城市管理塔西佗陷阱的成因与前馈控制

房立洲+陈观林

导读：近年来，“城管塔西佗陷阱”有日益加剧的趋势。在内部职能增多、外部舆论误解的时代语境下，城管人员面临巨大压力，影响了城管执法效率的提高。着眼于“前馈控制”的分析视角，有助于探讨破解“城管塔西佗陷阱”的方法路径。

近年来，我国的城市管理日益受困于“塔西佗陷阱”①已是一个不争的事实。随着城市化的急速推进，一方面是城市管理职能的急剧扩张，另一方面却是城管妖魔化的不断加剧。在已屡见不鲜的“城管打人事件”等负面报道中，无论有理无理，不管有为无为，城管都无一例外地被推向舆论的风口浪尖，引来集体围观，继而遭致漫天口水，诱发如潮恶评。城管到底怎么了？为什么今天的城管很受伤？在构建和谐社会的语境下，城管到底该如何作为？城管积极作为是对还是错？今天我们需要建设什么样的城管？诸如此类问题，正日益成为困扰各级政府、学术界以及社会有识之士的重大课题。本文拟从前馈控制②的视角切入，探求强化城管效能建设、提升城管社会满意度的现实路径。

一、妖魔化：城管“塔西佗陷阱”的表征

新世纪以来的城市管理内容一直在不断拓展和深化。“上管天，下管地，中间管空气，地下管管网”，已成了城管人员的自我写照，有些城市的城管人员为此喊出了“5+2”、“白+黑”、“星期六一定不休息、星期日休息不一定”的城管人员拼命干精神，可见城管工作的艰难和辛苦。但城管内容的拓展、范围的扩大和职能的延伸并未给城管带来良好的社会口碑，恰恰相反，城管工作的满意度在同级部门比较中，却始终在低位徘徊（据不完全统计，如表1）。

总体来看，城市管理和执法的环境很不理想。城管塔西佗陷阱的突出表现是城管的妖魔化倾向有越发加重的趋势，主要表现在以下五个方面：

（一）管理行为的妖魔化

城管人员的执法行为，即使是正当的、合法的，一旦与管理对象发生言语或肢体上的冲突，就被某些别有用心或有所企图的人冠以“城管又骂人了”、“城管又打人了”等无端指责，影响了城管人员的正常执法活动。

（二）城管队伍的妖魔化

城管个别负面事件的持续放大或发酵产生的涟漪效应，逐渐波及整个城市管理队伍，使得这支队伍即使整体作风优良，素质过硬，也难逃被整体矮化、丑化和妖魔化的厄运。一个不争的事实是，城管队伍形象的好坏与管理任务的多寡多年来一直呈反态增长趋势。

（三）政策措施的妖魔化

城市管理似乎总夹在中间，其政策举措的有或无、严或宽，在使一方满意的同时，也必定招致另一方的反对。如限制养犬，严了饲养者反对，松了居民反对，总有一方不满意，使城市管理经常陷入两难。因此，城管任何一项政策、举措甫一出台，往往都会遭遇较大的“社会抗体”。随着城市建设水平和市民诉求的不断推高，随着更多、更严、更细城管政策、举措的出台，必将进一步把城管推向社会的风口浪尖，这也许是城市化进程中城市管理必须经历的“阵痛”和付出的代价。

（四）社会口碑的妖魔化

1.媒体放大发酵

在不少城管“公众事件”中，一个不容回避的事实是，不少媒体都成了推波助澜的始作俑者。其实，城管作为城市化进程中的一个新兴群体，其自身也在不断完善当中，且管理内容庞杂，大多是社会的“顽症”，在当前城管法规体系建设尚不完善的情况下，产生一些负面问题在所难免，但关键在于作为舆论喉舌的媒体如何引导公众视角。任何一个事件都是立体的、具有多面性的，如果媒体一遇此类事件，都秉持挖掘负面新闻以博取眼球的心态，那城管工作辛苦奉献的主流就会被抹杀，城管工作的社会生态也必将处于持续不断的恶化之中。前不久发生的合肥城管集体凑钱买下摊贩余货以及武汉城管曹祥超与摊贩“对跪”事件，折射的是城管群体在面对媒体和社会公众时的恐惧和无奈。

2.公众围观起哄

每一起城管“公众事件”，实质上都体现了管与被管的博弈。在围观人群中，有曾经被城管执法过的对象，有抱有同情弱者心态的市民，也有曾经是小商小贩流动经营的受益者。管与被管的阶层分野，此时成了城管与围观公众之间的利益对立。随着网络媒体的普及，如今网络围观已呈远超现场围观之势。广大网民的不断拍砖灌水产生了强大的舆论叠加效应，直接制造了每况愈下的城管大环境，也使城市管理多年来积累的正面形象丧失殆尽。

3.部门龃龉抵触

虽然都是政府的职能工作部门，但无论从纵向还是横向来看，城管与其他部门的关系也颇有些尴尬。

横向来看，城管与其他部门之间的关系近年来有日益紧密的趋势。由于不少地方都在积极推行“大城管”，城管作为牵头实施部门，要不时给相关部门分工派活，实施统一考核，表面上看是城管权力在加大，殊不知，这是城管管了许多本不是职能范围内的、本该其他部门管而没有管好的事情，在当前行政管理体制下，城管实际上充当了诸多矛盾的“下水道”，[1]如Z市的城市管理职能已从2004年成立之初的150多项拓展为现在的484项。但城管的这种多做多为并没有提升自身的地位，反而遭致更多类似于“贪权求大”的恶名。更有甚者，有些部门把城管委叫成了“剩管委”，意思是，我们不想管或者我们难管的事，都由你来管，城管在政府序列中的地位由此可见一斑。

纵向来看，Z市这几年推行的是“两级政府，三级管理，四级服务”的城管体制，城市管理的很多实际操作事项都随着“条块结合，以块为主；属地管理，重心下移”的实施，如翻斗车般地倾倒给了属地的街道甚至社区，导致街道、社区不堪重负，产生强烈不满，这是城管部门在Z市政府满意单位评价基层测评中年年都排末尾的主要原因。

（五）作风效能的妖魔化

对城管，民间有许多带有矮化甚至丑化的称谓，如管垃圾的、乱罚款的、抓小贩的，等等，虽带偏见，但也反映出社会对城管执法的普遍不满。这种不满，有可能是受传统偏见的耳濡目染，但根源是某些城管人员在实施管理、执法行为时过于简单、低效、粗暴和不合情、不合理的做法。同时，处在城市化过程中的城市较之以往自会暴露出较多的问题，城管成了矛盾比较多、难题相对集中的领域之一，如广告设置如雨后春笋，渣土乱投屡禁不绝，违章搭建层出不穷，车辆乱停比比皆是，游商贩卖此禁彼出，等等。殊不知，这些矛盾和难题都是城市建设中的老大难问题，有些由于体制、时间等因素一时很难解决，但生活诉求被不断推高的社会公众却难于接受——尽归之于城管作风懒散、素质不高、效率低下。城管部门作为城市运行的“总管家”，“挨板子”就成了家常便饭，一些城市建设和发展的“欠账”、“坏账”和“死账”都被记在了“城管头上”。endprint

无论哪种形式的妖魔化，归根结底，都是社会对城管集体仇视的爆发性发作，是城管领域久治不愈且在不断变异的“流感”。只有辨明其“发病机理”，才能找到治愈的“良方”。

二、社会资本流失：产生城管“塔西佗陷阱”的主要原因

最早提出“社会资本”③概念的是法国社会学家皮埃尔·布迪厄，他认为：社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络。[2]哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·帕特南明确将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。[3]

充足而多样的社会资本是城市管理得以顺利开展的关键所在，也是城市管理工作赢得社会理解、支持和参与的感情纽带。城管“塔西佗陷阱”的存在，其根本原因是以信任、规范、社会网络等为核心内容的社会资本的流失。

（一）信任流失

有主动信任流失和被动信任流失两个方面。主动信任流失主要源于城管自身。政策法规的欠科学性、管理和执法行为的随意性、行业风纪的松散性、职业素质的短板以及与社会沟通渠道的缺失等，都容易削弱城市管理赢得社会信任的基础。被动信任流失主要来自于媒体的曝光、公众的恶评等产生的窗口效应、放大效应以及变异效应等“三大效应”。[4]

（二）网络阻滞

从全国来看，许多城市已陆续建立起一套有利于推进城市管理的“纵向到底，横向到边”的管理网络，也为许多城管举措的实施提供了体制和机制上的保证。但总体来看，网络的运行还不够顺畅，主要表现在：部门间的利益鸿沟和推诿扯皮、社会公众的排异反应以及社会参与城管的停滞状态等，所有这些都影响了城市管理的效率和美誉度。

（三）权威不足

笔者以为，当前城市管理的权威性并不是像某些人说的那样在不断扩张，而是被职能不断膨胀掩盖下的严重不足。一方面，城管的法律地位有待确定。据粗疏统计，城管执法涉及的法规有200多部，但没有一部是“自己”的，城管至今没有一套“属于自己”的专门法规，“七八顶大盖帽，管不住一个破草帽”，表面上体现了城管执法的软肋，实际上彰显的是法律和制度供给不足的硬伤；另一方面，城管也因为上面没有能直接隶属挂靠的部门而一直被誉为“没有爷娘”，城管工作的开展更多地靠多方奔走呼告以引起政府领导的高度重视。

（四）规范失灵

城市管理涉及到对管理对象利益的调整和行为的约束，如广告设置、流动经营、停车监管等，不能没有一系列行之有效的制度规范。从实际来看，每个城市为了便于管理都建立了一套立足实际的规范体系。但规范建立中的一个“通病”是，内部讨论多，而社会意见征求和普及宣传少，公众对相关规范不甚了了，或规范脱离管理实际，导致规范执行中因信任缺失而产生“失灵”问题。此外，社会公众的城管意识薄弱，也是产生规范“失灵”的又一重要原因。

三、作为困境：城管“塔西佗陷阱”的弊害分析

“塔西佗陷阱”的存在，使城管部门（人员）作为或不作为、勤作为或懒作为都将面临利益、名誉以及形象等方面的风险，有时哪怕不经意的一个主客观因素，都能使这种风险系数放至无限大。城管“塔西佗陷阱”的弊害主要有：

（一）执法自信受挫

这样那样的城管负面新闻的广泛传播，使城管人员在履责时容易产生“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的畏难情绪和“做多错多”的消极心理，而自身利益、名誉以及形象等方面的考量也使其在履责时顾虑重重，生怕因一时行为给自己招致非议和厄运。因此，即使在面对占道经营、无证游商等依法该取缔的违法行为时，城管人员执法的积极性、底气和“硬度”也大打折扣，甚至睁一只眼闭一只眼，任其在眼皮底下我行我素，从而大大影响了执法的效率和效果。不可否认，这也是当前某些城市一些城管老大难问题久难根治、反而愈演愈烈的原因之一。

（二）不法行为滋长

城市管理中“管”与“被管”历来是此消彼长，博弈激烈，管理人员的自信不足、激流勇退直接导致了管理对象的肆无忌惮，得寸进尺。一些商贩面对过于“柔性”的执法，胆量和欲望迅速增大，违规占道、乱搭乱建、违规养犬等行为就逐渐从“地下”走向“阳光”，同时引发一向依法行事的店家、业主产生强烈的“破窗效应”，“法”被践踏之时，“搭便车”就成了常态，“公地悲剧”④于是愈演愈烈。

（三）社会运行失调

整洁有序是城市正常运行的“脸面”。但唯有较高文明素养的公民和有序高效的管理，才能确保城市的整洁有序，而这又有赖于坚定、高效的城管执法。在执法犹疑、疲软的环境下，垃圾乱抛、不法经营、车辆乱停、噪音扰民等行为就会无休止地侵占正常有序的“公共空间”，使城市运行患上“功能紊乱失调症”，陷城市居民于无穷的痛苦之中。

（四）社会和谐弱化

城管妖魔化和“塔西佗陷阱”，是对城管的不信任、不认同、不理解、不支持等社会情绪的集中反映，反过来会进一步削弱城市管理执法的权威，加大管理执法的难度，使管理对抗事件易发、多发，陷入恶性循环并进一步在更广的范围内渗透蔓延，给和谐社会构建带来不利的影响。

（五）政府公信走低

政府的公信力是建立在对社会有序而高效的管理基础之上的。城管作为的“失位”和管理效率的下降，也大大影响政府在社会公众中的口碑。城管“塔西佗陷阱”的存在，不只“城门失火”，也“殃及池鱼”，作为主管的政府难辞其咎。因此，一个垃圾到处飞的城市，一个游商满街走的城市，一个市场乱哄哄的城市，很难想象政府在社会公众中会有较高的社会满意度，也很难想象其经营城市能有充足而丰富的社会资本。

四、前馈控制：消除城管“塔西佗陷阱”的策略设计

城管“塔西佗陷阱”的存在，固然有客观上的原因，但要求城管必须在主观上引起足够重视，强化策略设计和制度安排，未雨绸缪，前移关口，推进每一项工作时都力求“考虑准备在前面，行动落实在后面”，努力在主客观、内外部、软硬件等方面实现“前馈控制”。endprint

（一）加大宣传，强化舆论上的前馈控制

在社会公众对城管的认识上，有个“先入为主”的问题。近年来，媒体对城管的负面报道不少，社会非议也较多，使社会对城管形成了片面和反面的“认识定势”。从另一方面看，也确实是城管自身的宣传很不到位，把本该占领的舆论阵地白白拱手让出。为抢占社会舆论的主导权，在对城管的认识和评价上，城管部门一定不能让“媒体引导社会”，而应坚持“全面谋划，宣传先行”，确立“城管引导媒体，媒体引导社会”的意识，加大对城管全面工作、政策法规、队伍建设、重大举措等方面的正面宣传，尤其是对一些管理执法中的“敏感”区域，要事先通过宣传进行疏导和“排雷”，努力集聚城管工作的“正能量”。

（二）统筹安排，强化设计上的前馈控制

城市管理中的许多老大难问题，有相当一部分并不是具体举措和人员作风上的问题，其“根子”其实在制度设计和前端管理上。如污水乱排有可能是规划设计问题，道路反复破损可能是建设上的问题，摊贩东压西冒可能是生存权未得到妥善安置问题，处置推诿扯皮可能是职责划分不清问题，问题该不该管可能是管理标准设计问题，等等。只有明其根本，才能实现标本兼治。因此，城管部门一定要积极争取，利用一切可为我所用的法制、制度等管理资源，树立前置思维和战略眼光，强化立法，编制标准，完善制度，强化管理，细化举措，统筹谋划，力争使每一项管理举措及由此产生的后果都有所考虑和预防，始终把握主动，防患未然。如针对城市家具中的“特殊材质”问题，提前实现“备货”，可以大大减少因破损修理不及时而造成的管理上的被动。如针对社区洗头店夜间噪音扰民问题，可在社区建设规划设计时，就不纳入洗头店设计，即可从根本上解决这一民生矛盾。如庭院改善工程，在建设方案设计时就一揽子考虑后续维护管理的责任落实和资金安排，这样就会减少不必要的“磨擦”。

（三）科技强管，强化手段上的前馈控制

信息化、机械化等先进手段越来越成为城市管理提升效能的关键增长点。本世纪初由国家住房和城乡建设部推广的数字城管⑤再造了传统城市管理流程，极大地提高了城市管理效率，从根本上实现了“发现问题靠举报，处置问题靠突击，解决问题靠批示”的被动局面，实现了问题的“第一时间发现、第一时间处置和第一时间解决”。但数字城管只是促进了问题的快速发现和解决，还不能更进一步实现对所有城市管理对象问题的“未发先知”。这两年在杭州、宁波等地逐渐发展起来的智慧城管⑥在不久的将来，将能很好地解决这一问题。如井盖破损、污水排放河道、地下管线隐患等，在问题未发生时，事先安装的传感器就已经将相关数据信息传至城管中心系统，有效控制了不良后果和事件的发生。但建设“智慧城管”，需要充分利用新一代信息技术，全面实现城市管理要素、过程和决策等全方位的智能化，最终推动城市管理公共服务能力的提升。[5]

（四）固本强基，强化队伍上的前馈控制

队伍建设是城市管理的根本。城管的被妖魔化、掉入“塔西佗陷阱”固然有社会的偏见、误解等客观的因素，但队伍在作风、能力和素质等方面存在的短板也是一个不容忽视的因素。城管工作要取信于民，必须加强队伍建设，着力在转变作风上下功夫，主动下基层接地气，落实“四问四权”（问情于民，问需于民，问计于民，问绩于民；知情权、参与权、选择权和监督权），确保务实为民，廉洁高效。要不断提高自己的能力素质，懂业务，会管理，察民意，讲艺术，有境界，通过过硬的自身素质成功化解管理执法中有可能出现的矛盾隐患，将一切问题消解在萌芽状态中。

（五）全民共管，强化参与上的前馈控制

城管工作千头万绪，涉及到方方面面，不能只靠城管一个方面的“单打独斗”。实践证明，在社会治理中，除了政府强化管理，吸引社会公众的有序参与，在有效化解管理分歧中也具有特殊的功效。社会参与理论是指在社会事务的治理中，应当从以往政府或市场为中心的单一参与模式，向政府、市场、社会、公民等多个群体或组织为中心的多元参与模式转变。多中心治理理论是由诺贝尔奖得主经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆提出的，是公共事务管理领域的创新性成果，基于深入的理论论证和丰富的实证分析，其核心是“在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率地运行”。[6]如在容易引发争议的犬类管理和河道治污中，Z市充分调动社会力量参与管理。通过在个别社区成立犬类自治协会，实现“社会的事社会管”，由协会对违规养犬的事在社区进行张榜公示，强化社会组织内的自我教育和舆论压力，由此减少管理对象与城管部门的直接矛盾，在管与被管之间建立了一个缓冲地带；在河道治理中充分发挥“民主”的作用，坚持“河道治理不治理以及怎么治理由百姓说了算”，通过在报纸上广泛征集民意，按民意多少确定要治理的河道，从而找到最佳的治理方案和利益平衡点。在庭院改善中，Z市还探索出社区居民自发成立“民间改善办”的做法，推选热心居民担任改善办主任，定期召集由居民代表组成的改善办成员，负责收集居民意见、查看现场、监督实施、落实整改、组织评议等工作，并建立了周例会制、轮值办公制、即时沟通制和全程参与制等制度，将庭院改善真正办成一项民生工程、实事工程，改到了百姓心坎上，求得了城市管理与民生诉求的“最大公约数”。此外，Z市通过组织城管志愿者、热心市民组建“城管和事佬”队伍化解基层矛盾的做法，也是在主动排解管理纠纷中的一项有益实践。

（六）多方调研，强化源头上的前馈控制

调查研究也是实现管理关口前移的一个重要方法。城市管理中的大多数管理矛盾和执法冲突，集中到一点都是管理尺度把握的准确性问题，过与不及都会激发管理双方的对抗，而“度”的准确把握有赖于研究实践。当前城市管理中存在的一些突出问题和矛盾，有的其实早有“苗头”，完全可以通过事先的研究加以预防，实现堵源治本。如城管民意方面，可以通过对以往执法中“事故多发地带”以及相关案卷的研究分析，努力发现普遍民意的利益关注点以及城管形象的失分点，由此制定有的放矢的治理预案。中医理论认为，“有其内必形诸于外”。但凡事后爆发的一些焦点、热点和难点问题，总有一些可以为治理提供线索的“蛛丝马迹”，即使日常监管也莫不如此，关键在于研究和发现。城市防汛应急方面，有些地方总是一到雨天就大面积积水，其根子可能是道路低洼、管道堵塞、下水道设施设计不科学等原因，所以必须通过城管部门的大量实地考察研究，努力发现表层原因下的深层次规律，如此才能真正掌握主动，把好事办实，把实事办好，收到事半功倍之效。endprint

城市管理工作繁难辛苦，在如火如荼的城市建设和改善民生中的意义和地位越来越突出。遗憾的是，日益加重的妖魔化和“塔西佗陷阱”却成了城管部门的“阿喀琉斯之踵”，也成了城管工作人员管理执法中“不能承受之重”的一道心理暗影。补强这一“脚踵”，消除这一“暗影”，除了需要全社会的努力，城管部门也必须迎难而上，破旧立新，尤其要有统筹的思想、主动的姿态和战略的眼光，努力“把一切工作做在前面”，如此，城管“塔西佗陷阱”才能逐步被填平，城管工作终能成为城管人员和社会公众心中崇高而光荣的职业。

注释：

①塔西佗陷阱：得名于古罗马时代的历史学家塔西佗，通俗地讲就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，这一定律在近年来的社会群体突发事件中有充分的体现。

②前馈控制：指通过观察情况、收集整理信息、掌握规律、预测趋势，正确预计未来可能出现的问题，提前采取措施，将可能发生的偏差消除在萌芽状态中，为避免在未来不同发展阶段可能出现的问题而事先采取的措施。

③社会资本是相对于经济资本和人力资本的概念，它是指社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面。

④当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。

⑤数字化城市管理信息系统，简称数字城管，是综合运用“3S”（GIS、GPS、RS）和”2C”（Computer、Communication）等现代信息技术，量化管理行为，再造管理流程，从而实现管理效率提升的一种城市管理新模式。

⑥智慧城管是充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通讯、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，强化信息获取自动化、监督管理精细化，业务职能协同化，服务手段多样化，辅助决策智能化、执法手段人性化，通过信息资源整合实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位的智慧化。

参考文献：

[1]单士兵.用合理的制度破解“对跪”困境[N].人民日报，2013-04-16（5）.

[2]李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]唐钧.“共管”破解城管困境[N].人民日报，2013-04-03（5）.

[5]陈观林，李圣权，王赟萃.架设浙江智慧城管的“12 319”[J].信息化建设，2013（10）.

[6]周悦，崔炜.社会参与理论下的农村社区建设现状分析与机制构建[J].前沿，2012（17）.

责任编辑：王 缙endprint