秩序生成模式与国家治理体系重构

□徐邦友

一、人类秩序的两种生成模式

秩序是人类生活的必要条件，任何人都向往一种有秩序的生活。一个没有外力干扰或自身内部没有发生突变的事物现象，其内部各组成部分之间都存在一种稳定关系，因而表现出一定程度的有序性。因此，有序性其实是一种自然属性，是事物存在的常态，无序才是一种例外，而引发这种例外的肯定有某种我们未必确知的因素。在人与人组成的社会，也会有某种形态的秩序，这种秩序也会在某种外力或内部因素影响下发生紊乱。此时社会就处于失序状态。在这种没有秩序的状态下，任何产业都是无法存在的，最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。①[英]托马斯·霍布斯:《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京:商务印书馆，1985年版，第95页。因此，人类可以有秩序而没有自由，但绝不可以有自由而没有秩序。按照哈耶克的理解，秩序是指这样一种事态，其间，无数且各种各样的要素之间的相互关系是极为密切的，所以，我们可以从我们对于整体中的某个空间部分或某个时间部分所作的了解中学会对其余部分作出正确的预期，或者至少是学会作出颇有希望被证明为正确的预期。②[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来、张守东、李静冰译，北京:中国大百科出版社，2000年版，第54页。也有学者把秩序理解为，“符合可识别模式的重复事件或行为。它使人们相信，他们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预期到。如果世界是有序的，复杂性，从而知识问题就会被减弱，而各种经济主体也更能专业化。”③柯武刚、史漫飞:《制度经济学》，北京:商务印书馆，2002年版，第182页。

一种秩序必有几个鲜明特征:一是相互关系的稳定性。二是关系之中人们行为的可预期性，即出现预期行为的可靠性。三是行为模式的可重复性。由此，人们可以有效应对未来的生活情状，可以放心地把一些需要当下完成的活动延迟至未来的某个约定时候，从而给人际交往增加了大量便利和机会，也还可以减少用于控制人们的机会主义行为的成本投入。总之，秩序使人类生活具有了一定的确定性，而如果没有这种确定性，则一切社会交往活动都无法开展，即便有交往，那也是即时性的以货易货的交易模式，而这会大大限制互利的交易活动的深化。

弥足珍贵的人类社会秩序有两种生成模式。一是在正当行为规则约束下经由人们之间的交往互动而形成的秩序，由此产生的秩序称之为自生自发的秩序。在自然界，无论是宏观世界还是中观或微观世界，都存在此类自生自发的秩序。它们是在自然法则的约束下经过组成部分之间的相互作用而形成的恒常状态。比如行星围绕着恒星沿着椭圆轨道运行；生物有机体细胞的排列组合；低等级动物世界（比如海洋鱼群）里的内部秩序等。在人类社会，这种自生自发的秩序也是随处可见，最典型的是语言文字符合系统和作为交易媒介的货币系统。它们的出现绝非是哪个特定权威的刻意安排，而是人们在共同遵守一些一般性行为规则的情况下经由长期的相互作用而形成出现的。最纯粹的一般性行为规则不需要任何人强制，行为人为求自己愿望实现自动要求遵循公认的规则，除非他故意使自己为他人所排斥。在一个完美的自发秩序中，每个元素所占的地位，并非是由一个外在或内在的力量安排所造成的结果，而是由各个元素本身的行动所产生的。这个秩序也不是任何一个秩序中的成员所刻意造成的，而是各成员的行动与互动之间所造成的一个非意图的结果。因此，自发秩序是一种无政府状态，但更是一种有序状态。①石元康:《当代西方自由主义理论》，上海:三联书店，2000年版，第118页。

二是在社会公共权威治理下形成的秩序，亦可称为组织化的秩序。在其中，公共权威凭借自己的力量优势，通过提供规则、管理指挥、指定安排使其所面对的社会成员处在特定的位置上，并形成人与人之间比较稳定恒常的关系。军队是最典型的组织化秩序，而计划经济秩序尽管时常产生种种混乱，但理论上看也是计划组织性的秩序。这种秩序出于某一个权威的刻意安排，并实现着这个权威安排者的主观意图。根据抽象普遍的一般性正当行为规则，经由成员之间互动交往而形成的自发秩序，是一个在决定上有多中心的秩序，每个行动者的具体行为都由自己基于规则的约束引导和形势判断而自主决定。而权威构建的计划组织性秩序是单一决定中心的，一切皆出于这个权威中心的选择和指定。生活中，这两种秩序绝不是截然分开，而是相互融合。人类社会没有完全自发无需组织化努力的秩序，即便是语言秩序和市场秩序也需要政府这种公共权威力量的维护；当然也不可能完全以组织化的秩序替代自发秩序，否则就会导致社会的僵化。哈耶克指出:“力求通过安排和组织建立一种社会秩序的所有自觉的努力，是在一个更为广泛的自发秩序中产生的。”②[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《哈耶克文选》，冯克利译，南京:江苏人民出版社，2007年版，第317页。因此，国家治理的艺术就在于如何把握好这两种秩序生成模式的平衡，使之相互支撑相互耦合，从而有效形成社会的整体秩序，实现经济发展、文化繁荣、生态优良、民生幸福的国家目标。

二、国家治理在秩序生成中的作用

国家治理，就其最一般性的意义而言，就是一个政治社会有效形成秩序的过程。它不是通常所理解的一种国家公权职能行为，更不是狭义上的政府权威管理，而是政治社会各种因素和力量在诸多规则约束下通过多元化路径合作努力有效形成社会秩序的历史过程。国家治理在秩序生成过程中的作用表现在以下方面:

（一）提供生成秩序的一般性正当行为规则

人类是一种理性动物。其理性能力的一个重要表现在于通过实践发现事物之间的规律性关系，并基于此各种发现而引导约束自己的行为，以有效达成自己期望的目的，或者通过实践探索和比对，确定一种相对更有效的行为模式，作为自己今后行为的遵循和依靠。正是在此意义上，哈耶克说，人不仅是一种追求目的的动物，而且在很大程度上也是一种遵循规则的动物。③[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来、张守东、李静冰译，北京:中国大百科出版社，2000年版，第7页。他的行动并不是简单地指向目的，他也会遵循社会准则和惯例。人类在自己的行为实践中会发现一些规则，或者确定一些规则，而一旦确定了这些规则后，一般又会自觉地甚至不加思考地遵循这些规则，即便他并不十分明确这些规则的缘由和内在机理。而只要有规则，有对规则的信守，相互交往的人们就能形成一种有利彼此的秩序。在其中，他们并不需要对各自的目的达成共识，只需要对实现各自目的的手段达到共识即可，他们在这种秩序里，可以自由地追求自己的理想和目标，尽管不见得都能实现这些理想与目标。

因此，国家治理的首要之举就是提供生成秩序的一般性正当行为规则。在一个自由的社会中，国家并不通过行政的手段管理人们的事务，而只是通过法律调整人们的私性活动。①[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来、张守东、李静冰译，北京:中国大百科出版社，2000年版，卷首语。让人们在有国家强制力确保的规则的约束引导下展开博弈游戏，如此，就能形成一种秩序，在其中，人们的行为相互适应相互协调，各趋近自己所选择的理想目标。

（二）诱致并监督行为规则的执行

有助于社会形成秩序的规则有两种基本类型，一种是普遍适用的公正行为规则，它适用于无限多的未来事例，也平等地适用于处于该规则所规定的条件下的所有人，而不管在具体环境中服从该规则所产生的结果。这些规则划定了个人受保护的范围，使每个人或每个组织都知道在他们追求自己的目标时可以采取什么手段，从而阻止不同的人之间发生冲突。这些规则一般被称为抽象的、同个人目标无关的规则，它们导致一种同样抽象的无目的的秩序。柏拉图和亚当·斯密都把这种规则称之为正义的法律。另一种是特殊环境下体现特殊利益意志要求的命令性规则。它是在一个特定的环境中，根据形势任务的要求，出于多数人或少数人的利益意志而设定的要求或限制，以期达到特定的目的。柏拉图和斯密把它称之为政策性法律规则。哈耶克把这两类规则分别称之为普遍行为规则和组织规则，并认为这两类规则之间的区别大致类似于私法与公法之间的不同。②[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《哈耶克文选》，冯克利译，南京:江苏人民出版社，2007年版，第322、323页。整个国家的各种力量包括政府都要努力诱致并监督这些规则的执行，这是有效形成秩序的重要路径。而执行类似于公法的组织规则的目的，依然是为了自发秩序，“就存在着自发形成秩序的社会而言，公法仅仅是组建起一些必要的政府机构，使更广泛的自发秩序得以更好地运行”③[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《哈耶克文选》，冯克 利译，南京:江苏人民出版社，2007年版，第322、323页。。

（三）纠正偏离正当行为规则的行为，清除妨碍或干扰秩序形成的因素

纯粹的规则，人们不会有任何偏离的动机，因为对这类规则的任何偏离，都会导致行动者自身利益的受损。比如一个人不按语法规则讲话写作，谁也听不懂或看不懂他要表达的东西，这里受损的不会是别人，而正是表达者自己。因此，表达者要想让人家理解自己的意思，就必须按照约定俗成的语法规则讲话或写作。在劳动生产过程中，也有许多这种性质的规则，比如不得在下风口点火，雷雨天气不得站立在突兀的高处等，偏离这些规则也会给偏离者带来祸害与灾难，因此，人们也肯定会恪守不渝。然而，人类社会有大量的规则是需要大家共同遵守才会给所有人带来莫大好处。在其他人都遵守规则的状态下，若有一人不遵守规则，那么，不遵守规则者就将会获得远超于遵守规则所获得的一般性好处的超额特殊好处。而在个人利益最大化的人性逻辑驱动下，这种不守规则的行为特别容易受人仿效而普遍流行开来。但是，不守规则的行为一旦成为社会的普遍选择，不守规则的超额特殊好处就没有了，大家都受到彼此专断行为的专制而动弹不得。因此，面对规则的机会主义行为最容易发生，而且，一旦发生社会就会步入恶性循环，直至完全的混乱和无序。可见，偏离规则的行为是对秩序干扰和破坏最烈的行为，必须坚决予以制止。

（四）提供组织化的秩序

如前所述，组织化的秩序是人类社会秩序的重要组成部分，也是自发秩序得以有效维护和正常运行的必要条件。计划经济秩序的失败并不等于组织化秩序的失败，而只是表明在一个自发秩序更为有效的领域，以组织化的秩序取代自发秩序是完全错误的。二十世纪人类社会计划经济试验的失败应该成为我们在秩序选择上的深刻教训。但不管怎么说，在社会生活的某些领域和层面，需要一种组织化的秩序。比如在面临一些危害国家安全的危险时，就需要政府的强有力的组织管控，以消除风险隐患，确保公共安全和公民个人人身财产安全。还有在市场失灵的时候和地方，政府也要及时弥补市场缺陷，提供市场所提供不了而老百姓又十分需要的基准水平的公共服务。比如政府对环境污染的治理、对危害人类健康的一些疾病的防治，都旨在为社会提供组织化的秩序，以使自发秩序更能正常健康发展，使社会成员从中获得自身发展所需要的环境利益，并体会到生命的价值与意义。

三、当下国家治理体系的主要问题

我国现有国家治理体系总的制度架构是在改革开放之前形成的。伴随着改革开放的不断深化，尤其是在市场化、民主化、法治化、全球化等多股潮流冲刷下，国家治理体系从结构到功能、从体制到机制、从方式方法到技术手段也都发生了一些程度不同的变化。正因有此变化，才推动着我国经济社会的快速发展，并保持整个社会的总体稳定。对此，我们应有充分的理论自信、制度自信和道路自信。但是，应该看到，我国现有的国家治理体系总体上还是比较传统的，不能适应现代社会有效形成秩序的需要。由此，十八届三中全会的《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》才会把“推进国家治理体系与治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标。

现有国家治理体系的深层次问题主要表现在:

（一）缺乏科学的秩序观，未能认识到秩序有自生自发的一面

我们对秩序的理解是机械式的，“井然有序”是所能想像的唯一秩序形态，一元化的权威从单一中心出发通过命令、指挥、管控、安排形成秩序，也是所能想像的形成秩序的唯一方式。我们总觉得任何系统都需要一个指挥者，而且还要一切行动听指挥，否则，就无以形成秩序。正如马克思所言:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”①《马克思恩格斯全集》（第二十三卷），北京:人民出版社，1972年版，第367页。因此，要求系统内的所有成员都要服从命令听指挥，听从组织的安排，按照权威者的指示指令，实施行为，不得越雷池一步，认为对指示命令的任何偏离都会扰乱秩序。没有看到人类秩序还有不同于计划组织性秩序的另一种类型，它根本不需要一个外在独立力量的指挥。

另外，我们对秩序的理解也偏向静态的，认为整齐划一才是有序，而熙熙攘攘就是混乱，而没有看到在熙熙攘攘的表面之下存在着令人惊奇的有序。对秩序的片面甚至错误理解，导致了秩序形成上的狭隘化路径选择。以组织化秩序挤压取代自发秩序，导致社会生活系统缺乏弹性。于是，出现了一种一些人感到匪夷所思，但其实也很好理解的现象:一收就死，一放就乱。社会内部那些有助于形成秩序的因素、力量和机制被我们破坏殆尽了。

（二）形成与维护秩序的主体单一

一个国家所信奉的秩序观对这个国家的治理体系有深刻的影响。由于秩序观的局限，我们没有认识到任何社会主体，也都是形成和维护社会秩序的主体，都有促进、维护社会秩序的内在心理冲动和行为努力。因而，把建构和维护社会秩序的责任完全置于政府等公共权威的身上。政府虽然根本不是全能政府，但人们期待、政府也自许是全能政府，在现实中，有时甚至恍然觉得自己就是全能政府。政府主导成为构建与维护社会秩序的不二法门。久而久之，社会内部的各种力量也慢慢地失去自我秩序化的意识和责任，从而把任何一丁点失序都归咎于政府失职，并毫不犹豫地求助于政府的权威管制。因此，形成与维护秩序的主体是单一的，形成秩序的力量也是薄弱的，根本不足以在一个超大规模的社会主义国家形成有效的社会生活秩序。社会生活存在着结构性的失序。

（三）以权威治理为秩序构建的唯一手段和方式，且把治理狭隘化为管控或管制

既然政府等公共权威是构建和维护社会秩序的唯一主体力量，那么，由此种主体的性质决定权威治理，就是秩序构建的唯一手段和方式，而且，把治理狭隘化为管控或管制，政府的工作重心也从本应该的服务于社会转向了要求绝对的社会控制。这一点在刚刚提出加强社会管理时，表现得特别明显。

那时，一些地方政府和相关职能部门一提起要加强社会管理，就祭出“以卡管人、以证管人、以房管人”甚至“以人盯人”等传统办法，不遗余力地构筑“天网工程”。在大街小巷，在街头拐角，在一切可以安装监控镜头的地方，都安装上的高科技的电子监控设备。浙中某市在全市城乡的重点公共区域、重点场所和部位设立了1500多处监控点，有10000个电子监控探头实行24小时电子监控，各区域监控中心人员实行24小时4班不间断运转，每个人负责10多个探头，进行实时监控。与此同时，实行城乡24小时全天候路面巡逻，并与各监控中心和市公安局指挥中心保持通讯畅通。②浙江省人事厅编:《法治浙江与和谐社会建设》，杭州:浙江人民出版社，2008年版，第199页。有些人口流入地政府，以外来人口管理外来人口，或者建立专门的外来人口社区，或者在外来人口集聚的社区，建立融服务与管束功能于一体的半行政化组织。有的还专门成立了城市综合管理组织，把政府一些职能部门的执法权集中起来统一行使。由于秉持的是管控理念，再加上执法人员素质方面的原因，城管执法常常与执法相对人和市民产生严重冲突，导致许多本不该发生的悲剧。现在是到了对城管执法的理念、体制和执法方式方法进行系统反思重构的时候了。

（四）有效形成秩序的各种力量缺乏系统化的协调整合，导致秩序碎片化和孤岛化

近年来，伴随着市场组织的发展和社会组织的发育，再加上政府有意识的引导、培育和职能转移，有效形成秩序的非政府力量，慢慢地进入了社会秩序的型构领域，并发挥着明显可见的良好作用。当下突出强调的“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理格局初显雏形。但不容讳言，有效形成社会秩序的各种力量缺乏系统化的协调整合，一些密切相关的职能部门，在相互沟通协作形成合力方面，还有明显欠缺。多头管理、职责交叉重叠、有利相争有过相诿、出现管理的真空等现象不同程度存在，或者犹如“铁路警察各管一段”，相互之间缺乏衔接，或者出现职能分割，难以实行统一管理。所有这些都严重影响了治理的有效性，影响了秩序的型构与维护。这是这些年来许多领域安全事故、质量事故频发的体制原因。即便是在国家安全领域，这种不同部门之间的整体协作也显得松散，亟须加强。国家安全委员会的组建，正是为了克服此类问题而推出的战略举措，意在加强军队、情报、公安、国安、武警、对内安保和对外防卫的协合，形成整体性的社会秩序。

四、国家治理体系的结构性调整

所谓国家治理体系，是指一个国家有效形成秩序的主体、功能、规则、制度、程序与方式方法的总和，它包括治理主体体系、治理功能体系、治理权力体系、治理规则体系、治理手段或治理方式方法体系、治理绩效评估体系等诸多方面。当前，我国国家治理体系的结构性调整，主要应该在以下几个方面展开。

（一）为自发秩序的生成提供最大化的自由空间

人类的发展大致有两种类型:一种是探索性发展；另一种则为追逐性发展。前者是指处于发展前沿的国家和地区，在历史地继承下来的经济文化基础上，通过科学进步、技术革新、组织创新和产业转型，实现的经济与社会生活的结构性嬗变。而后者则是指后发国家和地区，对已经实践证明为成功的生产组织形式、经济制度安排和社会结构类型的学习借鉴和移植。探索性发展由于没有现成经验可资借鉴，更没有完整的模式可以模仿，犹如人之夜行没有光明的烛照，一切需要自己的试错性摸索和对未知领域的探索。这种探索性发展，唯有在自发秩序中才有可能；而自发秩序的生成非有一个最大化的自由空间不可。

因此，必须通过大幅度地压缩政府干预范围，削减政府审批管制事项，把市场和社会彻底解放出来，给市场主体和社会生活主体以最大化的自由空间；让其在自由的实践中发现社会交往的一般性规则，并在此规则约束引导下形成有效的自发秩序。“只有培育自发的自由力量，才能真正有益于社会，有益于那些逐渐产生的、不同于有意创立的制度，有益于加强社会过程中的创造性力量。”①[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《哈耶克文选》，冯克利译，南京:江苏人民出版社，2007年版，第260页。我们要坚持“不折腾”的施政治理理念，体认社会内在的发展势向，顺势而为，任由社会的自然生成与发展；即便确实需要一些政府的有序化努力，也要对这些行政努力的适用性和有效性保持谦慎，警惕陷入行政干预的路径依赖状态。过度的政府干预往往会扰乱社会自身的有序化过程，导致社会秩序的紊乱。

（二）扩大治理体系的开放性，形成多元主体合作治理的结构

国家治理绝非公权可以垄断的领域，公权的权威治理可以胜任的领域其实是相当有限的，更多的生活领域需要通过非政府组织如党团基层组织、社区居委会、商会、学会、联谊会或专门的行业协会、事务所、公益性自愿性组织，甚至企业等市场组织实现有效的治理。除了这些组织性的力量，公民个人也是重要的社会有序化力量。因此，国家治理体系必须具有开放性，让一切治理主体在其能力所及的范围内充分发挥促进秩序的作用。目前，国家治理体系正朝着这个方向变化，一些新兴的治理主体越来越多、越来越深地介入到国家的治理体系中来，并发挥着越来越显著的作用。比如浙江省杭州市的“多元主体复合参与的治理结构”就符合国家治理与社会治理的发展方向。实践已充分证明了多元主体治理结构的有效性。因此，国家治理体系现代化的一个重要取向，就是治理体系的更大开放性。当秩序所涉及的所有因素本身都成为促进秩序的力量时，秩序就成了一个很稳定的系统而不易被扰乱了。

（三）加强各治理主体之间的协同性，形成有效治理的合力

治理主体的多元化诚然是重要的，但更重要的是多元化的治理主体相互之间要有协同性，在治理过程中要相互咬合、相互支撑、相互增进，形成强大的治理合力。为此，需要明确各治理主体的职责、厘定相互之间的治理边界、构建良好的协作关系，并形成完整的制度体系。同时，要加强不同治理主体之间的组织协同，强化规则之下的相互调适性协同，以治理合力确保整体秩序。在这方面，一些地方已有很好的探索与尝试。比如，浙江杭州建立了“四界（党政界、知识界、企业界、新闻界）联动”的社会信息沟通交流平台；义乌市建立了“政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动”的社会管理网络；有的地方在社会管理中构筑了矛盾纠纷“联调”、社会治安“联防”、重点工作“联动”、突出问题“联治”、基层平安“联创”、便民服务“联办”的“六联格局”。姑且不论这些概念是否有一些实质性内容，但起码表明，一些基层治理者已经有了治理协同化的觉识，并努力通过一些体制机制实现治理的协同化。

（四）创新治理的方式方法和技术手段，以最先进的方式方法、技术手段提高治理的技术效率

治理的方式方法和技术手段是影响国家治理和秩序生成的重要因素，优化国家治理、促进秩序生成，就必须致力于治理方式方法和技术手段的创新。首先要努力实现传统治理方法的创造性转换，在传统的治理方式方法之中灌注以现代政治与治理的精神。比如，社会矛盾纠纷的调解制度，就是一项历史悠久、但在今天依然有生命力和适用价值的传统制度，被西方人称之为“神奇的东方经验”。然而，传统调解制度是镶嵌在封建人治的政治结构上的，盲目的照搬，必然造成制度价值的冲突，进而损害所亦欲保护的一些价值，对这项传统制度就需要进行法治化改造，使之适用现代国家的环境和价值追求。其次，要根据现实社会生活状况和发展变化，创新治理的方式方法，如警民联防群防群治、治安与保安相结合；网格化管理、组团式服务；民主恳谈参与式预算；工会的社会化维权模式；新枫桥经验等等，都是这些年来基层社会治理方式方法上的创新，对于促进社会秩序化起到良好作用。再次，要大量采用现代科学技术和信息平台，实现信息的有效传播、事务的高效处理、危机事件的快速应对。

（五）致力于国家治理模式的全面法治化

人类几千年的政治实践史充分表明，法治，亦即法律的统治或规则之治，是现实政治社会相对最优国家治理模式。在法治之下，公共权力才能得到成功规训，公民的自由与权利才能得到可靠保障，一种人人皆可从中获益的正义秩序才得以形成。因此，推进国家治理体系现代化，其中一个极为重要的方面就是国家治理法治化。国家治理所凭借的是法理型权威，这种权威在法律所划定的范围内，依照法律所规定的方式实施对社会公共事务的治理。对于治理过程中所发生的争议，通过法定机制和途径得以解决。在生生不息的法治实践中，这个国家的公民才会牢固地确立起对法律的信仰，形成一种“珍视自由、敬重权利、理性自制、信仰法律、尊重权威”的现代公民法治人格和“自由优先、权利为本、规则至上、法律主治”为核心价值的社会主义先进法治文化，实现法治国家、法治政府与法治社会的协合共进。

当前，社会矛盾冲突越来越多，矛盾冲突越来越复杂难解，我国已是一个确确实实的风险社会。越是风险社会，越需要国家治理的法治化；否则，社会生活不确定性带来的风险与国家治理随意性导致的风险相叠加，使社会风险异常增大。因此，风险社会的治理者，要强化法治思维，善用法治方式，把社会风险、社会矛盾和社会冲突的预防化解纳入法治轨道，以实现社会安定有序；要牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法执法、用法靠法的能力，切实把发展这个“第一要务”、稳定这个“第一责任”和依法办事这个“第一要求”有机统一起来，绝不能因种种特殊考虑而突破法律的界线和底线，也绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义。唯有如此，众人所期盼的一个既有自由又有秩序的美好社会才会降临人间。