治体制改革，建立培育法治思维的长效机制，落实依法治国的种种规定细则，使法治思维和法治方式成为顺理成章的自然选择。

从法律和程序上保证“让权力在阳光下运行”。观念变革与社会形态相呼应相匹配，法治思维的培育，不仅是观念养成，更需要实践制度的保障。当前法治观念还没有被领导干部敬畏和信仰，因为缺乏一系列的制度安排来保障法治信仰的必然性。法治理念的形成要求法律必须被信仰，否则它将形同虚设。习近平强调：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”④没有对法律信仰的心理基础，任何社会都不能迈进法治社会的门槛。而要树立法治的至上地位，就必须保证法治对权力的绝对权威和有效规范，真正实现以法治权、依法治官。

2013年1月22日习近平在中纪委二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。而这个“制度的笼子”，除了积极有效的监督，最重要的就是要做到权力运行的公开透明，真正让权力在阳光下运行。现代意义上的法治政府，程序正当与信息公开是重要标准。改革开放以来，公民知情权的觉醒和程序观念的普及，让权力逐渐走出传统的暗箱，接受阳光的普照。公开和透明是杜绝领导干部人治思维和行为的有力武器。经济基础决定上层建筑，正是政府财政的不透明使一些代表“人治”思维的行为大行其道。管好政府的“钱袋子”、增加政府财政的透明度完全可以作为改变官员作风的切入点，为最终根除“人治”思维打下基础。因此，必须从制度和程序上保证权力运行的公开透明，切实推进用人权、财权的进一步公开化，保证所有监督主体的知情权。通过制订详尽和微观的行政程序法、政府信息公开法、政府绩效评议法等法律推进法治政府的建成。

落实公民的各项民主权利，保证公民对权力的有效监督。新中国成立前夕在延安毛泽东回答民主人士黄炎培的“周期率之问”的思想无疑是正确的，无数历史事实告诉我们：假如不能采用大多数人的聪明和力量，只是强调个人治理国家和社会，其结局可想而知，产生社会动荡和不稳定是必然的。

一个国家的法治水平是民主的重要体现，也是民主的重要保障。要实现毛泽东当年所设想的“民主”，就必须切实推进当前的政治体制改革。既要立足国情，继承传统，也要回应时代潮流，根据现代法治政体的基本原则，不断改革完善政体制度，创新政体实践，使宪法真正发挥作用，让宪法的目标得以实现。权力和权利是相互联系、互相制约的，如果公权力太强甚至超越法律，则公民的个人权利必定被弱化，被公权力所伤害。就习近平所说的“把权力关进制度的笼子”，如果这个制度不是依靠法治和民意，不能让民众参与进来、让民众成为权力真正的赋予者，而仅仅是依靠权力把权力关进笼子，则起作用的依然是人治社会大鱼吃小鱼的“权压”法则，最终还是管不住权力的这只“利维坦”⑤。以权治权，永远走不出人治的怪圈。就制度而言，我们并不缺乏正确的制度，现行宪法明文规定中华人民共和国一切权力属于人民，关键是如何在法治程序上落实这些制度。当前网络民意的快速发展已经显示出公民监督的巨大潜力和能量，理应以此为启示，加快完善立法，促进权力运行的公开透明，使人治的思维和行为没有行使的空间和途径。

有针对性地改进对领导干部的法治教育。古人云：“国无常治，又无常乱。法令行则国治，法令弛则国乱。”“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”“明法者强，慢法者弱。”⑥从“人治”走向法治，领导干部是关键。如果领导干部不懂法，无视法律甚至违法，其危害程度比普通公民要严重得多。从1986年起，我国已经连续实施了5个全民法制宣传教育五年规划，一直把领导干部列为重点。各地也都推出了诸如任前法律知识考核制度、各类法律知识竞赛等措施，应该说，领导干部几乎不存在“不懂法”的现象。但知易行难，法外之权使依长官意志执政似乎天经地义。法治在部分领导干部眼中不是治官治权，反而成了治理百姓、压制权利的工具。

因此，改进对领导干部的法治教育，需要从基本制度建设入手，从细节上建立和完善科学的干部政绩考核和选拔任用机制，将法治指标纳入政绩考核体系。培养和提高领导干部的法治思维，需要重视提拔和使用依法行政意识强、善于用法律手段解决问题的优秀干部，在干部群体中形成榜样作用，逐步使法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式。同时，加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部到领导岗位，形成正向激励引导机制。

在领导干部的法制教育和培训中，要根据时代发展和现实要求不断改进教育内容，在优化领导干部知识结构的同时，训练领导干部的法治思维。特别是集中围绕那些旨在为公共权力划定界限、规范程序、明确责任、实施监督以及对其滥用进行制裁的重要内容，着力教育引导领导干部切实掌握和明确自己拥有哪些权力、行使权力要履行什么程序、滥用权力要承担什么责任、怎么更好地接受监督，牢固树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究”的思想，真正建立对法治的信仰和敬畏。领导干部只有将法律作为具有普遍的约束力和最高的权威性的标准，善于运用法治思维和法治方式，才会在全社会领域形成依法办事、依法维权的氛围和共识，推动法治中国的建设实践。

（作者分别为中央社会主义学院统战理论教研部副教授，最高人民检察院刑事执行检察厅正处级检察员）

【注释】

①“法治思维法治方式应结合科学发展观—访北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安”，法制网，2012年12月13日。

②朱华仁：“深化法治建设应注意把握好五个关键词”，《法制日报》，2012年12月19日。

③习近平：“在中央政治局第四次集体学习时的讲话”，《中共中央办公厅通讯》，2013年第2期。

④习近平：“在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话”，《人民日报》，2012年12月5日。

⑤“利维坦”原为《旧约圣经》中记载的一种怪兽，在霍布斯的《利维坦》中，用来比喻强势的国家权力。

⑥习近平：“在中央政治局第四次集体学习时的讲话”，《中共中央办公厅通讯》，2013年第2期。

责编/张蕾endprint