生态文明地方法治建设及浙江实践探析*

□陈海嵩

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，提出建设“美丽中国”。这对推进生态文明及相应制度建设提出了新的更高要求。生态文明建设是一项复杂的系统工程和长期的战略任务，需要理念的革新，更需要法律的规范、引导和保障。从另一个角度说，加强生态文明法治建设、不断提高法治水平，是当前生态文明制度建设的重要内容，亟须加以深化。

一、生态文明地方法治建设的现状

根据生态文明法治建设的内在特征，其既需要在中央层面进行“顶层设计”和总体性制度供给，更需要各地进行积极探索，呈现“百花齐放”的局面，从整体上不断推进全国范围的生态文明法治建设。从目前全国各地推进生态文明法治建设的实践情况看，在立法和司法两个领域有较大的突破，在执法领域已经开始进行尝试。具体而言:

（一）立法领域

在立法领域，各地开展生态文明法治建设的途径主要包括三种:

1.制定综合性的生态文明建设地方性法规。这方面的代表是贵阳市。2009年，贵阳市政府发布《贵阳市促进生态文明建设条例》，这是全国首部生态文明建设地方性法规。2013年，贵阳市在总结经验的基础上，公布了新的《贵阳市建设生态文明城市条例》，原《贵阳市促进生态文明建设条例》废止，在生态文明建设地方立法上做出了更深的探索。另外，厦门市在生态文明地方立法上也进行了积极探索，2013年8月，厦门市公开了《厦门经济特区生态文明建设条例》 （草案），并在2014年2月召开的厦门市人大常委会上正式进入立法程序。①叶文建:《厦门加快立法步伐，生态文明建设条例有望出台》，《中国环境报》2014年2月14日。

2.根据生态文明建设要求修订环境保护地方立法。这方面的代表是2012年《海南省环境保护条例》和《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。《海南省环境保护条例》制定于1990年，是1989年《环境保护法》颁布后制定较早的一批省级环境保护立法，并在2007年、2012年进行两次修订，明确提出“加强生态省建设”的目标；2012年由江西省人大常委会通过的《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》是专门针对鄱阳湖生态经济区的地方立法，在生态文明建设上进行了积极探索。

3.在生态补偿、排污权交易等领域制定专项地方立法。在生态补偿领域，已有多个省市制定了相关行政规章，如2005年《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、2009年《贵阳市关于建立生态补偿机制的意见》。在排污权交易领域，专项地方立法也较为普遍，代表性立法有:2012年《成都市排污权交易管理规定》、2012年《湖北省主要污染物排污权交易办法》、2010年《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》、2010年《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》等。

（二）司法领域

在司法领域，各地开展生态文明法治建设的途径主要包括三种:

1.设立环境保护审判机构。学者们指出，为了有效处理我国的环境纠纷案件，充分回应环境案件的专业性和复杂性，应当对审判体制进行改革，建立环境法院和环境法庭。这也是发达国家在环境司法上的一个重要经验。①蔡守秋:《关于建立环境法院（庭）的构想》，《东方法学》，2009年第5期。2007年11月，贵阳市中级法院成立全国首个环境保护审判庭。随后，江苏、云南等地纷纷设立相应的环境保护审判机构。2010年7月，最高人民法院公布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”，为环境法庭的设立提供了政策依据。

目前，全国各地各级法院已设立160多个环境保护专门化审判机构，组织形式有四种:环境保护审判庭、合议庭、巡回法庭、派出法庭。从级别上看，在省高院、中院和基层法院三个层面都分布有环境保护审判机构，其中省高院有3个:江苏、海南、重庆。2013年12月，江苏省率先全面推行资源环境案件的“三审合一”集中审判工作，将涉及资源环境的行政、刑事、民事以及非诉行政执行审查案件，统一由环境法庭进行集中管辖和集中审判，并提出了相应的保障制度，包括:专家证人和人民陪审员制度；环境保护临时禁令制度；资源环境恢复性司法机制，向建立独立的环境法院迈出了重要一步。

2.明确环境公益诉讼的法律地位与规则。环境公益诉讼是运用司法手段保护环境的有力手段，各地也出台了一系列规范性文件加以保障，具代表性的有:2010年昆明市中级人民法院与昆明市检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，在全国首创环境司法的“禁止令”制度，即在环境受到严重危害时，法院可根据申请人的申请颁布禁止令，采取果断措施及时禁止被告的相关行为，并由公安机关协助执行；2010年12月颁布《昆明市环境公益诉讼救济资金管理办法》，首次明确了公益诉讼的诉讼成本和诉讼利益归属问题；其他包括:2008年无锡市中级人民法院和无锡市检察院会签的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；2011年嘉兴市环保局联合嘉兴市检察院制定《关于环境保护公益诉讼的若干意见》。

3.提起环境公益诉讼。以2007年贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案为开端，各地都进行了环境公益诉讼的探索与实践。据统计，2007—2012年间，国内公开报道的环境公益诉讼案件有30起，起诉主体包括公民、环保团体、公权力机关（环保部门或检察机关）三类；从最终结果看，这30起环境公益诉讼案件的责任形式主要包括停止侵害和赔偿损失，基本实现了对环境公益的救济目的，推进了环境法律的贯彻执行。②阮丽娟:《环境公益诉讼的性质识别、原告寻找与审理机关专门化》，《北方法学》，2013年第6期。

（三）执法领域

在执法领域，各地开展生态文明法治建设的途径主要包括三种:

1.建立环境执法联动机制。目前的模式主要有:环境执法与法院联动（江苏）；环境执法与检察院联动（浙江、山西等）；环境执法与公安部门联动（浙江、山东等）。代表性文件有:2008年11月，昆明市环保局、公安局、检察院、中级法院联合出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》；2012年4月，浙江省环保厅和省公安厅联合下发《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》；2010年8月，浙江省环保厅与省检察院联合制定《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》；2013年5月，山东省环保厅和省公安厅联合出台《全省公安环保联勤联动执法工作机制实施意见》；2013年4月，江苏省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅和省环保厅共同制订《关于建立实施环境执法联动工作机制的意见（试行）》。

2.设立环境生态保护的检察机构。具代表性的机构有:2008年11月，昆明市检察院成立环境保护检察处；2010年，江西省都昌县人民检察院成立鄱阳湖生态保护检察室；2013年3月，贵阳市和清镇市两级检察院成立生态保护检察局。

3.设立环境生态保护的公安机构。2008年11月，昆明市公安局成立环境保护分局，这是全国首个环保公安机构；2013年3月，贵阳市公安局成立生态保护分局。为加强打击力度，各地已经开始成立“环保警察”队伍，破解基础环境执法难的困境。①张晓娜、范涛:《“环保警察”专职化》，《民主与法制时报》2013年10月28日。2013年9月，河北省公安厅成立环境安全保卫总队，这是全国首个省级的环保警察队伍。2013年11月，环保部、公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，明确了环保部门和公安部门在打击环境犯罪中的职责，对环境保护与公安部门执法衔接配合工作进行了详细的规范，建立了一系列制度，包括:联席会议制度、联络员制度、案件移送机制、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制等。可以预期，在生态文明建设的时代背景和上述文件精神的指导下，环境生态保护的公安机构会获得更大发展。

二、生态文明地方法治建设的问题

（一）缺乏战略向导和政策指引

生态文明建设是一项“前无古人”的系统工程，但是到底该如何进行，并没有现成的经验可以参考借鉴。这就导致生态文明法治建设很可能由于缺乏顶层设计和行动方案而陷入困境，难以取得突破性进展。目前，全国仅有珠海市人大出台了《珠海市生态文明建设规划（2010-2020年）》，其他地方的生态文明建设尚缺乏有针对性的规划，给法治建设带来了一定的影响。

（二）公民的环境权益尚未得到法律确认

公民环境权益是生态文明法治建设的权利基础。近年我国环境群体性事件频繁发生。分析其主要原因，是公众缺乏或难以通过法律手段参与环境问题的政府决策，引发环境群体性事件，对社会和谐与稳定造成不良影响。目前地方立法中确认公民环境权的仅有《珠海市环境保护条例》等少数法规，绝大多数地方在生态环境立法中缺少对公民环境权益的确认。

（三）环境执法难度较大

我国的环境法律、法规并未获得普遍遵从，以至于环境违法行为惩治困难，地方保护主义盛行。究其制度原因，一是仍然存在“守法成本高，违法成本低”的现象，环境行政强制措施欠缺，环境违法责任偏轻；二是环保部门进行环境执法面临来自各方面的阻力，这一点在我国中西部地区仍然较为突出；三是重企业义务，轻政府责任，地方环境立法中只重视对企业的管理和控制，对政府的监督和约束不足。

（四）环境司法面临诸多阻力

如前所述，全国各地各级法院已设立160多个环境保护专业化审判机构，包括环境保护审判庭、合议庭、巡回法庭、派出法庭等多种形式。环境法庭自设立以来，尽管取得了一些成绩，但与理想中的预期反差较大，出现了环境法庭案子较少、“等米下锅”，甚至无案可审的尴尬。环保法庭的审判承受着“改头换面”、“换汤不换药”、“专业化不专”的指责。环境公益诉讼也仍然遭遇起诉难、举证难、审理难、执行难的困扰，一个环境公益诉讼的案例往往是斟酌半年，迟迟出炉，只是针对“好操作、门槛低、有把握”的被告起诉，被指为“大棒打蚊子”、“新闻价值大于司法价值”。②郄建荣:《中国环境公益诉讼立法推出近十年仍步履维艰》，《法制日报》2010年8月15日。而2012年修订后的《民事诉讼法》第55条将公益诉讼主体设定为模糊和宽泛的“法律规定的机关和有关组织”，在相关法律没有明确何为“法律规定的”机关和组织时，反而对环境公益诉讼的适用造成一定阻碍。③孙洪坤、陶伯进:《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察》，《东方法学》，2013年第5期。从2013年环境公益诉讼的实践看，普遍出现“立案难”的困难，仍然未能从根本上摆脱环境公益诉讼“立不了、判不下”的困局。④庄庆鸿:《环境公益诉讼为何仍“高门槛”》，《中国青年报》2013年10月31日。

三、推进生态文明地方法治建设的路径

（一）明确生态文明法治建设的顶层设计

规划和政策是行动的向导。为推进生态文明法治建设，应当高度重视规划和政策所起的指导和示范作用。一是建议各地人大借鉴珠海市人大《珠海市生态文明建设规划（2010-2020年）》的经验，制定本地区的生态文明建设规划，明确生态文明建设的目标、任务、指标体系、主体、方式、步骤、实施保障等方面的内容。二是建议借鉴2004年《全面推进依法行政实施纲要》的经验，由国务院制定《全面推进生态文明法制建设实施纲要》，全面规定生态文明法制建设的目标、任务、主体、职责、步骤、保障措施等方面的内容。

（二）构建科学的生态文明地方立法体系

生态文明法治建设应当超越环境法制建设的传统套路，树立生态系统管理和生态系统服务功能（即生态产品）的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行生态化的改造，构建科学的生态文明地方立法体系。一方面，需要明确本地区生态文明法制建设的“基本法”，通过修订、制定《XX省环境保护条例》等方式，明确宣示公民的环境权益，对本地区行之有效的生态文明制度予以法定化；另一方面，需要对相关地方立法进行“生态化”的改造，在理念和制度上符合生态文明建设的需要。

（三）强化企业的法律责任，加强对政府的约束和监督

应充分运用地方立法的灵活性及空间，在不违背上位法的情况下，将如下措施进行法律确认:

一是规定冻结、扣押等环境行政强制措施和按日计罚、环境行政拘留等法律责任，提高对违法行为的强制和制裁力度，提升法律的威慑性和权威性。此外，还需加强对企业违法责任的惩治力度，提高罚款的上限，增强行政处罚的威慑力。

二是强化对政府的约束和监督。主要措施是:健全和完善环境信息公开制度，扩大信息公开的范围，规范信息公开的程序，规定违反信息公开的法律责任和救济机制等；健全和完善公众参与环境行政决策的有关制度，尤其是听证制度等；加大政府及其职能部门违法或不当决策的法律责任；健全和完善环境行政复议和行政诉讼制度，加强依法监督和制约力度。

（四）发展环境法庭与环境公益诉讼

各地应进一步发展环境保护专门化审判机构，把涉及矿产、森林、水体、土地等资源类案件划归环保法庭审理，促使环保审判庭的案件逐步增加，同时保障其人员与经费；在不违背2012年新《民事诉讼法》的前提下，不断完善环境公益诉讼的各项制度，尤其是应尽快建立相应诉讼程序性规则；地方财政建立公益诉讼专项基金，对环境公益诉讼案件提供资金支持。

四、浙江省生态文明法治建设的现状、问题与对策

浙江省一直高度重视生态文明建设，在生态文明制度建设上进行了积极探索，取得了显著成效。①沈满洪:《生态文明制度建设的“浙江样本”》，《浙江日报》2013年7月19日。从全国范围看，浙江首创“三位一体”环境准入制度、最早开展区域间水权交易、最早实施排污权有偿使用制度、最早实施省级生态保护补偿机制。②苏小明:《生态文明制度建设的浙江实践与创新》，《观察与思考》，2014年第4期。从建设“美丽浙江”的要求看，浙江省在生态文明法制建设上取得了一定成效，但也存在一些问题，同其他省份相比存在一定差距，亟待有针对性的予以改进。

（一）浙江省生态文明法治建设的现状

1.生态文明相关领域立法取得一定进展。目前，浙江省人大常委会制定地方性法规共计180余件，其中涉及环境与资源保护的立法有50件，数量超过1/4。③任亦秋:《浙江环境保护地方立法30年》，载李明华主编:《环境法治与社会发展评论》（第三卷），北京:法律出版社，2013年版，第7页。这为生态文明建设提供了地方立法基础。如在探索建立生态补偿机制方面，我省相继出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》等政策法规，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。

2.生态文明司法体制创新取得一定突破。近年来，浙江省不断增强司法对生态文明建设的保障作用，推出了一系列新举措。丽水、温州、杭州等地在基层法院创设了“环境法庭”，具体包括:丽水莲都区法院环保审判庭、苍南县法院环保合议庭、临安市法院环保巡回法庭；嘉兴市出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，积极探索生态文明司法体制创新，以检察院为原告提起多起环境公益诉讼，典型案例为2011年平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案，取得较好的社会反响。

3.生态文明执法体制改革取得一定成效。目前，浙江省环保部门分别和检察、公安建立了部门协作与联动执法机制，出台了相关部门规章，包括《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》、《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》等，推动了生态文明执法的体制机制建设。从实践中看，环保部门与公安部门联动机制取得了初步成效，全省11个地市均已设立公安驻环保工作联络室，共同查处环境违法犯罪行为；台州市下发了《关于建立台州市环境执法联动协作机制的意见》，建立了包括纪检、监察、检察、公安、法院、环保、工商7个部门的“大联动”机制。①周颖:《浙江环保公安联动打击环境犯罪》，《中国环境报》2013年3月11日。2013年下半年，破获了浙江首例特大污染环境刑事案件——金帆达公司偷排草甘膦母液案，这也是最高人民法院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后全国首例环保大案，②杨丽:《杭州自来水出现异味，警方查出两起特大污染案》，《都市快报》2013年12月17日。取得了良好的社会效果。

（二）浙江省生态文明法治建设存在的问题

1.生态环境地方立法有待完善与更新。近年来，浙江省的生态环境地方立法工作虽然取得了一定的进展，但与新时期生态文明建设与“美丽浙江”建设的要求还有差距，主要不足包括:立法理念滞后，综合性生态环境立法缺失、环境法律监督机制不完善等。在立法内容上，以污染防治和节能低碳为主，尚缺乏生态经济机制、应对气候变化等领域的立法。

2.生态环境司法机构创新需要进一步深化。根据前文，目前全国各地法院已设立130多个环境保护专业化审判机构，包括环境保护审判庭、合议庭、巡回法庭、派出法庭等多种形式。浙江省部分基层法院虽然设立了环境保护审判机构，但在数量和级别上与其他省份相比还有差距。同时，在环境公益诉讼的推进上，浙江省也相对较慢，案件数量偏少，参与主体有限，缺乏环保组织等社会力量的参与。

3.生态环境执法体制需要进一步改进。从全国的情况看，江苏、云南等省已建立了多部门参与的环境执法联动机制。我省虽然建立了执法联动机制，但在广度上缺少多部门的参与联动，在深度上尚未形成“全省一盘棋”的立体式、交叉式执法联动机制，在制度建设上还存在不足，亟须进一步改进。

（三）推进浙江省生态文明法治建设的对策建议

推进浙江省生态文明法治建设，需要从战略视角进行统筹考虑，根据“重点突破、全盘推进”的思路，在立法、执法、司法各个方面采取有针对性的措施。具体而言:

1.加快符合生态文明本质特征的立法进度。立法是现阶段推进浙江省生态文明法治建设的重点领域。立法部门应根据生态文明建设的内在需求，结合我省实际，在广泛调查和深入研究的基础上，制定立法规划，加快立法进度，积极构建我省生态文明建设地方立法体系。地方立法应突出风险预防原则和普遍责任原则。当前需要重点推进的立法领域有:综合性生态环境保护立法、应对气候变化立法、山区可持续发展立法等。需要重点完善的法律机制、制度有:生态经济机制、公众参与机制、公民环境权益保障机制、流域协调机制、环境污染损害评估制度、地方环境标准制度等。

2.积极探索适应生态文明建设的执法体制。执法是现阶段推进浙江省生态文明法制建设的关键领域。各相关政府部门应根据《“811”生态文明建设推进行动方案》的要求，不断加大执法监管力度，扩展环境执法联动机制范围，在全省范围内建立包括纪检、法院、检察、公安、监察、环保、工商等多部门参与的环境执法联动机制。借鉴兄弟省市经验，推动环境联动执法制度建设，具体包括:环境执法联动联席会议制度、环境执法联动联络员制度、环境违法案件联动办理制度、环境执法联动工作制度、环境信息通报与共享制度等。

3.适度推进生态文明建设过程中的司法创新。生态文明法治建设需要司法部门的积极参与，但考虑到司法的特殊性及社会稳定的需要，应慎重把握生态文明建设过程中的司法改革，在符合国家司法体制改革大局的基础上进行适度的司法创新。针对“环境法庭”的设立问题，应根据各地不同情况，在广泛调研的基础上予以适度推进，对生态、环境、资源类案件及审判资源进行有效整合。针对环境公益诉讼问题，应根据浙江省生态文明建设及“五水共治”的现实需求，有计划、有步骤地予以推进，探索适合环境公益诉讼健康发展的具体制度规则，引导社会力量积极、有序参与生态环境保护。