国家治理的样本:对瑞士的观察与省思

□董明

瑞士是欧洲一个内陆小国，总人口约为770万，仅与杭州的总人口相仿，国土面积约4.2万平方公里，还不到浙江省的一半，至今亦未加入欧盟体系，但却是个享有极高知名度、生活品质最高的国家之一，被誉为“欧洲屋脊上的花园”。瑞士既不沿边靠海，且资源贫瘠，但却是一个经济高度发达的欧洲宜居国家，瑞士名表、巧克力、军刀、银行，成为其独特魅力之名片。瑞士还是一个和平之国，从1815年后就未曾卷入战争，世界卫生组织总部、世界贸易组织、红十字国际委员会以及联合国欧洲总部等世界性组织都设立在瑞士，尤其是日内瓦，早已成为世界众多国际性机构云集的国际化都市。一个美得令人窒息、美得独一无二、小小的中立国，显得那么从容并且精致，一切井然有序。

当下中国，正处在社会转型和改革攻坚阶段，作为唯一的执政党，新一届党中央彰显了让广大人民群众过上真正美好生活的坚强意志。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，正是党的十八届三中全会为此而勾画的总体方向。作为践行的实际路径，我们不仅需要有对自身所存在问题进行壮士断腕般改革的胆识，同时也需要借鉴先行者的成功经验，集纳百家，为我所用，方显真智慧与真自信。

一个小小的瑞士，究竟是何种因由，使它成为今天这样一个和平百年、治理良好、协调发展之国？这固然有其独特的“地利之便”，也就是利用其处于欧洲中心的地理位置，以一种对外部世界开放包容的积极态度，它从德国、法国和意大利等众邻邦身上汲取了有益的经验。人道主义的传统、多元和丰富的文化、精致的生活艺术、高水平的手工行业和专业技能，成就了它今天的繁华。然而，环顾寰宇，这样的“地利之便”显然并非瑞士所独有，那么，瑞士何以可能？原因无疑是多方面的，但任何一种社会良序得以维系的一个最根本前提，必定离不开其相应的政治制度设计。如此，就势必要追索到它的制度、政府、官员，以及它的人民。有鉴于此，2013年12月，笔者随浙江行政学院考察交流团来到瑞士，主要与日内瓦州办公厅的官员进行了重点访谈，并短暂参访了伯尔尼、苏黎世等瑞士的主要城市。尽管时间无多，但仍试图通过这些有限的交流与观察，从中参悟其内在根由之一二，尤其对一个现代国家治理体系究竟应怎样架构寻求必要的启迪。

一、治理架构:代议民主与直接民主的有机结合

历经改革开放35年的当下中国社会，已经成为了多元阶层和群体共存的一个复合体。由此产生的多元的权利主张和利益诉求虽有和谐共存的可能，但也不能排除矛盾和冲突的存在。如何把这些多元的利益诉求统一在理性和法治的秩序中，通过政策的调整和规则的重构来谋求互利共赢，业已成为新时期治国安邦的重大议题。

正是在这样的现实背景下，“治理”作为一种探索国家与社会新型关系的理论及制度安排，虽然源起于西方，但它不仅很快进入了中国学者的视野，如今业已开始成为我们执政党新改革思路的一个重要参考与方向指引。在这里，最为核心的是要重构与政府有关的三大关系，即政府与企业（市场）、政府与国民以及中央政府与地方政府的关系。诚然，对于我们这样一个有着久远中央集权传统的东方国家，要真正实现这样的治理体系重构绝非易事，乃至基本理念的完全到位亦难免费周章。当此情形下，我们以瑞士这个西方国家的政制架构为分析样本，相对具象地近距离考察其机理及实际功效，其有益经验或能起到事半功倍的积极借鉴与推进作用。

与不少欧洲国家相若，瑞士以联邦制为国家结构形式，以委员会制为政权组织形式。瑞士联邦的形成经过了漫长的历史过程，从13世纪末叶开始，直至19世纪70年代，才最终确立了现行的政治制度。委员会制是共和制的一种方式，其行政组织的决策权和管理权，并不是由单一的领袖所拥有，而是由一定数目委员所组成的委员会共同行使，委员会的决策通常会按协商一致的原则来进行。

瑞士的最高权力机关是瑞士联邦议会。议会由两院组成，即国民院和联邦会。两院为联邦的立法机构，只有当两院取得一致，法律或决议才能生效。它有200名议员组成，由公民直接选举产生。同时，瑞士联邦实行的是多党制，政党有30多个。1959年以来，联邦委员会一直是由激进民主党、社会民主党、基督教民主人民党和瑞士中间民主联盟四个政党按2:2:2:1的比例组成四党联合政府。这种独特的权力结构关系正是瑞士政府和政局得以长期稳定的重要原因之一。因为它比较有效地消解了绝对权力产生的可能，各机构及党派之间形成一种既相互配合同时又相互制衡的格局。这些所体现的恰是代议民主制度的基本特质和要求，也是西方国家自17世纪洛克、孟德斯鸠以降较为通行的制度设计理念和基本原则。

与西方多数国家有所区别的是，今天的瑞士在一定程度上仍然体现了18世纪伟大的启蒙思想家卢梭竭力主张的直接民主制度的设计。1848年制定的《瑞士联邦宪法》赋予其公民一些直接民主的权利，作为代议民主制的补充和“国家主权”与“人民主权”统一的象征。这主要表现为允许其公民采用直接投票方式行使立法的复决权和创制权。复决权，即公民对议会立法认可或否决的权利。凡是修改宪法以及政府或议会通过的与宪法有关的法令，均须经过公民表决，由多数公民投票赞成和多数州通过才能生效。创制权，又称公民倡议，某项提案在征集到10万人签名后,就可作为“公民倡议”提出，联邦政府有义务受理，经议会决定，或按原提案或同时提出应对案，交付公民投票表决，即全民公投。

瑞士可以说是出了名的公投国家，现在每年全球公投的50%都是在瑞士举行的。因为其公投的门槛实在不高，只要获得超过10万个瑞士公民的签名即可。例如，2012年4月，瑞士议员西格发起修宪动议，要求联邦政府给公民“发工资”，成人每月可获得2500瑞士法郎（相当于人民币1.7万元）的“最低收入”。到2013年下半年，这样一项看似不太现实的动议竟已突破了全民公投的门槛。而在差不多的时间，瑞士还就是否应将企业高层的收入限定为不得超过最低薪员工薪水的12倍又举行了公投表决，结果是被公投否决。2014年2月9日，瑞士再一次进行了公投，终以50.3%的赞成票通过了反移民的方案，决定对在瑞士工作生活的欧盟公民人数设定上限。

公民公投在瑞士的不同行政层级均通行。据介绍，日内瓦州也有这类制度设定。一个法律制定后，只要有5000人联名反对，那么，政府必须重新审核。通常还会因此举行全民公投，只有获得大部分人支持才可以通过。这里，即使没有瑞士国籍但有永久居住权者除了没有被选举权，其他的权利一样不少，包括成为瑞士的公务员甚至议员的权利。为我们此次交流活动担任翻译的高云飞女士，就是持中国护照但有瑞士永久居留权者，她现任职位就是日内瓦州办公厅的中国项目主任。

全民公投就是一种直接民主制，它发源于12-13世纪的露天议会（又称广场集会）。当时一些州（canton）在广场上召开集会，由公民举手直接选举州长、州政府成员和决定州的法律等重要问题。随着资产阶级代议民主制的发展，绝大多数州相继废除了露天议会，但瑞士仍有几个地域狭小、人口稀少的州予以保留。无怪乎1762年卢梭发表其著名的《社会契约论》时，尽管此时他已在法国成名成家，但仍不无骄傲地在著作上署名为“日内瓦公民让·雅克·卢梭著”。

应该说，以代议制民主为本、以直接民主为辅的制度安排，是迄今人类社会在无数风险挑战下实现可能的美好社会的理性制度选择。这也正是上世纪六七十年代以来以卡罗尔·佩特曼和本杰明·巴伯等美国学者所倡导的参与式民主理论在西方国家逐渐兴起的主要原因。参与式民主虽然并没有、事实上也不可能从根本上取代传统的代议制民主，而仅仅是旨在实现对代议制民主的一种有益的必要补充，但即便如此，它的确已在相当程度上顺应了现代的客观发展，即:一方面，人们的利益诉求日趋多元且明晰化，同时，互联网时代背景下信息获取的高度便捷性和扁平化又极大地激发了民众对于政治参与的高度热情与现实可能，由此，它在上世纪八十年代以来又发展为一种新型的民主形态——协商民主。德国哈贝马斯的商谈民主理论和英国吉登斯的对话民主理论等都是在此路向下的重要理论成果。作为对代议制民主的一种批判性反思，他们主张，要实现从“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主转型。因为他们认为，在现代多元社会以及公民权利意志不断觉醒的条件下，协商民主有利于产生更优的决策，可以提升决策的合法性，可以加强公民之间的团结。

当下，党的十八届三中全会决议不仅提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总命题，并且也已明确将协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势予以强调，并要求:“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。应该说，这既是我们对人类共同政治文明成果的一种吸纳与自觉遵从，同时也顺应了现代多元社会条件下确保决策科学性与政策合法性的必然要求。瑞士在这方面相对较为成熟和平稳的实践，则更可以让我们对此增强必要的信心。

二、央地关系:集中与自主的调谐

作为完善国家治理体系总体部署的一个重要方面，党的十八届三中全会决议中已经强调，今后应当进一步理顺中央与地方的关系，以充分发挥两个方面的积极作用。这在新一轮城镇化行将切实推进过程中尤显紧迫。然而，以近年来我国中央和地方关系中所呈现出来的现况看，要解决这个问题殊非易事。20年前财税改革建立的分税制体制，以及由此形成的激励机制，事实上已不适应今天经济发展方式转变的客观需要。那么，路在何方？在这方面，笔者以为，瑞士的相关制度架构提供了有益启示。

瑞士包括联邦政府、州政府和市政府三个行政层级，共有26个州。瑞士实行联邦和州的双重主权体制，即各州在不违反宪法和不与联邦法律相抵触的情况下，可以制定自己的法律，并可制定本州的民法。各州均有自己的行政管理权，有自己的税收和财政预算，有权管理自己的教育、卫生、公共工程、社会福利事业和本地区的工农业与商业。各州还可根据自己的情况，设立本州的司法机构，独立行使本州的司法审判权力。在这种制度架构下，中央和地方之间的权、责、利的边界厘定甚为清晰且相对均衡合理，体现了代议民主制所据以有效运行的不可或缺的权责均衡机制。

以公务员聘录及使用管理来看，近年来，我国公务员过高的待遇时不时地会成为社会公众议论的一个中心。究竟如何合理调适公务员的收入水准，从政府角度来审视，如何收？怎样支？特别是按照何种规则来确定相应的央地比例？等等。若全国一盘棋，尤其像我们这样一个幅员广阔、不同区域状况呈现极大异质性的发展中大国，难免甚至必然会陷于某种悖论或尴尬境地。

但在瑞士，得益于其央地关系包括各自责任的清晰划分，基本不存在这样的问题。比如，从公务员身份来看，以我们通常的理解，在联邦政府工作的公务员级别及其待遇应该会更高些，但其实瑞士地方公务员的薪水通常比联邦政府更高。因为，每个州的税收制各不相同，而联邦层级则只能取全国的平均值。在那些经济发展状况较好的州或者市，税收收入相对宽裕，再加上有些公共设施往往由联邦政府承担，地方政府也就省下了这笔钱。如此，地方政府及其公务员反而较联邦政府更富有些。

固然，我们不必要按图索骥，更不可能简单照搬瑞士的制度，但其适度分权、合理担责的理念与运行机制，却是我们在调整央地关系中值得汲取的他山之石。

三、或官或民:相对自由的选择

当下中国的一大“盛况”，非考公务员莫属，还在好些年前，公务员考试就已被冠以“天下第一考”的称谓。每年至少有500万以上的各类院校毕业生，北上南下地在各地穿梭参加各类公务员考试。何以至此？为的只是谋求一只在目前看起来相对最为安稳和体面的“金饭碗”。在瑞士，其公务员的考录及使用又是一种怎样的状况呢？

日内瓦州办公厅的地点就在日内瓦国际会展中心，这里也是全球众多重要国际会议召开的地方。前不久，联合国就伊朗核武问题的谈判即在此举行，中国外长王毅出席了会议。日内瓦州办公厅政府与媒体的协调官员Michel Chevallier先生，他主要负责州政府下属的这个会展中心方面的诸多事务。我们与他主要了解并交流了瑞士公务员考录、培训及退出制度方面的情况。

与国内的官员与普通政府公职人员在职业性质上未加区分不同，瑞士实行的是政务官和事务官相区分的制度。政务官指经选举或特殊任命产生，属于“制定政策型”，行使国家权力、实行任期制的“高级”或“特别职”的公务员；而事务官则是指经公开考试或招聘录用，属“执行政策型”，执行国家公务、只要无过失便可长期任职的“低级”或“一般职”公务员，他们不与内阁共进退。显然，两者的进入和退出方式明显有别。

以日内瓦州为例。日内瓦州现有7个部长，他们都是政务官，不是事务官即普通的公务员，因而都是经全民投票选举产生，并轮流做州长，一年一换。竞选公职者还必须公开其兼职以及担任企业股东等事项，但其他个人财产可以不公开。当然也有不少竞选者主动公开，这主要是为了更多地争取选民的支持。但若卸任州长后，他就不再享有公务员退休待遇。

与上述政务官不同，事务官即“执行政策”的普通公务员，则通常是经由公开招聘的方式予以录用，且随缺随补，并无统一的招聘时间。这类公务员的主要来源渠道:

一是毕业于高校的法律或政治学专业学生。比如，洛桑有一个洛桑大学，其中就有一个专业——行政管理学，但学生必须是学士毕业后才可选修这一专业。他们从学校毕业后，就有了进入到政府工作的资本，当然也仅仅是可能，不一定就能入职。二是包括财务等具体实用专业的人才。三是来自法律、律师界的人才。如世界红十字会等国际性机构设在日内瓦，这些人就会被派往各国。另外还有一个渠道也值得关注:这里政府的管理层不少是记者出身，因为他们认为通常记者会有比较关心时事的职业习惯，有较丰富的经验，日内瓦州政府就比较注重吸纳这些人。

除此外，在瑞士，大多数老师也属于公务员，只有幼儿园老师除外。幼儿园老师和养老院工作人员虽不属于公务员，但其待遇与公务员一样。

至于公务员的退出制度，与政务官有确定的任期不同，这类普通公务员至少在20年之前，其工作都是终身制的。近20年来才开始有了变化，主要是大部分州也可以辞退公务员了，但日内瓦州仍然坚持终身制。这类公务员的待遇:主要据其工作年限，每年都会自动增长。但一般而言，这里普通公务员的待遇比私人企业员工的薪酬要低一些。①在瑞士，公务员若辞去公职后想到私企工作，通常还不太受私企欢迎，因为他们认为公务员往往较懒，按部就班，缺乏创新性。而且，倘若遇到政府财政不景气，由于无论联邦政府、州、政府或者市政府，有些预算是绝对不能动的，比如:医疗、教育等不能被随意砍掉，那么能做的就只能是降低公务员工资。据Michel Chevallier先生介绍，日内瓦州还是想尽力保住公务员工资，这几年也一直在谈判，但能否真正保住至今尚未有定论。

由上可见，在瑞士，公务员待遇与其他行业的综合经济社会地位相比，其实并没有过于明显的优越性，甚至还略低些，其制度安排中基本实现了所得与付出、风险与收益等方面的相对均衡，这也就因此给了其民众以较为从容和自由地进行职业选择的多元化空间，而不会像我国呈现千军万马共挤公务员这一“独木桥”的畸形状况。

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这里，予以进一步启迪的是，要平抑当下我国公务员成为万众仰慕和追捧的“金饭碗”这一畸形现象，仅仅靠机械说教是苍白无力的，而更当从制度设计的深层次上逐渐剥离附加在公务员身上种种或明或暗的“福利”乃至“特权”。这就指涉到了一个更为核心的层面，即政府与市场的关系问题。这也正是党的十八届三中全会决议试图解决的重点问题。

四、政府与市场:破除神圣，回归理性

在日趋复杂的现代多元社会，政府作为社会正常运行所需基本规则的最主要提供者，其作用无疑是不可或缺的，然而，其功用却也仅限于此，一旦越过这一边界，则往往会走向反面。从人类社会的经济发展事实来看，迄今人类社会任何一个政府，都没有足够理性与能力来设计、规范、指导乃至替代具体的经济主体异常丰富复杂的活动。

哈耶克早就明确指出:“我们不仅没有这样包罗万象的价值尺度，而且对任何有才智者而言，去理解竞取可用资源的不同人们的无穷无尽的不同需求，并一一定出轻重，将是不可能的”，“任何人都只能考察有限的领域，认识有限需求的迫切性……他所能关心的种种目标对于所有人的需求而言，仅仅是九牛一毛而已”。①[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克:《通往奴役之路》，王明毅等译，北京:中国社会科学出版社，1997年版，第61页。老子也早已道出了类似的观点:“我无事，而民自富；我无欲，而民自朴。”②陈鼓应:《老子注译及评介》，北京:中华书局，2009年版，第275页。2013年初辞世、1986年因创立公共选择学派而获诺贝尔经济学奖的布坎南，这位专攻“政府失灵”的巨匠，也以其洞见戳破了凯恩斯主义关于完美无缺政府的假设。在布坎南看来，官员都是自利的，且这种人性还不可改变，那么，唯一可改变的就是游戏规则，而宪法就是这样一套上上策的游戏规则，即尽量减少、约束政府权力，让权力尽可能退出市场领域。

“把错装在政府身上的手换成市场的手。”③《李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问》，《人民日报》2013年3月18日。这就是政府的作用限度或者边界所在，也正是党的十八届三中全会决定明确提出让市场在资源配置中起决定性作用的客观依据所在。当然，在破除对政府能力迷信的同时，也切不可陷入对市场的一味崇拜。

自2008年金融危机以来，总体上欧洲各国经济发展都面临相对不景气的状况，那么，瑞士政府是否会像我们国内惯常的做法:通过积极主动的政府行政作为来刺激和提振其经济的发展呢？据Michel Chevallier先生介绍，在瑞士，一般来说，联邦政府在这种情况下也会出钱资助科研机构和IT行业，因为这是一些会给国家带来长期效益的基础性重要领域，但不会去建房，更不会涉足房地产业。因为，仅从州的层面来看，首先，既然已遇到了危机，财政收入已经下降，甚至产生债务，那么也就不可能再去搞大的投资项目；更由于，其制度设计中早就为可能不理性的政府投资行为设定了必要的“防火墙”，即一旦债务多到一定程度后，为了达到控制公共投资规模，以前是需要议会51%以上选票支持，才能通过某个投资项目，而现在控制更紧了，要求是达到议会70%以上支持方可通过。而事实上，由于其市场经济制度相对更成熟与健全，这里政府与企业之间的关系远不像我们国内那么紧密，政府与企业之间并无实质性的关联，更不构成依附或庇护关系。政府向企业所征的税收也非常低。日内瓦之所以能吸引至少200多家跨国公司落户于此，主要就是因为其低税收的“洼地”效应。显见，由于这种相对简约和明晰的企业与政府及社会运行方式所带来的良好经济生态，其内生的积极效应已经远超单纯的政府投资功效。

上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。无论政府、市场、企业以及公民个体，其各自的权利与责任边界是确定的，因而也是可预期的。作为现代政府，其管理之道恰恰在于“管少点，理多点”，真正明智的制度安排是疏而绝非堵。我们既需要已被关进了“制度的笼子”因而受到节制的国家公权力，同时也需要有作为公民结合体的各种社会组织。一切按着既定规则执行，即使遇到新情况新问题，还可以通过政府与市场、官与民之间较充分的制度化沟通协商，让各方利益都能得到必要的表达，在博弈中达致相对均衡，谋得最大社会公约数。如此，没有了绝对的权力与超级富豪，相应地也就消弭了绝对的贫困。每个公民的生活状况与水准固然有差别，但主要有赖于每个公民都享有包括表达权等诸多权利的基本保障，因而不会过于悬殊，即便相对弱势者至少也能有尊严地生活，从而也就从根本上避免了其走向极端乃至反人类式暴力的可能。

结语:经验与期许

我国的改革开放正进入又一个攻坚期，多元是其基本面相，而各种矛盾和冲突已然成为常态。对我们的党和政府来说，国家治理所面临的挑战因而必然趋于严峻。为此，既需立足于我国国情和历史文化传统来更好地发挥政府在多元治理结构中的主导作用，同时，也要更快更有效地培育健康发展的社会组织，这是现代国家治理体系构建的题中应有之义。包括瑞士在内的西方发达国家治理基本经验的提炼，尽管国情有别，也在一定程度上具有借鉴意义。进言之，这其实也已成为迄今世界各国所共同面临的挑战及其基本的回应之道——即从公共管理向治理视角的转变，质言之:

其一，与传统公共行政的理解有别，治理的视角明确认为公共行政的主体已经走出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门，即过去专属于政府的公共责任，如今已为政府与其他许多非政府组织所共享。“在某种意义上，‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界，现在，一种宽泛的‘第三部门’正密切地进入公共事务的执行和管理中。”①Salamon,L.“The Tools of Government.A Guide to the New Governance”.Oxford:Oxford University Press,2002.P.38.其二，当此情形下，人们还普遍认识到公民与政府之间的相互联系也已大大加强。社会力量与政策问题的解决密切相关，即社会力量具备解决政策问题的能力，尽管是在国家机构的直接支持下。因此，公民、社会组织必须被纳入到社会治理的定义中，且他们的行动常常有助于解决方案的产生。

鉴于此，在治理理论的视域里，传统公共管理的组织和行为主体均应予以重新定义。诚如林德布洛姆认为:“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的。”②[美]林德布洛姆:《政治与市场:世界各国的政治-经济制度》，王逸舟译，上海:三联书店，1991年版，第9页。作为推进现代社会有序有效发展的一个前提条件，不是在国家与社会、政府与市场之间做出非此即彼的选择，真正重要的是，应当探索出使两者得以有效互动互构的关系结构。而强调主体多元、上下互动、可商谈的治理型政府正是这样一种值得期待的模式，也因而是党的十八届三中全会所提出的推进国家治理体系和治理能力现代化目标的基本要求。对于我们这样一个长期来“强国家—弱社会”结构特征的传统国度来说，确立这种理性认知并尽快实现相应转型尤具迫切性。

马丁·路德·金博士曾认为:“一个国家的繁荣，不取决于它的国库之殷实，不取决于它的城堡之坚固，也不取决于它的公共设施之华丽；而在于公民本身，在于公民的文明素养，这才是真正的利害所在，真正的力量所在。”如何衡量文明？一国文明发展到何种程度？就看该国的治理如何和谐互动、协商共进，看它怎么包容不同意见。能做到这些文明细节尺度的国家，才是真正文明的国家。也只有这样的国家，因为自信所以开阔，因为开阔所以包容，因为包容所以它的力量更柔韧更长远。当它的文明的力量柔韧长远时，其对整个人类的和平才会有关键贡献，所谓大国也才真正名副其实。

我们坚信，一个日益融入世界的开放与自信的中国，必将也应该呈现给世人以值得期待的人类新文明样态。