推动城乡统筹协调发展的财政政策研究

温向军

摘要：城乡统筹协调发展是我党长期执政，经济社会又好又快发展的普遍规律。根据地方城乡统筹协调发展现状，研究探索符合各地情况的促进城乡统筹协调发展的战略重点，促进发展农村经济，增加农民收入，实现城乡共同富裕。

关键词：城乡统筹；协调发展；财政政策；研究

城乡统筹协调发展是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，是加快落后地区的跨越式发展，缩小贫富差距的根本战略选择。中央经济工作会议作出判断，我国已经进入了工业化中期，总体上已经达到了以工促农的发展阶段，应实行工业反哺农业的政策，自觉地调整国民收入分配格局，积极地支持“三农”发展。实现城乡统筹，就是逐步缩小城乡差距，使农村和全国一起到2020年如期实现全面小康的目标，进而实现城乡一体化。

近年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，农业也取得了较大的发展。但城乡关系失衡问题仍然十分突出，城乡发展不协调、城乡差距过大问题，不仅制约农村经济的发展，而且制约地区经济的快速增长。在推进城乡快速发展的过程中，地方政府在经济调控、市场监管、公共服务和社会管理等方面发挥着关键作用，而财政是实现各级政府职能的调控手段和物质基础。如何运用财政政策缩小城乡差距、促进城乡协调发展，是迫切需要加以研究解决的问题。

一、城乡建设与发展中普遍存在的主要问题

近年来，各地区稳妥做好农村和农业工作，先后制定了一系列相关的支农惠农政策，有力地促进了农民生产增收和农村个体经济的高速发展。农业生产总量和农民生活质量得到较大提高。但是，从城乡统筹和协调发展的方面来看，仍还有着一些缺陷和不足。

（一）城乡经济发展不相协调。近年来，城镇经济保持高速发展，而农村地区经济发展步伐较慢，规模较小，尤其是在城乡居民收入总体水平得到快速提高的同时，城乡居民之间的收入差距也在明显扩大，城乡差距大的矛盾未能得到根本改善。

（二）城乡公共基础设施差距在扩大。由于城市基础设施的建设主要靠政府投资，农村的路、水电气、信息通信等基础设施建设基本上依靠村集体和农民投资，地方政府只给予一定的资金补助。长期“城乡分治”的资源配置方式致使农村公共产品供给严重短缺与滞后于城镇地区，并且差距在不断增大。

（三）城乡地区的社会保障不平衡。农村地区的初级教育、基本养老和大病医保等社会事业发展相对滞后，无法满足农村社会快速发展的须要。同社会性基础设施投入一样，我国各城镇在医疗卫生、教育文化、体育娱乐等公共资源投入上也实行向城市地区倾斜的政策。各级财政将多数公共卫生资源和公共教育資源优先投向城市，而广大农村地区获得的公共财政资金较少，无法满足实际需求。

（四）资源要素向城市快速流动。由于近年来的城市建设飞速发展，促使大量土地、资金和劳动力快速向城市流动，而受现行的户籍制度限制以及人为制约因素影响，农村劳动力可以进城务工，但不能随便落户进城，农民工只有劳动的付出而没有在城市享受劳动成果的权利，这也是我国当前阶段普遍存在的痼疾。

二、推动统筹城乡发展的有利条件

（一）产业间的关联度加大。随着国民经济的快速发展，经济产业结构不断优化，产业之间发展的联动性加大，一大批独具特色的地方经济已小有规模，产业协调发展的局面初步形成，为实行统筹城乡发展打下了夯实的物质基础。

（二）城乡之间逐步融合。农民离开本土，迈进城镇的比重日益提高，农村务农人员已大面积向第二第三产业转移，农民年收入总量的大部分来自这两个产业。城市带动乡村，乡村服务城市的发展方式已初现端倪，为城乡联动发展创造了良好的局面。

三、改革现行财政体制的若干建议

实现城乡经济社会的全面统筹发展，财政作为政府管理经济的职能部门，担负着重要的责任。财政部门应提高管理水平，发挥职能作用，更好地为城乡统筹发展服务。

（一）进一步完善现行的农村公共财政体制。完善农村公共财政体制主要的任务是明确事权与支出的划分。界定市场经济条件下的政府职能，改变昔日政府大包大揽的问题，进一步区分财政供应的范畴。属于全区范围的事务，由县区政府承担；属于农村范围的事务由镇政府承担。合理划分财权和事权，做到各项权利相结合，责权利相统一。根据事权核定所需的财力，镇一级财力不足的，县区级财政给予补助，以提高基层财政自给率，确保镇政府有充足的财力用来提供农村的公共产品。

（二）建立城乡一体化公共产品的供给体系。要树立公共产品城乡一体化供给的科学发展观念，从制度上给予农村和城市同等待遇，彻底改变过去长期实行的城乡分离的公共产品供给机制，使农民能均等地享受公共资源，从而获得较好的发展机会。加快调整公共支出政策，加大农村地区的投资力度。增加各部门安排支援农业资金的规模，保证财政支农资金年增长幅度不低于当年财政一般支出增长幅度；调整地方财政支农结构，加大农村和农业的基础设施投入。

（三）积极构建多元化的公共产品供给体制。农村地区的纯公共产品由公共财政提供。如大型水利工程、基础科学研究、乡村间道路建设以及全县区范围的农作物病虫害防治等，属于纯粹的公共产品范畴，适合于公共财政提供。可以通过政府采购和公开招投标的形式引入个体私营资金，或者将公共产品直接交由生产商制作，再由政府出资购入。农村准公共产品则按照财政补助和私营投资相联合的方式由地方政府和农民一道提供。如小范围的病虫害防治、小型水利灌溉工程、农业技术应用和推广等，这些既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，可在政府补贴基础上，遵循享有收益与负担支出对等的原则，由当地村民依照受益程度的大小进行投入。一些个别范围得益的低等农业公共产品，可考虑通过农村合作社的方式提供。

（四）合理安排财政资金服务乡村的优先次序。发挥财政资金的效能，将有限的资源投入到基层急需之处。由于每年地方政府财力要受经济增长幅度的限制，财政资金投入农村基础建设的金额受到限制。导致地方财力投入到农村要分片区、分时段地进行，首先要保障农村地区的社会安定以及广大农民的基本生产生活须求，之后再创造条件安排资金发展农村事业。

（五）统筹城乡重大公共设施建设。要按照城乡一体化的要求，推进公共设施建设向农村地区进一步深入。加快乡村间的道路建设，形成城乡统筹的交通运输网。加速农村地区的公共服务设施建设，构建覆盖城乡的供水供电、信息通讯等设施网络，逐步完善公共设施的城乡对接和产品共用。加强乡村地区的小城镇改造进程，改善农民的居住环境，实现农村地区整体面貌的提升。

（六）积极推进城乡统一的社会保障体系建设。以提高城乡居民就业率，全面享有基本养老保障为目标，实行政府主导的积极就业政策，建立城乡联动的就业服务体系。推进农村地区劳动力市场建设，实现城乡劳力资源的信息共享。发展面向广大农村劳动力的职业教育培训和专业技能培训，提高农村居民的自主创业能力，扩大劳动力资源的输出。完善农村居民的社会养老制度，着力解决好失地农民的基本生活保障问题。完善农村新型合作医疗，确保低保制度在农村实现合理推广。使城市和乡村的社会保障产品能互通互联，建成城乡一体化的社会保障体系。

实行城乡统筹的公共财政政策是一个涉及面十分广的惠民工程，需要地方政府和全社会的相互配合。在实施过程中，不仅要发挥地方政府在公共产品方面的供给与配置和国民收入再分配以及转移支付的作用，又要充分发挥市场要素对社会资源的有效配置作用，以财政政策这项强有力的杠杆进行区域城乡间资源的科学调控和配置，促进区域城乡协调发展。（作者单位：北戴河区财政局）