群众路线与时俱进与社会治理能力提升*

□李强彬 陈朝兵

党的十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的论断，这一论断使国家治理体系和治理能力的现代化成为判断改革是否成功、措施是否有效的重要标准，党和政府解决社会矛盾、满足人民需要的能力则直接反映着国家治理体系和治理能力的现代化水平。在新的历史时期，群众路线与时俱进与社会治理能力提升是紧密地联系在一起的，社会治理水平的提高必须着眼于最广大人民根本利益的维护，必须以人民群众广泛、多层、制度化的参与为基本载体，必须以人民群众的智慧为基本动力，使党的群众路线成为提升社会治理能力的重要法宝。

一、新形势下社会治理能力提升面临的重大挑战

改革开放三十多年来，围绕经济建设这一中心和社会主义市场经济体制的建立与完善这一主线，我国的经济、政治、文化和社会建设成绩斐然。但是，在取得巨大成就，社会发展进入新阶段的同时，也衍生出新的社会挑战与难题，直接考验着党和政府的社会治理能力。

（一）社会不公正感显性化发展，社会治理的压力日趋增大

一般来说，社会公正问题主要源于社会资源的稀缺性和社会活动主体自利性之间的矛盾和紧张，如果资源不存在匮乏，或者说人们具有高度的道德思想觉悟，可以做到毫不利己、专门利人，那么就不会存在社会公正问题。但事实并非如此，资源往往有限且具有竞争关系的个人和群体又都想从中获得较大的份额，这就会使社会公正问题必然与社会的发展相依相伴。尽管社会公正难以直接地予以度量，但作为一种心理感受，社会公正感是容易体察到的:得其应得即为公正，反之则为不公。在社会治理过程中，社会公正感会倾向于支持或认同既定的政治体系和政策输出，社会不公正感则会倾向于反对或不认同既定的政治体系和政策输出。当社会公正感从一种主观感受转化为现实的社会和政治行动时，其强弱高低就会对既有的制度安排起到维持或阻滞的作用。在社会转型与发展的进程中，随着我国改革、发展的全面深化，人们必将越来越关注改革成本如何分担、改革成果如何分享的问题，社会不公正感将越来越从隐性转向显性，从幕后登上前台，转化为具体的社会和政治行动，对党和政府的社会治理能力提出更高要求。近年来，我国城市拆迁、农地征用、企业改制、事业单位改革、户籍制度改革、收入分配制度改革、公共服务均等化中所反映出来的种种问题表明，必须进一步促进社会公正、提升社会公正感，以有效应对改革和发展中的诸多难题。

（二）社会价值观多元化发展，公众参与意识深度化发展

当前，社会价值观和利益主体伴随我国改革的深化，分别呈现出了快速的多元化和分散化发展趋势，公众的权利意识、权益意识、自主意识和参与意识持续增强，公众越来越要求拥有参与和其生活密切相关的公共事务的机会和制度。在参与实践中，公众参与主要是指不具有公职身份的普通公民影响政治和政策过程的行为，是“平民试图影响政府决策的活动”①[美]塞缪尔·亨廷顿等:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪晓寿等译，北京:华夏出版社，1988年版，第5页。。在奉行多党政治、选举竞争的政治体系中，公众主要通过投票选举政治领导人，或者说通过决定政治领导人的去留，来间接地控制公共政策的走向。然而，选票并不能承载选民实际的、多元化的政策诉求，公众参与越来越需要指向公众对决策者和决策过程的直接影响。因而，如何使公众参与的制度和机制满足民主治理的要求，有效、有序地实现公众对事关自身权益的公共事务的参与是现代社会治理的内在要求。当公众参与的有效性（公民期望和要求实现的程度）与公众的期望和要求之间产生较大差距，公众参与的制度供给与公众的参与需求之间产生较大失衡时，社会受挫感、社会怨恨就会产生，潜在的政治抗议和政治冷漠就很可能会引发社会的不稳定。因此，加强和创新公众参与的制度和机制，把公众参与的力量有效地导入社会治理过程，是社会治理能力提升的迫切要求。如果缺乏公众积极、有效的参与，政府将很难使其行动具有充分的合法性。

（三）社会问题复杂化发展，社会协同力量亟须培育壮大

社会的发展必然使越来越多的社会问题呈现出结构不良性，也就是说多数社会问题都会涉及到可见和隐蔽的诸多利害相关者，而他们通常具有不同的价值观和效用标准，因而很难假定一个或几个利害相关者，有着始终如一的价值选择和偏好，利益冲突可能持续存在甚至激化以致引起社会的不稳定。在这样的背景下，党和政府的角色必须得到恰当的定位，不能以“全能”的角色和“单向”的管理思维来处理社会问题，而应以“协同合作”的网络化思维来应对复杂社会问题的治理。在网络化的治理思维中，政府不仅需要公众参与的力量，还应广泛借助社会组织、新兴媒体的力量，并且要善于根据各方力量的优势、劣势来合理确定政府公共权力的边界和功能，避免政府错位、缺位、越位、失位，充分利用和发展社会中多元化的协同力量。社会的协同力量，不仅在社会偏好的发现、社会问题的识别方面具有重要价值，而且在最大化治理的共同体、减少和克服管理中的障碍、增强管理的可接受性以及避免管理过程中的抗议和梗阻方面具有诸多优势。譬如，作为政府和市场组织之外的社会组织，在专业人才、专门信息和管理机制方面就具有诸多优势，在科教文卫、社会救助、扶贫开发、环境保护、法律援助等社会管理活动中就可以充分发挥社会组织的力量。

（四）权—责—利关系明晰化发展，法治社会建设亟待加快

利益分歧和利益冲突是现代社会治理的常态，毕竟，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”②《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京:人民出版社，1995年版，第187页。。因此，社会治理中围绕“利”，必须明确“权”和“责”，进而必须加快法治社会建设，以有效协调各种利益关系、权力责任关系、权利义务关系。法治社会不仅要求在全社会树立遵法、守法的观念，更需要依据法律来维护和保障人们的权益，政府则要依法行政、依法治理。在权益受到侵害时，人们可以有效地运用法律来予以保障；在公共权力滥用时，滥用者必须受到法律的监督和制裁。长期以来，中国的社会因重权力观念、淡法治观念，重人情关系、薄法律关系，致使社会问题的解决、社会秩序的维护、社会公平正义的实现难以法治化。然而，现代国家社会治理的历史经验表明，必须将国家和社会的活动纳入法治化轨道，充分保障人们的合法权益，使社会矛盾与冲突的化解法治化、规范化、程序化。以法治的观念、思维、程序和方法来规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，必然是实现社会稳定和确保社会协调、可持续发展的基本性保障。

二、提升社会治理能力要求党的群众路线与时俱进

社会治理是一个复杂的系统，“治理”一词本身与“统治”和“管理”具有明显的区别。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”作了这样的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”①转引自喻可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第2-3页。可见，“治理”的能量不限于科层化的官僚体制和自由、平等交换的市场机制，它意味着不同于国家与市场力量的社会性力量在公共事务治理中的积极介入，意味着国家、市场与社会力量的有效融合与充分的互补，意味着从“单中心”转向“多中心”，通过协同多方力量来共同应对和解决社会问题，这与党的群众路线的思想精髓是一致的。

关于党的群众路线，毛泽东曾于1943年作过比较集中和完整的论述，他在《关于领导方法的若干问题》中指出:“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”②《毛泽东选集》（第三卷），北京:人民出版社，1991年版，第899页。可见，作为一种认识论，群众路线表明人民群众才是创造历史的真正主体；作为一种领导和工作的方法，正确的领导必须尊重群众，必须要有群众基础，只有这样才能集思广益、兼听则明；作为一种政治关系，党的领导必须与群众的参与权融为一体，群众的参与是防止权力误用、滥用的有效保障；作为一种行为规范，领导干部必须虚心向群众学习，与群众形成血肉联系。

从中国共产党的发展历程来看，党的群众路线形成于革命战争年代，是党领导人民群众取得战争胜利、建立新中国的基本保证。在从革命党转变为执政党、从取得政权到巩固执政地位和提升执政能力的新阶段新形势下，党的群众路线需要与时俱进地贯穿到新形势下的新任务和新工作中去，融入进党和政府社会治理能力的不断提升当中，成为公民参与常态化、社会力量协同化、公众权益保障法治化和公共权力监督社会化的重要推动。

（一）以群众路线为基础，实现公民参与的常态化

公众参与是加强和创新社会治理的民意保障。相较于专家和政府官员，公众经常被认为缺乏时间、精力和专门的训练来参与社会公共事务的治理，实际上，公众并不总是知之甚少、冷漠、不关心社会公共事务，如给予适当的机会和制度安排，公众是能够进行有效参与的。因此，在今后一段时间，需要着力解决公民参与社会治理的范围、层次和效果的问题，使公民参与社会治理的范围更广、层次更高和效果更好。毫无疑问，伴随经济社会发展水平的不断提高，公众的参与性必将日渐增强，在事关公众切身利益的社会公共事务中如果缺乏公民的积极参与，党和政府的社会治理活动就很难得到公众的认同及其自愿性支持。

（二）以群众路线为基础，实现社会组织力量的协同化

从“市场的失灵”到“政府的失灵”，社会组织的力量越来越被人们认识和利用，社会力量的协同，就是社会组织的能力在社会公共事务的治理中与党和政府的力量有机结合，以有效化解社会矛盾和提供社会公共服务。在这样的过程中，各类社会组织、志愿组织和城乡基层社区的社会治理功能将得到彰显，通过其专业优势，可以在政府管不了、不好管、管不好的领域弥补政府社会治理的不足，发挥拾遗补缺的协同功能。通过建立健全社会组织参与社会治理的制度和机制，增强社会组织的社会公信力，加强对社会组织从业人员的专业化和素质培训，创造有利于社会组织“发力”的制度、法律和政策环境，实现社会组织力量的协同化，是新时期实践群众路线的重要体现。

（三）以群众路线为基础，实现公民权益保障的法治化

作为现代社会治理的基本方式，法治是协调社会关系、化解社会矛盾、规范社会秩序的稳定的治理制度。提升党和政府的社会治理能力，迫切需要将社会治理活动纳入到法治化的轨道上来，以法律来规范政府、市场、社会和公众的力量，充分保障人民群众的合法权益，防止公共权力侵犯公民权益，严格依法行政、依法治理，确保各方力量在法治的框架下推动社会治理持续发展，从“被动维稳”转向“主动创稳”，从“政治维稳”转向“法治维稳”，实现良政善治。

（四）以群众路线为基础，实现公共权力监督的社会化

早在约三百年前，孟德斯鸠就敏锐地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”①[法]孟德斯鸠:《论法的精神》（上），张雁深译，北京:商务印书馆，1961年版，第154页。。由于公共权力的行使具有内在的垄断性和扩张性，一旦公共权力从工具变为目的，权力就被异化了。党的群众路线要求“从群众中来，到群众中去”，这实际上对公共权力的行使作了最深层次的规范:公共权力来自于人民群众，公共权力的行使必须服务于人民群众。为此，在解决社会问题的过程中，解决方案背后的主张及其理由、根据和论证应为人民群众所知晓，不同的意见、观点和立场应尽可能地在社会层面得到理性的表达和回应，从而节制公共权力的随意性。

三、群众路线与时俱进与社会治理能力提升的着力点

在群众路线与时俱进中提升社会治理能力，需要找准着力点。就“社会治理能力”而言，世界银行在其开发的世界治理指数中将公民表达与问责、政治稳定与无暴力、政府效能、规制质量、法治以及腐败控制列为评价指标。国内学者俞可平将公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉政等十二项维度纳入“治理评估框架”，列为衡量治理质量的重要标准。无论国际还是国内学者提出的标准都表明，公民的权利和利益是至关重要的，人民群众根本利益的实现和保障是最为根本的。围绕群众路线与时俱进和社会治理能力的提升，迫切需要在以下几个方面寻求突破。

（一）拓展公民权利的范围与层次，落实公民权利

群众路线与时俱进与社会治理能力的提升，都必须重视公民权利的发展，并把保障和充分实现公民权利作为共同的使命。公民权利本是一种自然和正当的要求，然而由于受特定历史发展阶段下经济社会发展水平的限制，公民权利的范围及其实现必然打上历史的烙印。在不同的社会发展阶段，人们在内容上和层次上对公民权利的诉求也是有很大差异的。当下，我国正处于改革的攻坚期和深水区，各项改革不断推进，公民权利的范围和层次亟须积极拓展，公民的政治参与权、利益诉求表达权、信息知情权、环境健康权等需要得到更好、更充分的保障。

（二）强化公共服务，不断保障和改善民生

民生问题向来是党的群众路线强调的重大问题，也是社会治理能力提升的归着点。在新时期新阶段，保障和改善民生尤其需要与公共服务供给的数量和质量结合起来。这是因为，改革开放至今三十多年来，我国在经济发展上取得巨大成就，已在解决人民群众温饱问题的基础上初步实现了小康生活。然而，保障和改善民生问题仍然突出，三农问题、城乡发展差距扩大、发展成果不公平分配、不同群体不平等待遇等问题仍然不容忽视，已成为民生发展中的棘手问题，而加强和改进公共服务，实现公共服务均等化对于这些问题的化解具有重要的推动作用。

（三）着力矛盾化解，推进参与性治理

群众路线与时俱进和提升社会治理能力，都必须正视社会矛盾，重视人民群众在矛盾化解中的参与，人民群众积极、有效的参与是协调、平衡不同社会主体利益的重要途径。中国传统的政治文化具有显著的臣民式服从性色彩，参与意识比较淡薄。改革开放以来，尽管公众的主体意识、权益意识、自主意识和参与意识有所增强，但社会中的“特权”观念仍然浓厚，这极大地限制了人民群众的社会治理参与以及党和政府社会治理能力的提升。在党委领导、政府主导的社会治理中，必须将群众参与作为矛盾化解的一项前置条件，党和政府要相信人民群众的参与能力，人民群众也要相信党和政府对接群众参与的意愿。

（四）围绕利益分歧与冲突，加强协商与对话

无论来自国家、市场还是社会的力量，治理格局的形成需要在利益分歧与冲突中充分意识到合作的重要性，承认“他人”的重要性，在与“他人”一起讨论、论辩、述理的过程中解决共同面临的问题。只有这样，审慎的、相互尊重的、包容的、开放的协商与对话才能真正建立起来。协商与对话在社会治理过程中，不仅有助于区分自私自利的要求与公共利益，而且能够更好地鉴别那些更为重要、更为紧迫的要求，并且权衡不同要求之下的理由和根据，得出更能经受得住社会考验的立场和观点。一个高质量协商与对话需要公民具备宽容、理性、公益心和公共精神的品质，政府则不仅应当视各种力量为自由平等的参与主体，而且还应当主动地为他们的参与创造条件。