职工民主参与法律内涵与制度保障

原朝阳

【摘要】职工的民主参与是指包括企业和学校等事业单位职工在内的所有劳动者依法参与企事业单位的管理活动的权利。文章依据《宪法》、《劳动法》等法律法规，论述了职工民主参与的内涵、法律依据和法定形式，提出职工民主参与制度不仅是保护职工合法权益的需要，也是民主政治建设的重要内容及构建和谐劳动关系的重要举措。

【关键词】民主参与 权利 法律内涵 制度保障

【中图分类号】D61 【文献标识码】A

职工民主参与制度不仅是保护职工合法权益的需要，也是人民当家作主行使民主权利的主要途径，更是民主政治建设的重要内容及构建和谐劳动关系的重要举措。

职工民主参与的法律内涵

职工的民主参与亦称职工民主管理、劳动参与，是指包括企业和学校等事业单位的职工在内的所有劳动者依法参与企事业单位管理活动的权利。职工民主参与有以下特点：一是具有宪法、劳动法、工会法等法律法规保障的一项法定权利。二是职工参与企事业单位管理的权利，不是代替管理者进行管理。参与权的实现需要职工和管理者之间协调与合作，特别需要管理者的配合，否则难以实现。三是以职工身份参与单位事务管理，而非以股东或其他身份行使管理权，应注意职工参与权与股东管理权是两种性质不同权利。四是职工民主参与的内容，虽然主要是与职工利益密切相关联的职工福利、劳动保护、工资待遇等，但也不仅限于此，应包括企事业单位管理的方方面面。

职工民主参与的法律意义表现在：职工参与是全心全意依靠工人阶级，让人民当家作主，行使民主权利的主要途径之一；职工参与是中国特色民主政治建设不可或缺的重要内容，是由国家性质和制度所决定的；职工参与是劳资双方沟通信息、交流信息的有效机制之一，对于构建和谐劳动关系、消除劳资隔阂、化解劳资矛盾、防范劳动纠纷有重要意义；职工参与有利于形成利益共同体和有效发挥职工的积极性、主动性。

职工民主参与的法制保障

职工民主参与不仅是民主管理方法问题，而且是一个法律问题，有着强有力的以宪法为统领的各种法律法规相配套的法制保障体系，违反了就是违法，对此必须要有清晰的认识。可从以下两方面来认识：

我国职工民主参与的立法发展。回顾中国法制史可看出我国历来重视职工民主参与的立法。职工的民主参与可以追溯到新中国成立前的民主革命时期，如《中华苏维埃劳动法》、《苏维埃国有工厂管理条例》、《陕甘宁边区施政纲领》等文件中就有职工民主参与的规定。1949年8月10日华北人民政府公布的《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂代表会议的实施条例》，规定了凡国营、公营工厂均应由厂长、副厂长、总工程师（或主要工程师）即其他生产负责人或相当于以上数量的工人职员代表组成管委会，并对管委会的职权、常委会、职工代表组织和职工代表会议的职权即职工民主参与的形式人数、职权做出规定。1950年《劳动部关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》中规定了私营企业中设立劳资协商会议，作为劳资双方平等协商的机关，可就企业的生产和职工的待遇等问题进行协商。1952年2月政务院财政经济委员会作出了关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会，实行工厂管理民主化、建立工厂管理委员之规定。1957年4月7日，中共中央在《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》中规定把企业现行的由工会主持的职工代表会议改为职工代表大会，并且适当的扩大它的权利。1965年7月，中共中央在《国营工业企业条例（修正案）》中规定，企业的职工代表大会是职工群众参加管理、监督干部、行使三大民主的权力机关，由此建立了我国的主要职工民主管理制度及职工代表大会制度。1978年4月中共党中央在《关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》中规定，工业企业单位必须实行党委领导下的职工代表大会或职工大会制。企业要定期举行职工代表大会，听取工作报告，讨论企业重大问题，对企业工作提出批评、建议和对企业领导干部进行监督。1981年《国营工业企业职工代表大会暂行条例》规定所有企业必须在实行党委领导下的职工代表大会制的同时，建立和健全党委领导下的职工代表大会制，发扬职工群众主人翁的责任感，保障职工管理企业的权利。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构。1983年4月1日国务院颁布的《国营工业企业暂行条例》规定企业在生产经营活动中实行党委领导、职工民主管理、厂长行政指挥的原则，企业的职工代表大会行使民主管理和监督的职权。职工代表大会的权限和责任，按《国营工业企业职工代表大会暂行条例》中的规定执行。1988年4月13日公布的《全民所有制工业企业法》规定了企业通过职工代表大会和其他形式进行民主管理，并对职工代表会议的职权作了规定。1991年9月9日发布的《城镇集体所有制企业条例》规定了集体企业依照法律的规定实行民主管理，是企业民主管理有了法律层面的意义。随着经济改革的深入发展，现代企业制度的建立以及社会主义法制体系的完善，职工民主参与制度也日益完善。充分体现在《宪法》、《企业法》、《劳动法》以及《工会法》等法律规定之中，还有一些单行法律法规，如《教育法》、《高等教育法》、《教师法》中都有教职工民主参与的规定，还专门颁布了如《企业工会工作条例》、《高等学校教职工代表大会暂行条例》等规范性文件。总之，关于职工民主参与的立法从无到有，从不完善到完善，从规章制度到法律规范，以至在根本大法中体现，都为职工民主参与提供了立法保障。

职工民主参与的法制保障。职工民主参与不仅有宪法学基础，也有企业法、工会法、劳动法、教育法等法律保障，已经形成了比较完整的法律规范体系。《宪法》第一条、第二条分别明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一基本规定为包括高等学校在内的企事业单位职工民主参与提供了基本法保障，是职工民主参与的宪法学基础。

职工民主参与有很明确的公司、企业法保障，是公司法、企业法的重要内容。如《全民所有制工业企业法》明确规定，企业通过职工代表大会和其他形式实行民主管理。企业的工会代表依法独立自主的开展工作和维护职工利益。企业的工会组织职工进行民主管理和民主监督。《公司法》明确规定了“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体设立的有限责任公司，依法通过职工代表大会等形式，实行民主管理”，在法人治理相关规定中也有股东大会 、职工董事 、职工代表任监事会监事等相关规定。《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外商独资企业法》也专门对职工的民主管理进行了原则规定，职工有权依法建立工会，通过工会进行民主管理，企业要为本企业的工会提供必要的活动条件。除上述企业法规范外，还有许多配套法规和类似企业工会条例等专门法规，对职工民主参与进行规范，这些都是职工民主参与的企业法保障。

《劳动法》中也有明确规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或其他形式，参与民主管理或就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”这是职工民主参与的劳动法保障。

职工民主参与同样适用学校等单位。现行法律法规对高等学校教职工的民主参与有明确规定。如《教育法》规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和民主监督。”《高等教育法》规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理与监督，维护教职工合法权益。”《教师法》规定了教师具有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”的权利。在《高等学校教职工代表大会暂行条例》中，对教职工代表大会的性质、组织职权等做出了详尽的规定。这些都是高等学校教职工民主参与的法律依据和保障。

《工会法》是规范工会工作的基本法律规范，也是保障职工民主参与的基本法律保障。《工会法》明确规定工会的基本职责是“维护职工合法权益”，“工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护职工劳动权益”，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。《工会法》第三十五条规定国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主权力的机构。第三十六条、第三十七条对集体企业以及国有企业、集体企业以外的的其他企事业单位的工会委员会职责、权利做了明确规定。与此同时，《工会法实施细则》也作出相应规定，还颁布了诸如企业工会工作条例等具体行政法规规章。

通过以上分析，可看出职工的民主参与不仅是社会主义法制史上立法的重要内容，而且形成了以宪法为统领的完善的法律法规保障体系，既有宪法学基础，有劳动法、企业法、工会法乃至教育法的全方位法律规范，还有行政规章直至其他形式规范性文件的保障，因此它是一项法定性、强制性的民主政治建设制度，必须依法推进和保障。

职工民主参与的法定形式

法律不仅保障职工民主参与，而且具体规定了职工民主参与的形式、具体权利、组织制度及机构设置、会议制度、办事规则等使职工民主参与落到实处。这些规定依然体现在劳动法、企业法、工会法、教育法等法律规范之中。概括起来主要有：一是组织参与，也称机构参与，如企业、事业单位的职代会、教代会等专门行使民主参与职能；二是代表参与，如职工通过经合法程序产生的职工代表参与企业管理、学校管理和监督工作。职工参与董事会或监事会成为成员就是典型；三是岗位参与，如职工通过在劳动岗位上实行自治来参与企业管理；四是个人参与，如职工个人向单位提出合理化建议，通过信访和其他途径反映对单位管理工作的意见和建议。近几年在民主管理中还创新了一些新的形式，如厂务公开、校务公开、语音信箱、领导接待日等。基本形式仍是职工代表大会。

职工代表大会（教代会）是企事业单位职工民主参与的基本形式。职工代表大会企、事业单位职工民主参与的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。如前所述，《公司法》、《劳动法》、《工会法》均有规定，主要则体现在《企业法》中。法律不仅规范了组织制度如会议制度、设立专门委员会制度、联席会议制度、闭会期间的工作制度，还规定了职工代表大会（教代会）的职权。

对于高等学校的教职员工民主参与的法定形式，《工会法》、《教育法》、《高等教育法》和《教师法》等法律法规都有明确规定。尤其是《高等学校教代会暂行条例》对教代会做出了具体规定，可看出教代会和职代会一样是教职工民主参与的基本组织形式，其法定职权有审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权等。

除职工代表大会（教代会）的基本形式外，法律法规还规定了其他形式，另外在改革中还不断探索和创新出新的形式。如平等协商、职工代表列席有关会议，参与重大事项决策、职工代表参加公司监事会、职工的个人民主参与等。需要说明的是在民主参与中，职工完全可以以个人名义参与民主管理和民主监督。如开展合理化建议，设置意见箱，参加单位举办的座谈会等方式表述个人的意见和建议。以个人身份参加一些组织和工作，如学术委员会、职称评定委员会中的专家教授也可以个人身份表示自己的意见和建议。近几年，随着民主政治建设的加强，职工的民主参与方式也在不断创新，出现一些新形式，值得肯定。

加强职工民主参与的法律对策

职工民主参与虽然有明确的法律规范，但由于种种原因尚需不断加强和完善，如认识问题、立法问题、实施问题等皆须努力。从法律层面看应注意采取以下法律对策：第一，应提高职工民主参与的认识。通过学法、知法、守法、依法办事，使广大领导干部、职工个人，尤其是领导机关、领导干部应增强职工民主参与的法定性认识，这是关键。要认识到职工民主参与是法律规范的，违反则违法，违法则应承担相应的法律责任，严重者应受到法律追究。职工个人也要增强主人翁精神，理直气壮的参与其中。

第二，应不断完善职工民主参与的立法工作。现在虽然已形成许多法律规范，但比较分散、缺乏统一性和可操作性，有的规定很笼统甚至很模糊，亟需修订。

第三，在法律规范指导下，应加强职工民主参与的规范化、制度化建设，使职工民主参与有章可循，不流于形式，不以个人的意志为转移，不因领导人的注意力而改变，甚至不执行，应深入持久坚持下去。

第四，在职工民主参与中应抓重点，在民主参与中，影响面最大、发挥作用最好、普及率最高的是职工代表大会（教代会）制度，提高职工代表大会（教代会）质量的重点在于依法落实职工代表大会的各项职权。在职工民主参与中应抓住重点、突破难点、扎实推进。

第五，要不断开拓创新，与时俱进。随着社会进步、科学技术的发展，企事业单位体制改革的深化，职工民主参与、民主管理和民主监督的形式和内容，也需要不断完善，要开拓创新，如观念创新、思想创新、机制创新，与时俱进，围绕经济建设（教学科研）的中心工作，找准切入点，适应以职工代表大会（教代会）为基本形式的多元民主参与形式相配合的民主管理机制。

结语

习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上讲话指出，实现中国梦必须走中国道路。中国梦必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分调动人民积极性；要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益；全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。职工行使法律所赋予的民主参与权利，就是实现和谐社会的重要举措和必要途径。在职工的民主参与过程中，应该以提高职工民主参与的认识为先导，以加强职工民主参与的法制建设为基础，以法律规定为准则，坚持与时俱进，不断创新和完善职工的民主参与途径与形式，才能实现社会主义和谐劳动关系及和谐社会的构建。

（作者单位：西安外事学院；本文系陕西省教育厅2013年科学研究项目计划立项“民办高等院校管理法制化研究”的成果，项目编号：2013JK0092）

责编/丰家卫（实习）