新《环境保护法》：立法创新与实践挑战

魏佼 张灿

摘要：《环境保护法》修订案最终于2014年4月24日获得通过。此次修订在立法理念、基础手段、监管模式、监督手段、公众参与和法律责任方面都有所创新。但在实践中也存在许多挑战，主要包括：生态保护的立法力度、环境执法的实施、区域间的环境保护、环境保护法与其他环保特别法的协调、环境公益诉讼和环保官员法律责任的落实。

关键词：新《环境保护法》；立法创新；实践挑战

一、新《环境保护法》的立法创新

（一）基本理念的创新

1992年，在联合国环境与发展大会上，首次提出可持续发展理念，促使各国以实现可持续发展为目标，构建生态文明社会。新《环境保护法》明确提出要推进生态文明建设和促进可持续发展，是我国经济转型发展的特点，为我国今后的环保立法提供科学指导。

（二）基础手段的加强

科教兴国战略也贯彻在环保领域，新《环境保护法》第9条规定：将环保知识纳入学校教育工作，培养学生的环保意识，这对提高全社会的环保意识十分必要。第17条规定：要加强环保监测，国家支持环保科技的研究、开发和应运。

（三）监管模式的转型

1989年《环境保护法》侧重点源污染的保护。我国经济粗放式的发展，使得点源污染与社会性排放相叠加，导致线上与面上的环境污染频发。雾霾是典型写照，新《环境保护法》第20条规定：建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和破坏联合协调机制，实现区域联动防治。

（四）监督手段的强化

环境问题严重，监管不力是原因之一。新《环境保护法》授予环保监管部门对排污设施的查封、扣押权，对解决环境违法意义重大。新《环境保护法》还规定了区域限批制度，对污染严重的地区，可以暂停审批环境影响报告书，倒逼政府和企业解决环境问题。

（五）公众参与的夯实

公众参与源于20世纪60年代高涨的环保浪潮和对环境问题的反省。市场和政府的失灵及自身的特点，决定了环境问题的解决必须依靠公众。我国环境领域的公众参与起步晚。新《环境保护法》对公众参与设专章进行了规定。同时借鉴国际的先进立法，建立环境公益诉讼制度，第58条规定：在设区的市级以上民政部门登记的环保组织，从事5年以上环保工作且无违法记录，即可以作为原告对违法的企业或政府提起公益诉讼，发挥社会组织监督政府与企业的作用，平衡环保力量，形成环保法律新秩序。

（六）法律责任的严厉

完备的法律责任制度是法律得以施行的重要支撑。很少有人怀疑法律约束手段对非法行为的威慑作用，关注的关键是提高法律惩罚水平能否降低违法的发生率。新《环境保护法》在以下方面加强了法律责任，以期减少环境违法行为。首先，针对四种情况规定了对直接负责的主观人员予以行政拘留，对企业起到威慑作用；其次，设立引咎辞职制度，促使环保官员履行环境保护职责；再次，规定按日计罚措施，遏制企业的排污行为，有效解决违法成本低而守法成本高的问题。

二、新《环境保护法》的实践挑战

法律的生命在于实施，提前预测实践中可能遇到的问题十分必要，笔者在分析新《环境保护法》后，总结了几点实践中会遇到的挑战：

（一）生态保护的立法力度仍然滞后

1989年《环境保护法》给环境的定义中包括自然资源和环境，但侧重环境。新《环境保护法》首次提出“生态保护红线”，但仅规定要健全生态补偿制度，与生态保护有关的资源开发利用等没有涉及，这与新法提出的“生态文明建设”、“人与自然和谐”等相背离，使得生态保护在实践中缺乏基本法的指导。

（二）环境执法实施艰难

环保部门是监管部门，作为执法主体有难度。新《环境保护法》授予环保部门以查封、扣押权，对执法难有所缓解，但对大型国企，环保部门执行起来仍有难度。如果环保部门不能大胆使用权力，就可能成为被追究行政责任的对象，或公益诉讼的被告，加强环保部门独立执法能力的建设尤其重要。此外，我国环境监管体系十分混乱，不利于有效监管。新法对监管体制并未做出调整，如何区分与协调部门监管的关系是执法的关键，若不解决，很多环境法律制度将难以有效发挥作用。

（三）区域间的环境保护难于落实

针对雾霾天气，新《环境保护法》提出要加强区域联动来解决。区域联动是指：区域政府共同规划和实施环境保护方案，统筹安排，互相监督，最终治理污染，改善环境质量。实践中要想真正落实环境保护的区域联动，以下几个方面需要加强：加强区域联动的能力建设，包括加强区域联动的管理能力、信息监测及基础性能力建设；构建区域立法模式；建设专门的区域联动法律制度。

（四）环境保护法与其他环保特别法的规定不一致

《环境保护法》是环保领域的基本法。自1979年《环境保护法（试行）》出台之后，各环境基本要素的单行立法相继出台，使《环境保护法》的基本法地位处于尴尬的境地。新《环境保护法》与环保特别法对比，发现二者之间存在规定不一致的地方。比如，此次修订规定对企业罚款上不封顶。在《水污染防治法》等环保特别法中，都对罚款的上限做了规定。类似的法律冲突还有很多，因此对环保法律冲突进行一次全面检查显得必要而紧迫，如何使它们有效衔接是关键。《立法法》规定：法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。但新《环境保护法》中有较多规定与特别法不同，如果一有冲突就去找全国人大常委会做裁决，必定会增加其工作量，也不利于提高效率。如果新法能够对《环境保护法》与特别法在适用上的关系、法条竞合等方面作出特别规定，就可以避免各法律今后在具体适用上可能出现的麻烦与混乱。

（五）环境公益诉讼受到限制

新《環境保护法》将公益诉讼主体放宽，但公民不能作为主体。不久前发生的兰州水污染案中，兰州市民多次以个人名义向法院起讼，但法院均以个人不符合公益诉讼的主体资格而拒绝立案。兰州水污染案中，市民是直接受害人，提起侵权之诉符合私益诉讼，仍未被受理。环境公益诉讼制度的确立，并不是环境侵权司法救济的终点，公益诉讼不能凌驾也不能取代私益诉讼，厘清公益与私益诉讼的界限十分必要。此外，关于公益诉讼的具体的程序、等细节问题未做规定，最高院应适时出台相关的司法解释。

（六）落实环保官员的法律责任较为困难

新《环境保护法》规定环保官员的引咎辞职制度，会对环保官员形成震慑。但事实上，引咎辞职即行为人因自己的过失而自责，主观欲辞去职务。现实中，这样的例子罕见。相关法条仍是防君子不防小人的制度设计。与作为自律的德治不同，法治主要他律，对于官员的不当作为，法律理当和对付污染企业一样，在责任追究上拿出切实有效的措施来。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

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